[ 余勁松 ]——(2009-6-24) / 已閱28402次
論我國農業補貼制度的和諧構建（上）——基于生存權與發展權平等的理論邏輯
余勁松* 李長健**
內容提要：生存和發展問題是人類自身最基本的問題。在探究農業補貼法律制度的源起與發展的基礎上，結合農業補貼的國際環境，要達到農民生存權與發展權平等，只有探求互補性權利義務和互補性權利義務規則才是根本解決之道。因此要基于中國國情和國力的考察，構建以生存權和發展權平等為中心，融“綠箱”、“黃箱”、“藍箱”以及創新性的“白箱”四位一體的農業補貼法律制度體系。
主題詞：農業補貼；生存權；發展權；互補性權利義務；“白箱”
農業是人類衣食之源、生存之本、發展之基。中國是農業大國，由于我國農業長期處于弱質產業地位，導致農民收入增長乏力、農業振興基礎不穩和農村發展后勁不足等“三農”問題嚴重制約了中國經濟的健康、持續發展。在不斷國際化、開放性和現代化的過程中，中國加入WTO，使得中國的農業成為開放式的產業，使得中國農業發展也面臨著更多的機遇和挑戰。本文以生存權與發展權平等為中心，建立起農業補貼與生存權和發展權平等之間的內在聯系；依據中國實際發展現狀，試圖重構中國農業補貼法律制度，最終實現農民的生存權和發展權的平等。
一、農業補貼法律制度的源起與發展
農業補貼法律制度正式起源于20世紀30年代初的美國。美國自然資源豐富，發展農業有著得天獨厚的條件。自19世紀末美國農業基本實現商業化以后，美國就是一個農產品周期性過剩的國家。因此，在30年代初，羅斯福政府實施“新政”，制定以支持農民收入為目標的《農業調整法》，從農業資金、糧食儲備和農產品市場銷售三個方面入手，實行支持與保護本國農業的農業補貼法律制度。[①]
農業補貼法律制度雖然源起于美國，但對農業國內支持政策進行全面系統的研究卻是始于1962年歐共同體“共同農業政策”（CAP，Common Agriculture Policy ）。在歐洲經濟一體化的道路上，首先取得進展的是建立工業品關稅同盟，而農業一體化是歐共體成員方發展農業生產、保證農產品供應、穩定農產品價格、實行農業結構調整和推進經濟一體化的需要。法國、荷蘭和意大利是農業一體化的積極鼓動者和支持者。在60年代初，這三個國家的谷物、畜產品和蔬菜及水果生產出現大量過剩，但沒有銷售市場，在世界市場上經不起來自美國、加拿大和澳大利亞等國農產品的競爭。因此法國在荷蘭的支持下要求徹底實施農業一體化，這樣，歐共體六國于1962年1月14日通過了一個“建立農產品統一市場折衷協議”，即歐共體最初的共同農業政策。日本在戰后50年間迅速工業化，但始終采取以國家財政扶持本國農業發展的政策。1969年日本糧食（大米）開始剩余后，繼續采取對大米實行高價格補貼的政策。即使政府感受到開放國內糧食市場、國內糧價與國際市場嚴重脫節及財政負擔日漸沉重等壓力，作為世界最大的農產品進口國，仍采取用國家財政支持鄉村建設、農業基礎設施和維護農業資源環境的農業保護政策。與此同時，自20世紀上半世紀，各發達國家和發展中國家對農業都普遍實行了一定程度的保護政策，農業補貼法律制度開始在很多國家得以建立和發展。只不過由于各國經濟實力和經濟產業特點的差異，各國對農業實現保護的力度和方式都不盡相同。
從中國農業補貼的發展軌跡來看，自20世紀50年代國營拖拉機站的“機耕定額虧損補貼”出現之后，中國的農業補貼經歷了大致分為三個階段。第一階段是十一屆三中全會以前，這段時期中國補貼制度基本是由于體制問題而形成。因為國家既是企業所有者，又是企業經營者，對企業提供補貼事實上是國家自己補貼自己；第二階段是十一屆三中全會召開后至入世，十一屆三中全會的召開，標志著中國全面經濟體制改革的開始，承認并不斷擴大市場在經濟調節中的作用，補貼成為國家增強產業競爭力、吸引外資、保障經濟體制改革順利進行的重要手段，因而這段時期中國的補貼政策由受體制因素影響逐漸轉移到受戰略性貿易理論影響；第三階段是入世后至今，在這一階段中國補貼政策雖仍受戰略性貿易理論的影響和啟示，但開始受到世貿組織規則的約束，必須在符合世貿組織規則的前提下實施。
進入21世紀以來，農業補貼法律制度得到更多的關注：2001年11月多哈世貿組織第四次部長級會議通過了《多哈宣言》，農業、非農產品市場準入、服務、知識產權等8個議題被確定為“多哈”回合的談判領域。2004年8月1日達成的農業談判模式框架，是WTO新一輪談判取得的階段性成果之一。主要涉及國內支持、出口補貼、市場準入等3項基本內容。2005年12月18日，達成的香港《部長宣言》取得了較大成果：發達成員和部分發展中成員同意2008年前向最不發達國家提供免關稅和免配額市場準入；發達國家2006年取消棉花出口補貼，2013年前取消所有出口補貼。2006年6月22日，WTO 公布了多哈回合談判中農業和非農產品市場準入問題的協議草案，但協議草案歷經 6 月、7 月兩次部長級會議談判破裂，2006年7月24日，WTO總干事拉米決定中止多哈回合全球貿易談判。
二、我國農業補貼面臨的國際環境
隨著國際經濟進入貿易摩擦高發階段，國際農產品貿易環境越來越復雜，技術性貿易壁壘、反傾銷特殊保障條款等已經成為中國農產品出口的主要貿易壁壘，“知識產權壁壘”、“輿論壁壘”等新型貿易壁壘也呈上升之勢；而發達國家對農業的高補貼、高保護仍然沒有得到有效的抑制。在今后相當長的時期內，中國農業所面對的國際環境并不寬松。
（一）國際農業貿易環境的復雜性
在WTO啟動了繼烏拉圭回合談判之后的新一輪多邊貿易談判，即多哈發展議程后，又經歷了坎昆會議等階段。由于農業的特殊性和國家間利益的分歧，國際農業環境仍然相當復雜，主要體現在下面三個方面：
從關稅壁壘問題體現的國際農業環境復雜性來看，烏拉圭回合談判使農產品出口的傳統壁壘——關稅壁壘在一定程度上有所下降，但一些國家農產品的關稅仍然較高，發達國家關稅升級現象也成為中國在農業補貼面臨國際貿易環境時值得關注的重點問題。發達國家對農產品加工產品設置較高的關稅保護，使其國內生產成本高于國際成本時仍能繼續維持生產，人為地增加了發達國家國內加工品的附加值。發達國家的關稅升級，對中國這樣一個具有勞動密集型產品優勢的發展中國家來說，意味著會增加農產品加工品的出口難度，而且還有可能影響高附加值農產品加工品出口的垂直多樣化。因此，目前的國際農業環境現狀存在著復雜性，對農業提供巨額補貼仍然是目前發達國家農業政策的基本出發點。美國、歐盟等將過去屬于“黃箱”政策的補貼措施轉化為“綠箱”支持措施，由此會繼續刺激農產品生產，增加出口。烏拉圭回合談判實際上給發達國家預留了巨大的農業補貼空間，對國際農產品貿易仍然會產生較大的扭曲作用。
從日本、歐盟、美國等發達國家針對農產品實施的技術性貿易措施看，主要體現在嚴格的檢驗、檢疫、認證、標準手段和措施上，大致可分為四種情況：（1）食品安全動植物衛生檢驗檢疫法規。發達國家都制定了完整的保障食品安全的法律法規和標準體系，這些法律既規范著國內農產品的生產和加工，同時也將不符合標準的國外農產品擋在了國門之外。（2）質量標準食品標簽和包裝要求。（3）環境保護和動物福利要求。發達國家制定了一系列環境保護法規，對進口農產品形成了通常所說的“綠色壁壘”。綠色壁壘主要包括國際和區域性的環保公約、國別環保法規和標準、檢驗和檢疫要求和標簽要求、IS014000環境管理體系和環境標志等自愿性措施、生產和加工方法及環境成本內在化要求等。（4）新技術發展過程中產生的安全問題。最典型的就是轉基因食品的安全問題，這一直是國際爭論的焦點。
從反傾銷、“特保條款”和新型貿易壁壘方面體現的國際農業貿易環境復雜性來看，中國自1996年以來已成為世界上出口產品受反傾銷調查最多的國家，據統計從1979年中國出口的糖在歐盟被反傾銷調查起，截止到2003年，已經有超過30個國家和地區對中國出口產品發起近500余起反傾銷和保障措施調查，涉及4000多種商品，影響中國出口貿易額超過150多億美元。不僅如此，中國農產品出口也面臨過“特定產品過渡性保障機制”（簡稱“特保條款”）的不利影響。“特保條款”有可能成為今后10年內中國具有競爭力農產品出口的主要壁壘之一。
因此，中國農業在目前面臨的國際貿易環境下，只有不斷頒布新的技術法規，擴大管制范圍；對農產品增加檢測項目，提高標準水平；實行嚴格的食品標簽制度；實行更加嚴格、復雜的合格評定程序和質量認證制度；實行“綠色包裝”制度；對出口企業采取注冊備案制度及其他登記管理制度等，才能更好的積極應對國際農業環境的復雜性特點。
（二）國際農業補貼形式的多樣性
各個國家農業補貼方式多樣，各國的農業補貼政策手段在具體操作上的不同，也就形成不同方式的政策工具。各國往往需在可以達到相同農業政策目標的各種方式的政策工具中，選用那些在既定的經濟社會環境下成本最小的方式，所以具有多樣性的特征。
第一，補貼方式的多樣性。發展中國家農業補貼的基本特點是，綜合補貼率低，補貼政策目標沖突、手段復雜；政府向農業索取的剩余，超過用投入品等給與農民的補貼，農業產出和經濟增長受到壓抑；大量的投資品補貼促進了增產，但也帶來財政壓力、分配不公、環境污染、資源破壞等嚴重后果。近年來改革的基本趨勢是農業補貼的綠色化，并逐步取消產生農業負補貼的政策措施。而當前，中國農業補貼水平仍然低于發達國家和其他一些發展中國家的水平。改革開放以來的農業補貼政策，客觀上偏重于增加國內農產品自給而忽視農民增收和資源有效利用。各國特別是各發達國家和地區對本國農業都實行了高水平的農業保護，形成了一套完整的農業補貼法律體系，這在很大程度上扭曲了國際農產品貿易。
第二，補貼因素的多樣性。發達國家對農業進行保護，實行農業補貼政策的一個重要原因就是發達國家有雄厚的經濟實力作堅強后盾。隨著發達國家經濟的發展和工業化進程的加快，大部分發達國家在19世紀末、20世紀初就基本實現了農業的規模化和現代化生產，農業在國民經濟中所占的份額逐漸下降，農業就業人口也逐漸減少。而像中國、印度等發展中國家，人口眾多、農業生產力較落后、經濟效益低下，農業就業人口占全國人口的半數以上，如果對所有農產品和農業生產者實施農業補貼，國家將面臨著巨大的財政壓力，何況國家經濟發展和工業化水平不高，經濟實力較弱。特別是發達國家和地區對農業實行補貼政策，最為根本的原因還是利益的推動。
第三，政治和文化背景的多樣性。國外農業補貼法律制度存在特殊性不但有經濟方面的深刻原因，還有著重要的政治和文化層面上的原因。中國及其他發展中國家，由于農民合作經濟組織發展的緩慢，廣大農民利益集團嚴重缺失，農民在國家政治社會中并沒有什么話語權，因而國家的農業經濟政策并不能很好地體現農民利益，農業補貼政策遲遲得不到國家政府的重視。由于文化的差異性，給各個國家帶來的對農業問題的關注以及完善相應的農業補貼政策制度也是有很大的差異性的。為此，應積極加強國際合作，結合中國實際情況，通過借鑒國外，尤其是發達國家有效的農業管理制度，引進國外先進的技術，為中國農業的可持續發展服務。
第四，法制存在的多樣性。在歐美發達國家，農業補貼政策和實現政策目標的措施都是通過立法的形式確定下來的，而不是政府發布政令。發達國家的農業補貼相關法規對補貼政策目標、預算安排、政府執行機構的職責范圍甚至是政策的實施期限均做出了明確的規定，并且根據經濟形勢的變化對這些法規進行適時修改和完善，保證了發達國家農業政策的穩定性、公開性、科學性和有效性。目前中國及大部分發展中國家在農業基本法和其他相關法律文件中都沒有對農業補貼做出詳細規定，而往往是以政策和計劃的形式來實施農業補貼政策，使得農業補貼措施的實施力度、補貼資金的使用、補貼責任主體的明確等各方面存在漏洞，農業補貼措施的實施效率大打折扣。
三、生存權與發展權平等的理論邏輯
通過對農業補貼的歷史及國際環境的考察可知，由于農業的特殊性，世界各國特別是發達國家普遍對農業發展和農民利益予以高度重視。中國農業補貼的立法，忽視了農業的重要基礎性地位、多功能性和弱質性，忽視了對農民利益、農民平等生存權和發展權的保障，導致了農業補貼立法在先天上的不合理性。中國農業必須積極應對國際農業環境，將國內支持政策和邊境保護手段相結合，有效抵御國外農產品的沖擊，促進中國農業生產的發展。在農業補貼立法中要以平等生存權和發展權為中心，以保護農民利益視為農業補貼的核心理念。
（一）生存權與發展權的歷史發展
生存權是人權的一項重要內容。其思想萌芽早在中世紀神學家托馬斯·阿奎那的著作中就已經出現。[②]生存權首次明確列入法律規范，受到憲法明文保障的是德國的《魏瑪憲法》（1919年）。近年來，生存權這一概念尤其在第三世界國家中頻繁使用，用來表示國家和民族作為國際社會的平等成員，與其他國家和民族（特別是在經濟上先進、政治上民主和文化上多元的西方國家和民族）一道和平共處、共同發展的權利。1991年，我國發表 《中國的人權狀況白皮書》，其中就認為 “生存權是中國人民長期爭取的首要人權，而且，至今仍然是一個首要問題”。[③]在一些發展中國家人民于國際上爭取和維護人權的斗爭中，這一權利受到特殊重視，被視為他們需要努力爭取實現的首要人權。塞內加爾第一任最高法院院長、聯合國人權委員會委員凱巴•姆巴耶于1970年正式提出，發展權是一項人權，因為人類沒有發展就沒有生存。[④]發展中國家很快就將發展權的權利主體演繹為集體（國家），認為發展權是民族自決權的延伸，是發展中國家在不平等的國際環境下謀求生存與發展，自主決定政治、經濟、文化發展方向的權利。進入20世紀90年代中后期，國際社會越來越理性地從人類發展與實現人權這兩者的結合上來認識發展權。基于發展權利宣言之“發展是一個全面的經濟、社會、文化與政治發展過程，其目的是要實現全人類與所有個人的福祉”，發展權被詮釋為（選擇）發展方式的權利或（參與）發展進程的權利、人權途徑的發展。
中國在人權問題上強調生存權和發展權是基本的人權。這一立場得到了廣大發展中國家的贊同。現階段中國人民生存權的充分實現，不僅在于溫飽問題的解決和人民的生活水平的提高，還在于對公民生存權的社會保障。目前，中國正在以經濟建設為中心進行大規模的社會主義現代化建設，這是實現國家發展權的具體體現。隨著各項建設事業的發展，中國人民將會充分享有與我國社會發展程度相適應的各種政治、經濟、文化權利，并且還要實現更高層次和更廣泛的人權，這是一個自然發展的進程。
（二）農業補貼中不同主體對生存權與發展權的差異性需要
農業補貼參與者主要有農戶、加工企業、中介組織、營銷企業、科技機構和政府。各參與者扮演著不同角色，產生不同的效應并創造著各自的利益。正確認識各不同角色在農業補貼中的定位和對生存權與發展權的差異性需要，才能發揮其自身優勢功能，創造最大效益。
1．農民對生存權與發展權的需要
在現時的中國，農民的生存權具有兩大特點：生存權的弱者身份性與生存權的脆弱性。顯然，農民作為人而應該享有的權利，是為保障人之生存而需要享有的權利。對農民生存權的保障需達到這樣一個水平，使農民能夠“像人那樣生存”；只有實現了農民的生存權，并且是像人一樣的生存，才談得上“人格和尊嚴”這一許多人權學說或宣言所追求的目標。農業補貼的基本理念就是通過國家（政府）的積極作為，凸顯對農民群體的傾斜性保護，以保證其有尊嚴的、體面的人類基本生活，進而最終實現社會的實質正義。同時，“人的尊嚴必不可少的一部分是，人要使自己及其家庭獲得作為人應有的生活水平的能力。只有借助發展，人的食物權、衣著權、庇護權、醫療權、就業權和教育權才能得到充分實現。”[⑤]人是發展進程的主體，發展政策應盡量使每個人成為發展的主要參與者和受益者，而非造就一批“邊緣人”和“犧牲品”。具體到農民發展權中，就是農民的生活狀況不至于惡化；農民作為社會中的平等人格不至于被貶低和否定；農民作為追求自由的私人性和參與公民政治生活的公共性不至于被束縛和扼殺。在現時社會，農民只有不斷提高自身的社會化程度，增強在實踐活動中滿足自身生存和發展需要的能力才能適應日益發展著的社會對人的整體素質和能力的越來越高的客觀要求。[⑥]
2．政府對生存權與發展權的需要
國家的典型代表機構是政府，政府對生存權與發展權的需要集中表現為政府主義或國家主義把生存權與發展權解釋成一種集體的權利，這種集體的權利不屬于每一個具體的個人，而是屬于國家和政府并最終歸結為統治者的權利。集體權利的主體是民族和國家。集體權利是個人權利得以充分實現的先決條件和必要保障。如果一個國家失去了國家主權，無法自主決定其國家事務和自由謀求其經濟、社會和文化的發展，那么這個國家人民的個人權利也就得不到保證。隨著歷史的發展，特別是國際人權理論和實踐的發展，集體人權的新概念得到了國際社會的普遍承認。實踐證明，西方人權觀把個人權利同集體權利絕對對立起來，既不符合現實狀況，也不利于發揮國家在維護人權方面的積極作用。[⑦]
政府對生存權與發展權的需要與政府對個人生存權與發展權的賦予在本質上和根本目的上是一致的。生存權與發展權并不是僅僅讓個人獲得對抗國家的權利。生存權與發展權的性質，并不像一些人理解的那樣，是為了與國家和政府過不去，是為了在民眾與政府之間挑起沖突，引起騷亂。正相反，生存權與發展權的實現并不必然以對抗國家為前提，不僅僅要求國家合作，而同時也要求積極配合國家或政府。在個人與國家完全對立的地方，生存權與發展權是不可能得到尊重和實現的。因此，生存權與發展權的目的不是為了對抗國家，而是賦予了國家更積極的道德使命，使得國家的目的、職能和手段更為合理、正當。
3．農業企業對生存權與發展權的需要
企業生存權、發展權是企業根本利益。作為農業補貼制度主體之一的農業企業，是市場經濟的主體，即是市場經濟中獨立的行為主體和利益主體。企業對利益最大化的追求是其生存與發展的動力，也是其生存與發展的目的。經濟利益是其一切經濟活動和經濟行為的實質和核心。作為“經濟人”，企業立足于自身的生存與發展，表明其直接動機并不在于關心和促進農民或其他利益主體生存權與發展權的實現。公司帶農戶，重要的是要靠利益紐帶去帶動，沒有利益，就無法促成兩者通過建立“利益共享、風險共擔”的利益機制形成經濟關系或生產關系上的“產業鏈”就無法形成真正的“利益共同體”。而相反，正因為因為利益的存在，既保護了農民利益又維護了企業利益，雙方互惠互利、同舟共濟，共同實現生存權與發展權的需要。
4．農村社區對生存權與發展權的需要
在農業補貼制度中，供農民參與分配的利益會逐漸增多，在以農民為中心的主體發展權和以土地為主的客體發展權要求下，通過個人和政府的雙重選擇進行利益重構，從發展權利的原點出發，以農村社區生存權與發展權為時空載體，在動態發展中尋求農民權益保護。農村社區對生存權與發展權的需要主要是以農村社區生存的形式保障農民的生存權益的集體實現，以農村社區發展的形式促進農民的全面自由發展的集體實現。農村社區生存權與發展權屬于集體人權，但它又區別于一般的生存權與發展權，是主客體時空載體融合而成，其表面上是社區所享有的經濟、政治與文化權利，實質上是社區成員所享有的現實生存、發展權利，是個體生存權、發展權在主客體融合的時空載體下實現的一種集體形式。
農村社區生存權、發展權的滿足主要從兩個層面得以實現，其一是外部生存權、發展權的實現，即通過法律實現社區所享有的政治、經濟與文化發展權利。其二是內部生存權、發展權的實現，即通過內部民主治理形式，按照民有、民享、民管原則，實現社區成員的生存、發展權利。農村社區生存權、發展權的滿足有一個自身固有的過程。隨著社會不斷進步，農民這一龐大的弱勢群體，在滿足基本生存權利后，在此基礎上，應讓農民真正平等地參與到社會建設中，并平等的享受社會發展的成果，保障農民權益應從傳統單純的保障農民基本生存權向實現農民發展權轉變，以促進農民的全面自由充分發展來促進農民基本權益的實現。
（三）農業補貼制度與實現不同主體生存權與發展權平等的關系
和諧社會的一個重要基礎，是各種政治和經濟利益在全體社會成員之間合理而平等的分配。因此，生存權與發展權平等是社會和諧的基石和核心。“一個社會體系的正義，本質上依賴于如何分配基本的權利義務，依賴于在社會的不同階層中存在著的經濟機會和社會條件。”[⑧]享有生存權與發展權平等就是社會的政治利益、經濟利益和其他利益在全體社會成員之間合理而平等的分配，它意味著權利的平等、分配的合理、機會的均等和司法的公正。這樣的生存權與發展權平等是社會主義的本質要求，是衡量社會全面進步的重要尺度，也是社會主義和諧社會的深厚基礎。
不可否認，中國幾十年農村一系列制度變革所取得的成就，特別是改革開放三十年來所取得的巨大成就，使大多數的農民生活水平有了提高。就主觀感受而言，農民作為一般意義上的人，從自身利益出發，總會傾向于關心自身利益的增加，一旦發現不平等、不合理就會產生消極情緒。無論物質生活水平被提得多高，也無法替代他們對社會平等的需要。馬克思曾指出：“我們對于需要和享受是以社會的尺度，而不是以滿足他們的物品去衡量的。因為我們的需要和享受具有社會性質，所以它們是相對的。”[⑨]而從客觀現實來看，當前中國社會城鄉之間、行業之間的確存在大量起點不平等、過程不平等、結果不平等和機會不平等、參與不平等、發展不平等的現象。因此，當前在社會經濟結構深刻變遷、社會利益關系錯綜復雜、新情況新問題層出不窮、各種各樣的大量的矛盾開始涌現、中國的發展面臨關鍵的臨界點的情況下，要構建社會主義和諧社會，就應該從制度著手，“社會正義原則的主要問題是社會的基本結構，是一種合作體系中的主要的社會制度安排。”[⑩]
而農業補貼制度正是迎合了這種特定歷史的需要。農業補貼制度與實現不同主體的生存權與發展權平等存在著密切的互動性。首先，生存權與發展權平等的實現有賴于農業補貼制度的完善和實施。農業補貼作為向內傾斜[11]農村公共財政，在農民生存權與發展權的維護上具有至關重要的作用。通過農業補貼來改善農業、農村發展資源瓶頸，農業的穩步發展也就為農民生存權與發展權的實現創造了現實基礎，最終推動農民生存權與發展權的實現。故此，農業補貼的制度化是保障和完善農民生存與發展權益的最佳途徑之一。其次，生存權與發展權平等的實現是鞏固和強化農業補貼制度的堅強后盾。生存權與發展權平等是一項綜合人權，它不僅僅體現在經濟的發展，還包括了社會、文化與政治的全面進程，生存權與發展權平等的實現提高了中國民主、法治化的水平，發揮了人民在國家治理和社會發展中的創造性和主動性，從而為農業補貼制度的安排和設置提供了經濟、社會、文化與政治基礎。
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