[ 劉彥龍 ]——(2009-6-28) / 已閱21104次
從小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象研究我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的完善
劉彥龍
引言
小產(chǎn)權(quán)房是當(dāng)今我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)比較敏感的話題,同時(shí)它也是相關(guān)法律領(lǐng)域爭(zhēng)議最大的問(wèn)題;但是，從實(shí)質(zhì)上分析它涉及的是我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的理論焦點(diǎn)和實(shí)踐走向。
一、 小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象概述
（一）小產(chǎn)權(quán)房的含義及其法律屬性揭示
小產(chǎn)權(quán)房（俗稱村證房）并不是一項(xiàng)法律術(shù)語(yǔ)，而是從日常生活中衍生出來(lái)的概念。所謂小產(chǎn)權(quán)房是指建設(shè)在農(nóng)村集體所有土地上的商品性質(zhì)的房屋，房屋建設(shè)目的是為了出售，而購(gòu)買者是非本農(nóng)村集體的城鎮(zhèn)居民或其他農(nóng)村人口。國(guó)家不承認(rèn)購(gòu)買者的所有權(quán)，購(gòu)買人不能取得國(guó)家發(fā)放的房屋所有權(quán)證書，相對(duì)于符合國(guó)家法律、能夠取得房屋所有權(quán)證書的商品房，上述類型的非法建設(shè)由于沒(méi)有經(jīng)過(guò)政府征地和土地出讓手續(xù)，因此無(wú)法辦理產(chǎn)權(quán)證和土地使用證，只能取得鄉(xiāng)、村一級(jí)組織發(fā)放的不被國(guó)家承認(rèn)的所謂產(chǎn)權(quán)證書，因此被稱為小產(chǎn)權(quán)房。[1]目前的小產(chǎn)權(quán)房有兩種：一種是在集體建設(shè)用地上建成的，即宅基地上建成的房子，只屬于該農(nóng)村的集體所有者，連外村農(nóng)民都不能夠買；另一種是在集體企業(yè)用地或者占用耕地違法建設(shè)的。
那么，小產(chǎn)權(quán)房的法律屬性如何，其究竟是否合法、能否購(gòu)買或轉(zhuǎn)讓？首先應(yīng)當(dāng)明確的是小產(chǎn)權(quán)房只要依法辦理了相關(guān)審批手續(xù)，其就是合法建筑，法律是允許鄉(xiāng)村集體在集體土地上建造住宅的。因此，并非只要是小產(chǎn)權(quán)房就是非法建筑，其只是因銷售環(huán)節(jié)存在的一些問(wèn)題和現(xiàn)行法律法規(guī)發(fā)生沖突，才讓人誤認(rèn)為是非法建筑。既然是合法的，那么小產(chǎn)權(quán)房是否可以購(gòu)買和轉(zhuǎn)讓呢？根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。而農(nóng)村宅基地屬集體所有，村民對(duì)宅基地也只有享有使用權(quán)，農(nóng)民將房屋賣給城市居民的買賣行為不能受到的法律認(rèn)可與保護(hù)。由此可見，小產(chǎn)權(quán)房是不能向非本集體成員的第三人轉(zhuǎn)讓或出售的；但這并不是說(shuō)小產(chǎn)權(quán)房就不能轉(zhuǎn)讓，而是說(shuō)其轉(zhuǎn)讓或出售的對(duì)象是限制的，只能在集體成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。
（二）我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀研究
自2007年以來(lái)，各地的小產(chǎn)權(quán)房陸續(xù)曝光。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，小產(chǎn)權(quán)房的市場(chǎng)份額在北京大概為20%左右，在西安估計(jì)占到25%到30%，在深圳則可能高達(dá)40%～50%，小產(chǎn)權(quán)房住宅的面積目前已經(jīng)相當(dāng)于我國(guó)120億平方米城鎮(zhèn)住宅的40%以上。例如，南京的八卦洲是長(zhǎng)江上僅次于崇明、揚(yáng)中的第三大島，近年，這塊寶地豎起了“南京最后一塊富人區(qū)”的招牌，公寓、別墅項(xiàng)目橫空出世，并且以低至2000多元每平米的價(jià)格熱銷，引來(lái)眾多城區(qū)購(gòu)房者的搶購(gòu)。這里的別墅和公寓，全是小產(chǎn)權(quán)房。[2]
而實(shí)際上，小產(chǎn)權(quán)房的模式主要有以下三種:一是以新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造名義開發(fā)建造小產(chǎn)權(quán)房。這是目前最為普遍的運(yùn)作模式。其基本流程是,開發(fā)商和村委會(huì)合作或者村委會(huì)自行組織建設(shè),在宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢棄地甚或違法占用耕地擅自開發(fā)住宅,委托公司代理銷售或者自行銷售,并向購(gòu)房者發(fā)放由村委會(huì)自行制作的“宅基地本”或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制作的“房產(chǎn)證明”,非法獲利。二是以村鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)園區(qū)開發(fā)為名建造小產(chǎn)權(quán)房。這也是一種主要的運(yùn)作模式。利用存量宅基地、集體建設(shè)用地,以滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民居住需求為托詞,借平房改造之機(jī),超審批范圍擴(kuò)大建筑面積,占用耕地來(lái)建造住宅,將其中一部分進(jìn)行“市場(chǎng)化銷售”,所獲收益歸集體所有,向全體村民分紅,并由村委會(huì)進(jìn)行物業(yè)管理,安置村民就業(yè)。三是以農(nóng)業(yè)觀光園、農(nóng)業(yè)采摘園等農(nóng)業(yè)開發(fā)為名圈地進(jìn)行住房開發(fā)。這種模式正逐漸成為小產(chǎn)權(quán)房的重要模式。通過(guò)村委會(huì)租賃村里的土地,以農(nóng)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)為名,將一部分土地建設(shè)成為瓜果、蔬菜、養(yǎng)殖等農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)基地,另一部分則以農(nóng)業(yè)用房的名義開發(fā)成為低密度、高檔次的商品房予以出售;有的借農(nóng)業(yè)開發(fā)之名,實(shí)為個(gè)人租賃農(nóng)業(yè)用地,簽定長(zhǎng)期租地合約,然后自己建造別墅對(duì)外銷售。[3]
（三）小產(chǎn)權(quán)房的有關(guān)規(guī)定及其實(shí)施初衷解讀
2007年，我國(guó)《物權(quán)法》明確將宅基地使用權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)，這是我國(guó)用益物權(quán)制度的特色；但其關(guān)于流轉(zhuǎn)方面只是說(shuō)適用土地管理法的相關(guān)規(guī)定。而在這之后，2007年12月，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開了國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議提出“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房”。2008年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳又發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》。通知規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)，嚴(yán)禁通過(guò)“村改居”等方式非法將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有用地，嚴(yán)禁將農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，用于商品住宅開發(fā)。農(nóng)民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。而在2008年4月，國(guó)家土地督察北京局局長(zhǎng)在全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)成果發(fā)布會(huì)上再次重申，小產(chǎn)權(quán)房就是無(wú)產(chǎn)權(quán)房，在建設(shè)過(guò)程中沒(méi)有經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)手續(xù)，不會(huì)受法律保護(hù)。
其實(shí)，國(guó)家一直對(duì)小產(chǎn)權(quán)房實(shí)施“打壓”政策，是具有一定根據(jù)和說(shuō)服力的，這就是相關(guān)政策實(shí)施的初衷。首先，從中央層面考慮，國(guó)家確實(shí)會(huì)擔(dān)心小產(chǎn)權(quán)房一旦放開，土地調(diào)控方面會(huì)出現(xiàn)失控狀況。在政策“打壓”的條件下，現(xiàn)實(shí)中的土地違法事件仍然層出不窮；而真要對(duì)農(nóng)村土地“開禁”，后果難以想象。其次，國(guó)家禁止商業(yè)開發(fā)農(nóng)村土地，很重要的一個(gè)目的在于“守住18億畝耕地紅線”，以確保糧食安全。最后，具體到宅基地上，國(guó)家從宏觀上認(rèn)為應(yīng)該對(duì)流轉(zhuǎn)予以限制，這主要是擔(dān)心一旦農(nóng)民在城市無(wú)法生存，而又失去了農(nóng)村的立錐之地，可能會(huì)構(gòu)成社會(huì)的不穩(wěn)定因素。[4]
幾乎可以說(shuō)，盡管中央政府一再重申要禁止小產(chǎn)權(quán)房的交易，但這種實(shí)際上沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的房屋卻呈現(xiàn)出“青山遮不住，畢竟東流去”之勢(shì)。然而，在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，卻找不到小產(chǎn)權(quán)房存在的有力依據(jù)。
二、 我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)理論的多角度深入研究
宅基地使用權(quán)，是我國(guó)《物權(quán)法》確認(rèn)的特有的一種用益物權(quán)，是指使用權(quán)人占有、使用集體所有土地并在該土地上建造房屋及其附屬設(shè)施，并排除他人干涉的權(quán)利。它是我國(guó)農(nóng)村土地所有制下解決集體組織成員居住問(wèn)題的制度設(shè)計(jì)。從這個(gè)定義以及前文所述我們不難發(fā)現(xiàn)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是被現(xiàn)行法律、法規(guī)嚴(yán)格限制的，也可以說(shuō)是被禁止的。這是因?yàn)榘呀灰字黧w限定在本集體組織成員內(nèi)部其實(shí)相當(dāng)于扼殺了其流轉(zhuǎn)的決定性動(dòng)因——經(jīng)濟(jì)利益。那么，這種限制（或者說(shuō)是禁止）是否有法學(xué)科學(xué)的依據(jù)呢？我們將從以下三個(gè)角度進(jìn)行深入研究。
（一）宅基地使用權(quán)物權(quán)性質(zhì)角度下的流轉(zhuǎn)理論研究
宅基地使用權(quán)已被《物權(quán)法》定義為用益物權(quán)的一種。眾所周知，用益物權(quán)屬于不完全物權(quán)，其物權(quán)權(quán)能是不完整的。相對(duì)于完全物權(quán)（即所有權(quán)）的占有、使用、收益、處分的四大權(quán)能，宅基地使用權(quán)主體只是享有對(duì)客體的占有、使用權(quán)能。這一點(diǎn)無(wú)可厚非。但是，廣義上的使用也包括權(quán)利人對(duì)客體的處分權(quán)，更何況用益物權(quán)也遵循權(quán)能彈性規(guī)則，其目的就是為了更好的發(fā)揮物的用益功能。
嚴(yán)格限制交易主體有違物盡其用原則，會(huì)損害農(nóng)民利益。為發(fā)揮物的效用，物權(quán)的特性之一為讓與性，即物權(quán)可以自由變更其主體，使物歸屬于能做到較有效率使用的人。我國(guó)法律將宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓主體僅限定為本集體組織內(nèi)的成員，而不包括集體組織以外的人，限制了宅基地使用權(quán)權(quán)能的充分發(fā)揮，尤其不利于發(fā)揮宅基地的使用價(jià)值。因?yàn)椋锏膬r(jià)值不在于所有，而在于所用，只有在使用過(guò)程中才能保值增值。[5]因此，我們應(yīng)該始終牢記這樣一種觀念，即任何權(quán)利一旦不能流通，它也就失去了存在的價(jià)值。
其實(shí)，宅基地使用權(quán)不僅有用益物權(quán)的性質(zhì)，更牽涉到一個(gè)完全物權(quán)——農(nóng)民集體土地所有權(quán)；而如果站在這個(gè)角度上，我國(guó)現(xiàn)行流轉(zhuǎn)理論更是難以立足。從法學(xué)學(xué)科角度，尤其是從民法角度，我們可以說(shuō)這一權(quán)利有許多難以把握的問(wèn)題，而且這種創(chuàng)建基本沒(méi)有考慮到它作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利尤其是作為一種物權(quán)應(yīng)該具備的法律要求。其突出的表現(xiàn)就是所有權(quán)人不得任意處分土地，不得憑借行使土地所有權(quán)而買賣或以其他形式轉(zhuǎn)讓土地；農(nóng)民只能在自己擁有的土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)這一土地收益率最低的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。一塊土地，假如被法律限制只能用于收益率最低的活動(dòng)，那這樣的所有權(quán)就沒(méi)有多大的意義了，農(nóng)民的所有權(quán)就成為了空洞的權(quán)利。可以說(shuō)，從法律上看，這種權(quán)利被表述為完全物權(quán)，但是在經(jīng)濟(jì)上實(shí)際表現(xiàn)為“有限所有權(quán)”。[6]所有者在收益權(quán)能和處分權(quán)的缺失，“小產(chǎn)權(quán)房”的買賣才會(huì)在隱形市場(chǎng)的夾縫中尋找生存。
同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，目前的集體土地所有權(quán)主體似乎缺位。土地名義上屬于集體所有，但現(xiàn)實(shí)的三級(jí)組織（村民小組、村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織）都行使著所有權(quán)，而且也都存在行使缺陷問(wèn)題。農(nóng)民卻喪失表達(dá)自由并參與的權(quán)利,這樣所有權(quán)真正的主體享有者和權(quán)利行使者產(chǎn)生了嚴(yán)重的分離，造成了集體土地所有權(quán)主體地位的缺位。在集體所有土地制度的設(shè)計(jì)中，所有權(quán)主體地位的缺失嚴(yán)重影響了對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。[7]其實(shí)，集體產(chǎn)權(quán)、集體所有是一個(gè)虛化的概念。“所謂土地集體所有，實(shí)際上成了鄉(xiāng)村干部的小團(tuán)體所有，有的甚至成了鄉(xiāng)村干部的個(gè)人所有。在這種情況下，鄉(xiāng)村干部利用土地謀取私利和利用土地的支配權(quán)欺壓農(nóng)民的現(xiàn)象屢見不鮮。難怪有人說(shuō)有的地方的鄉(xiāng)村干部已經(jīng)蛻變?yōu)樾乱淮摹暗刂鲪喊浴⑼梁懒蛹潯！盵8]一種虛位的法律主體，始終無(wú)法成為土地所有權(quán)權(quán)利的享有者和行使者，為小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象的產(chǎn)生留下了制度的缺口。
（二）宅基地使用權(quán)設(shè)定目的角度下的流轉(zhuǎn)理論研究
一般認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是我國(guó)農(nóng)村集體所有制下解決其成員居住問(wèn)題的制度設(shè)計(jì)，是帶有一定社會(huì)福利性質(zhì)并承擔(dān)一定社會(huì)保障功能的權(quán)利。正是基于這種考慮，宅基地在我國(guó)是無(wú)償取得的，同時(shí)在流轉(zhuǎn)時(shí)也是被嚴(yán)格限制的；道理很簡(jiǎn)單，立法者目的只在于保障農(nóng)民基本生活。那么，這種充當(dāng)“監(jiān)護(hù)人”的保護(hù)能否真正維護(hù)農(nóng)民利益呢？其實(shí)不然，我國(guó)當(dāng)前存在的“民工潮”問(wèn)題恰好從側(cè)面證明了土地甚至宅基地的社會(huì)保障功能被削弱的趨勢(shì)，同時(shí)結(jié)合二元制城鄉(xiāng)戶籍制度，農(nóng)民的土地所起的社會(huì)保障作用很是微小，甚至成為了把農(nóng)民束縛在農(nóng)村的枷鎖。更何況農(nóng)民的社會(huì)保障是一個(gè)綜合問(wèn)題，根本不是區(qū)區(qū)一個(gè)保有宅地可以解決的,它也就是一個(gè)“治標(biāo)不治本”的舉措。[9]由此可見，準(zhǔn)許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與其社保功能并不互相排斥。
禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買住宅的規(guī)則很值得探討。首先，房屋是農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)，原則上可以自由處分；其次，城鎮(zhèn)居民原則上也可以自由購(gòu)買他人合法財(cái)產(chǎn)。再次，以農(nóng)民為“弱者”,而立法者充當(dāng)其“監(jiān)護(hù)人”,未必真正維護(hù)了其利益。“弱者”并非“弱智”,農(nóng)民自有自己的智慧,立法者不必杞人憂天；如果真是為保護(hù)農(nóng)民利益,真正的癥結(jié)不在于防范城鎮(zhèn)居民對(duì)集體土地的“侵入”,而在于防范國(guó)家和行政機(jī)關(guān)對(duì)集體土地的“侵入”和他們與不良開發(fā)商的“官商勾結(jié)”,后者才是農(nóng)民利益的真正威脅所在。另外，僅在農(nóng)民所在集體內(nèi)進(jìn)行宅基地的流轉(zhuǎn)，無(wú)法形成有效市場(chǎng)，更無(wú)法體現(xiàn)房屋的實(shí)際價(jià)值，會(huì)損害出賣人的利益。[10]
當(dāng)然，解決農(nóng)民社會(huì)保障低的問(wèn)題，并不是本文能夠做到的，但是應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，農(nóng)民的土地權(quán)利目前還不夠；這至少是其中的一個(gè)因素。“農(nóng)民地權(quán)的變革直接引起了農(nóng)民身份的變革，財(cái)產(chǎn)權(quán)利建構(gòu)和支撐著身份自由，身份自由鞏固和發(fā)展著財(cái)產(chǎn)權(quán)利。”[11]在民法學(xué)上，任何一種權(quán)利的設(shè)置，包括它的取得、變更與消滅都應(yīng)該有其法律倫理的基礎(chǔ)；可農(nóng)民地權(quán)的基礎(chǔ)卻是國(guó)家掌握土地命運(yùn)前提下的部分讓渡，這就難以符合法理了。那么，為什么政府僅讓渡給農(nóng)民地權(quán)的使用權(quán)，而不賦予農(nóng)民處分與收益權(quán)呢？恐怕真正的目的在于實(shí)現(xiàn)政府對(duì)土地的壟斷，也就保留了開發(fā)商對(duì)土地壟斷的政策基礎(chǔ)。所有的人都明白土地壟斷意味著什么，而政府則更清楚放棄土地壟斷意味著什么，那將是土地利益鏈條的重整和利益結(jié)構(gòu)的重新分配。因此，農(nóng)民的社會(huì)保障是社會(huì)的保障，應(yīng)由社會(huì)統(tǒng)一安排，不能凍結(jié)農(nóng)民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，作為農(nóng)民今后的社會(huì)保障。[12]
（三）我國(guó)農(nóng)村地權(quán)沖突角度下的流轉(zhuǎn)理論研究
農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題是我們黨和國(guó)家工作的重中之重，而“三農(nóng)”問(wèn)題的核心就是農(nóng)村地權(quán)問(wèn)題。在我國(guó)農(nóng)村，地權(quán)分割中存在著三種權(quán)利主體之間的兩大沖突（國(guó)家地權(quán)和農(nóng)民地權(quán)的沖突和農(nóng)民集體所有權(quán)和個(gè)人權(quán)利的沖突）。農(nóng)民作為弱勢(shì)個(gè)體，其地權(quán)就在兩大沖突中被無(wú)情擠壓和架空了。
首先是國(guó)家（實(shí)為各級(jí)政府）地權(quán)和農(nóng)民地權(quán)的沖突。這一沖突是由即所謂的“土地一級(jí)市場(chǎng)的國(guó)家壟斷制度”引起的，其含義是土地第一次進(jìn)入市場(chǎng)機(jī)制之前，必須首先通過(guò)國(guó)家征地的方式將農(nóng)民的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為國(guó)家的土地所有權(quán)，然后才能進(jìn)入市場(chǎng)交易。這樣農(nóng)民的地權(quán)就無(wú)法體現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值，土地的價(jià)值以及增值只能由國(guó)家取得；它本身享有的民法上的特性無(wú)法體現(xiàn)。這種制度下就存在了一種超乎一切的國(guó)家地權(quán)，其結(jié)果就是農(nóng)民地權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能被我國(guó)法律剝奪。目前，這項(xiàng)制度的正當(dāng)性越來(lái)越引起懷疑，為什么農(nóng)民不能從土地開發(fā)中獲利，為什么農(nóng)民只能做農(nóng)民，說(shuō)到底理由不充分。[13]
其次是農(nóng)民集體所有權(quán)和個(gè)人地權(quán)的沖突。農(nóng)民地權(quán)，事實(shí)上有兩種：一是農(nóng)民集體地權(quán)，即所謂的農(nóng)村勞動(dòng)群眾集體土地所有權(quán)，另一個(gè)就是農(nóng)民個(gè)人的地權(quán)，也就是農(nóng)民作為集體的成員在集體中的權(quán)利。農(nóng)民在集體中到底有何權(quán)利？在我國(guó)法律沒(méi)有明確表述的情況下其權(quán)利自然得不到有效的保障。這種制度設(shè)計(jì)既違背了建立集體所有權(quán)的初衷，也明顯與法理不符。[14]
兩種沖突對(duì)農(nóng)民地權(quán)的損害很大，特別是在土地流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)民就基本喪失了對(duì)自己擁有土地交易談判的地位，其參與土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利受到制約，合法利益當(dāng)然就成了一紙空文。所以，為維護(hù)并實(shí)現(xiàn)自身合法利益，農(nóng)民就以“非法手段”在地權(quán)利用上進(jìn)行了“自力救濟(jì)”。總之，經(jīng)濟(jì)利益成為了小產(chǎn)權(quán)房誕生的溫床。可以說(shuō)，小產(chǎn)權(quán)房的誕生，盡管于法不容，但在目前社會(huì)狀態(tài)下又有其必然性。
三、 小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的解決與宅基地使用權(quán)制度的完善
（一）解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的規(guī)范治理建議
“大禹治水，疏而不堵”，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題也適用同樣道理。其實(shí)，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，在目前的情況下應(yīng)該進(jìn)行自我反思，在民眾的“違法”活動(dòng)中探究民眾的權(quán)利訴求，發(fā)現(xiàn)合理規(guī)則的雛形并對(duì)其予以承認(rèn)，這將會(huì)極大的化解社會(huì)矛盾。而筆者認(rèn)為，對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，一味的限制和完全的放開都是不可取的,我們可以采取一些中庸之道，這就是“小產(chǎn)權(quán)房有條件、依規(guī)制合法化思路”。下面，筆者將對(duì)這一思路展開分析，這也就是本人對(duì)于此問(wèn)題的規(guī)范治理建議。
1． 前提：按照市場(chǎng)規(guī)律修訂相關(guān)法律制度
小產(chǎn)權(quán)房合法化，首先應(yīng)該得到現(xiàn)行法律、法規(guī)的認(rèn)可，因此我們急需按照市場(chǎng)規(guī)律修訂相關(guān)法律制度。立法者在制定《物權(quán)法》過(guò)程中回避的做法實(shí)際上也為完善宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)制度留下了空間，即不必修改《物權(quán)法》，就可以完成宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建。但是，《土地管理法》急需按照市場(chǎng)規(guī)律修訂，必要時(shí)也可制定專門的法律、法規(guī)，以保證小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的解決有法可依，進(jìn)而才能實(shí)現(xiàn)合法化。
2． 條件：對(duì)現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行區(qū)別處理
2008《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施是我國(guó)規(guī)劃史上最大的一次放權(quán)，這部法律的實(shí)施使得各級(jí)地方政府具有了相應(yīng)的村鎮(zhèn)規(guī)劃的主導(dǎo)、主審權(quán)。因此，對(duì)建設(shè)在農(nóng)村集體宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房，并且符合相應(yīng)規(guī)劃的，予以合法化；對(duì)占用農(nóng)用地，尤其是耕地的“小產(chǎn)權(quán)房”要堅(jiān)決予以拆除，以保護(hù)18億畝耕地的紅線不動(dòng)搖；對(duì)處于在建或是醞釀籌劃階段的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)該先責(zé)令停工或停止籌劃，然后對(duì)其是否符合規(guī)劃予以查明后再做處理。總之，小產(chǎn)權(quán)房的合法化是以是否符合規(guī)劃為條件的。
至于地方政府的規(guī)劃是否合乎法律規(guī)定，這就要靠各級(jí)政府的切實(shí)依法辦事和有關(guān)部門的監(jiān)察力度了；其實(shí)，我國(guó)當(dāng)今法治面臨的主要問(wèn)題是如何使法律規(guī)定落實(shí)到實(shí)處，而不僅僅在于是法律、法規(guī)的缺失。
3． 途徑：關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的三種規(guī)制措施
第一，我們可以“以小轉(zhuǎn)大”，也就是通過(guò)責(zé)令補(bǔ)辦手續(xù)、補(bǔ)交土地出讓金和稅費(fèi)，在現(xiàn)有法律體系內(nèi)予以轉(zhuǎn)化為商品房，獲得完全的產(chǎn)權(quán)；但這種途徑手續(xù)比較繁瑣并且不利于已購(gòu)房者的利益保護(hù)。因此，為保證它不成為國(guó)家的事后征地，筆者主張政府除收取必要的手續(xù)費(fèi)以及稅費(fèi)外，其他補(bǔ)交錢款（主要是土地出讓金）必須轉(zhuǎn)交農(nóng)民手中。
第二，我們可以做一些變通的處理，比如將這些房屋變成經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房，用于當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保障，這樣可以省去補(bǔ)交土地出讓金的麻煩；或者，將這些房屋用于政策性租賃的方式（政府定價(jià)）交給農(nóng)民組織管理，其長(zhǎng)期的租金可作為農(nóng)民的長(zhǎng)期收益，解決土地被占用后的收入保障問(wèn)題。[15]
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