[ 楊德君 ]——(2009-11-19) / 已閱52104次
（三）立法中的不完善
自《環境保護法》1989年修改至今近20年。面對日益惡劣的自然環境，主要存在以下一些問題：1，是覆蓋領域不全，存在著一些重要的立法空白，如缺少土壤污染、生物安全、遺傳資源保護、核安全等。而據報道，中國的入侵物種占世界危害性入侵物種的50% 。在《環評法（草案）》第四條曾規定，“制定對環境有顯著影響的區域開發、產業發展、自然資源開發的政府規范性文件，應當進行環境影響評價”，即將一定類型的政策列入環評范圍。這本來可以成為我國納入政策法律環評的契機，但最終被以“缺乏可操作性、缺乏經驗、立法條件尚不成熟”等理由而在正式立法中刪除 。由于法規、政策的實施作用范圍廣，影響深遠一旦有誤將造成不可挽回的損失。2，環境法律配套滯后，不易操作、原則性規定多，影響了法律的貫徹執行。在現行的《環境影響評價法》中雖然明確規定了公眾參與，卻沒有明確參與范圍。大項目或污染重的項目，各級政府可以重視把關，中、小型建設項目卻不在“評價”之列。而這些中、小項目不可能都建在園區，有些甚至緊挨居民區，卻沒有明確標準規定公眾參與范圍，使基層環保部門難以操作。3，許多新的制度與理念未能體現。排污權交易都沒能在法律中規定。4，對當前環境問題針對性不強，缺少一部專門約束政府行為的環境法律。如地方保護問題等。 5,環境法律法規中的處罰力度弱，缺乏強制手段，違法成本低、守法成本高、執法成本高。根據《中華人民共和國環境影響評價法》第三十一條規定：建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續；逾期不補辦手續的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。《江蘇省環境保護條例》的規定，江蘇罰款的數額極其有限，最低的僅在1萬元以下，而江蘇省環境保護行政主管部門最高只可決定20萬元以下的罰款，超過20萬元的，必須報省人民政府批準。如此處罰力度，對于大的項目猶隔鞋搔癢，客觀上甚至有鼓勵違法之嫌。
（四）行政上的局限性
我國環境保護法是以政府行政管理為主，公眾監督、公眾參與為輔的“行政法”、“政策法” 。環境保護法主要內容是確立國家環境基本政策、原則、制度、責任以及與其他相關法律在適用上的關系。然而政府不履行環境責任以及履行環境責任不到位，公眾監督和參與制度則更是少之又少。以致政府權力過于集中成為我國現行環境保護制度的積弊所在，出現了以下一系列的問題：
1，環境職能部門的不獨立性。環境保護部門防止環境污染和破壞，而經濟部門和地方政府往往以經濟增長為主要追求目標，雙方差異導致沖突發生。如2005年水利部環保局信息發布權之爭 。環境保護部門在人事、財政、社會保障體制上無法獨立于地方政府，而各級政府卻有足夠的沖動去提高GDP速度，確保經濟發展，緩解財政壓力，往往難以對環境問題采取強硬措施。使得在環境問題刻不容緩的境地下，環境行政部門仍然是名副其實的冷衙門。履行環保職責的權力能力明顯不足。以致罰款多少，環保部門竟要和違法企業去商量的地步 。
2，環保部門的權限設置不盡合理，處罰力度太小。例如，限期治理作為我國防治污染的一項重要措施，其限期治理的決定權賦予縣級地方人民政府行使。環保部門只可以提出限期治理意見，而地方政府則可能為了某種利益而行政不作為，其結果是放縱違法行為并對環境造成更大的污染或破壞。在法律明確限期治理范圍和條件下，既然違法排污企業的行為已經構成了限期治理條件，就應當直接通過法律賦予環保部門決定限期治理的權限；而現行的《環境影響評價法》雖然明確規定了公眾參與，卻沒有明確參與范圍。2005年全國有史以來最大的一場“環評風暴”的結局是一共30個違法開工項目全部接受了行政罰款，但具體數額不等。江蘇7個30萬千瓦以上的大型火電項目均收到“罰單”，最高的罰款10萬元，最低的則為5萬元 。盡管“環評風暴”來得轟轟烈烈，但我們不竟要問，對投資數十億元的特大電站項目，這樣的處罰力度對違法行為談何威懾力？從某種意義上講，這種執法困局是近年來重特大環境污染事故頻發的根源。
3，環境職能部門的垂直管理與區域化合作體制。由于環境具有生態系統的完整性、跨行政區域性特征，所以對環境要求實行更加系統型管理及決策，設立高級別的協調和決策機構。我國環境資源被行政區劃分割，由不同的主體行使管理決策權，加上地方利益、部門利益的不同，缺乏對地方利益、部門利益的平衡和限制，最終導致環境破壞嚴重。環境行政管理體制設置只重視行政區劃機構而忽視生態區域機構的弊端暴露無遺。現有的一些綜合治理機構，如太湖流域的綜合治理委員、淮河治理委員會、黃河治理委員會等只不過是協調通報監測機構。根本無法監管，也不可能綜合治理。作為監督者，要想實現有效的環境執法，環保部門就應該實行垂直管理 。從區域環境資源保護的高度，統一管理環境保護工作。當今國際區域合作的經驗值得借鑒，如歐盟、美洲國家組織、2003年11月中歐環境部長級政策對話機制正式啟動等。英商６０００萬歐元購買寶鋼６００萬噸ＣＯ２減排量就是一個成功的例子 。
三、如何進一步完善我國環境與資源保護法制建設
社會快速發展與污染加劇、自然資源減少相伴隨，現有法律沒有很好的協調經濟與環境的關系。國務院總理溫家寶在第六次全國環保大會上提出，環境保護要從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題。只有在法律、財稅、金融、信貸等公共管理和服務領域普遍地建立起有利于環境保護的體制，環境保護和環境管理才更能有力和規范，才更能產生持久而深刻的影響。同時，環保部門的各項監管措施才更能有效得到落實并產生強有力的作用。從法制建設的角度可從以下幾方面來完善:
（一）加快現有法律體系的完善與順暢
我國已基本形成的環境體系偏重于污染后的治理，未將“預防為主，防治結合”落到實處。法律上雖規定了環境影響評價、“三同時”、許可證等一些預防性制度，但這些制度本身的規定都不十分完善，缺乏必要的配套法規，并且也有濃厚的末端控制痕跡。如，“污染者負擔”原則中對“污染者”的界定就是強調直接排污者，實際也是強調“末端控制”,將環境保護責任施加于“末端”,施加于污染物的處理、處置,不利于“清潔生產”戰略的展開,難以把污染控制延伸到對原料、技術、工藝等生產環節。要從根本上解決這種狀況，當務之急應著眼于：
1，在現行《憲法》中增加可持續發展的內容。可持續發展以保護自然資源和環境為基礎，經濟、社會的發展與資源和環境保護是緊密聯系的，他們構成了一個有機的整體，應在國家的根本大法中得到體現。1982年10月28日聯合國大會通過的《世界自然憲章》就指出：“每種生命形式都是獨特的，無論對人類的價值如何，都應得到尊重，為了給予其他有機體這樣的承認，人類必須受行為道德準則的約束。人類是自然的一部分，生命有賴于自然系統的功能維持不墜，以保持能源和養料的供應。”
2、重新審視《環境保護法》。我國環境保護法制定已達20多年之久，經過幾十年的施行，已與當今環境防治要求不相符合，應盡早修改。（1）立法目的二元化，即既要保護環境、防治污染，又要促進經濟發展，兩者之間的平衡很難把握，在具體實施過程中，后一目的占據了優勢。有鑒于此，應明確環境保護法的終極價值目標是“人與自然和諧”。建議以“人與自然和諧”替換原第1條中“社會主義現代化建設的發展” 。（2） 確立有效的政府環境責任制度體系 ，建立細化、可操作的責任追究機制。（3）健全環境信息公開制度，保證環境政務公開，保障公眾環境知情權。（4）建立有效的公眾參與和監督機制，擴大公眾參與環境事務的范圍。（5）賦予公眾環境訴權，建立健全環境公益訴訟制度。（6）加大處罰力度，賦予環保部門行政強制權 (限期、限產、停排、查封、扣押、沒收)，提高法定罰款上限（最高為100萬元 ）。
3，加強環境影響評價法的地位和其它單行法規的修訂。（1）環境影響評價法是從源頭防治污染的關鍵，卻勢單力薄，收效甚微，環評范圍狹窄。而放眼國外，自20世紀70年代中期，歐美一些國家開始將該制度擴展到戰略層次。80 年代末，戰略環評開始為全球廣泛接受，作用于戰略實施全過程（政策、計劃、規劃、項目），新的環評體系逐漸形成。如今，美國政府已經編制了好幾百部“戰略環境影響報告” 。而在我國如影視拍攝、自然保護區及名勝古跡的參觀游覽活動等，在目前都尚未納入。不過，在地方法規中曾有一次不錯的嘗試。如2006 年 5 月，黃山市依據安徽省人大常委會制定的《黃山風景區管理條例》規定，在黃山境內景區拍影視劇必須先進行環境評估和論證，否則將被禁止拍攝。（2）環評法規定的法律責任承擔存在不足，客觀上有鼓勵建設單位違法之嫌。（3）部分單行法規急需修訂。如《水土保持法》1991頒布、《礦產資源法》1996年修正、《海洋環境保護法》1982年頒布，都早已不能適應現今生態環境急劇惡化的趨勢。
4，環境經濟政策。人的環境利益分為經濟、資源、生態、精神四大類 ，環境與資源的使用是有價值的，應當實行有償使用。1992 年，聯合國環境與發展大會制定的《21 世紀議程》明確提出：在決策中把環境與發展綜合起來（Integration of Environment and Development in Decision-making）。因此，環境保護中的經濟措施更為必要。具體要重視以下幾方面：（1）調整稅收政策。對“兩高一資”產業高稅收，對環保產品給予稅收優惠，調整現階段過低的資源稅。（2）資本市場的調節。通過在金融信貸領域建立環境標準提高準入門檻，可以有效地限制高耗能、重污染行業無序發展和盲目擴張。此前，環保總局和中國人民銀行、銀監會聯合推出的綠色信貸政策就是一個有益的嘗試 。（3）建立排污權交易市場，將環境外部的不經濟性內部化，優化環境容量資源配置。（4）貿易政策調整。改變我國單純追求數量增長，忽視資源約束和環境容量的發展模式，平衡好進出口貿易與環境保護的利益關系。（5）建立新的國民經濟核算體系。改變資源低價、環境無價的認識誤區，將環境保護和經濟發展進行綜合考慮、綜合決策。
（二）支持公益訴訟
公益訴訟與公共利益緊密相連，是伴隨著羅馬帝國的出現而產生于羅馬法當中，公益訴訟的實質含義是，“原告代表社會集體利益而非個人利益而起訴” 。
目下中國，以環境權為基礎的環境公益訴訟制度仍然處于起步階段，限制較多，缺乏相關配套制度。例如以個人提起的帶有公益色彩的案件一般難以得到受理或被駁回起訴。如2001年10月17日，東南大學法律系施建輝、顧大松兩位教師以觀景臺的建設破壞了“其享受自然景觀所帶來的精神上的愉悅”為由向南京市中院起訴市規劃局，要求其撤銷對紫荊山觀景臺的規劃許可，法院未予受理。
環境權的概念一般解釋為：公民享有適宜健康和良好生活環境以及合理利用環境資源的基本權利、在不被污染和破壞的環境中生存及利用環境資源的權利 。有關國際文件中，關于環境權有不同的具體表達方式。《斯德哥爾摩宣言》（1972）規定：“人類有權在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保證和改善這一代人和世世代代的環境的莊嚴責任”。聯合國《世界自然憲章》（1982）規定：“人人都應當有機會按照本國法律個別地或集體地參加擬訂與其環境直接有關的決定；遇到此種環境受損或退化時應有辦法訴請補救”。1992年，聯合國在里約熱內盧召開環境與發展大會通過的《里約環境與發展宣言》指出，人類處于普遍受到關注的可持續發展問題的中心，應該享有以與自然和諧的方式過健康而富有生氣成果的生活權利。在我國關于環境權法律中的依據有：《憲法》第二十六條規定“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”，將環境保護確認為一項國家職責；《憲法》第二條規定“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。根據這一規定，我國公民可以廣泛參與國家的環境管理。《環境保護法》第六條規定“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”；《水污染防治法》第五條規定：“一切單位和個人都有責任保護水環境，并有權對污染損害水環境的行為進行監督和檢舉”；《環境影響評價法》規定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價”。這些公民環境參與權的規定，不僅是確定了環境權的具體內容和行使方式，而且為保障環境權的具體程序規定等制定提供了依據。
在確立環境權基礎上，建立環境公益訴訟制度，就有了依據。公益訴訟的產生打破了原有原告需與損害有直接的利害關系的規定，很是契合環境污染廣泛性特點。對當下中國有很重要的現實意義，具體表現在 ：（1）推動環境保護法治觀念的宣傳。中國有息訟、厭訴的傳統，致使法治觀念淡漠，司法體制不健全、行政權力過于集中，有糾紛找關系的盛行。通過公益訴訟這種近似團體、集體訴訟的方式，由于其自身具有廣泛性的，可以最大限度的宣傳環境保護理念。（2）公益訴訟可以限制公權力的行使，制約政府不履行環境責任以及履行環境責任不到位 。（3）公益訴訟有利于預防利益損害、糾紛產生。例如，環境公益訴訟的提出，早于實際損害的發生，一條河流的污染可以影響人們的人身健康，但是，如在實際人身受到侵權發生之前可以通過公益訴訟提取救濟，就能充分保護利益避免不應有的損害。據權威部門的統計資料顯示，自1998年以來，環境糾紛以每年超過20%的速度遞增，光是2006年僅投訴到環保部門的環境糾紛就達40多萬件 。
如果相關部門不嚴格執行環評法，造成大范圍污染和生態系統破壞，公民或組織可以通過環境公益訴訟來對抗造成生態破壞的私人以及通過行政公益訴訟對抗瀆職的政府部門，從而鼓勵和激發公眾參與維護環境公共利益的積極性，達到保護生態環境的目的。
（三）倡導公眾參與
公眾參與可以有效地制約政府的自由裁量權，確保政府公正，合理地行使行政權力。公眾參與要求政府機關在做出有關環境的決定之前充分聽取公眾的意見，并予以適當的考慮。公眾的不同意見可以幫助決策機關及早發現問題，提高決策的科學性與準確性，增加政府環境決策和管理的公開性、透明度，使政府的環境決策與管理更加符合民意和反映實際情況；同時公眾也將能充分了解政府環境決策的理由和依據，使普通民眾的意愿能夠得到充分表達，從而能夠認同有關行政機關的環境決策，減少公眾與政府之間的沖突，使有關決策得到順利實施。公眾參與的方式是多樣的，當前主要表現在以下幾個方面：
1，民間環保組織NGO（非政府組織）成為政府和社會的橋梁。據介紹，我國目前民間環保組織已有２７００多家，近年來這些組織日趨活躍，成為連接政府與公眾的紐帶。２００４年，北京地球村等民間環保組織發起了“２６攝氏度空調行動”，倡議企業參與節能行動，該行動影響范圍逐年擴大；２００７年深圳出臺了《民間生態公約》 。國家環保總局副局長周建指出，民間環保組織已經成為推動我國環保事業的重要社會力量。
然而在環境教育宣傳方面，缺乏具體的法規對NGO給予支持。根據環保總局宣教司就環保宣傳制定的兩次行動綱要(《全國環境宣傳教育行動綱要》1996年—2010年)和（《2001年—2005年全國環境宣傳教育工作綱要》)，要求建立和完善有中國特色的環境教育體系時，卻把環境NGO排除在外，沒有條款涉及到對環境NGO工作的認同和支持。同時，NGO也面臨著身分的尷尬，由于法律法規不健全，不能依法進行登記。而在國外一些國家卻賦予了環境NGO的行政參與權。如泰國憲法第56條規定，對于那些有可能會對環境造成重大影響的計劃，實施前，須經由環境NGO、高等環境教育機關的代表等構成的獨立機關審議;德國對滿足一定條件的環境NGO給與自然保護領域的參加權認定(主要包括意見表明權、專門家鑒定書的閱覽權)，如果權力遭侵害可提起訴訟 。與國外相比較，我國環保NGO差距依然十分明顯，倘有充分的發展空間。
2，新聞媒體對環境的深度關注，使得破壞環境的行為赤裸裸的曝露在公從的視野下，為我們所熟知的有影響環境事件中都有媒體的身影。不久前圍繞廈門有史以來投資最大的工業項目PX項目 之爭。最終市政府不僅邀請200名市民代表，面對面征詢意見，且遵照了大多數的意見砍掉了巨大的環境隱患，讓公眾體察了政府對民意的重視。但若是沒有媒體的廣泛參與，很有可能我們只能在某一次重大環境問題反思中才能知曉PX項目。
3，全社會的環境保護意識的提高。開展環境宣傳教育、倡導公眾參與環保。減少和拒絕一些浪費資源和污染環境的消費行為。如減少和拒絕一次性用品(筷子、杯子、紙巾、袋子)的消費;節約用水、用電、用油; 反對奢侈豪華的生活方式。引導自愿環境管制措施。在企業認證方面，比較有影響的是國際標準化組織的IS014000認證，歐洲的EMAS(生態管理和審核計劃)認證等；在產品的生態認證方面種類較多，如德國的“藍色大使”(Blue Angel)、北歐的“天鵝標志”(Nordic Swan)、美國的“綠色印章”(U.S.Green Seal)等;有的國家還有多個生態標簽計劃，如瑞典最常見的標簽有nvironment Choice和Nordic Swan。
公眾參與對環境決策的形成具有重大益處。而我國的公眾參與機制并未真正建立，為使其在環境保護管理中發揮應有的作用，應當：1，通過立法，確定公眾直接參與和間接參與環境行政管理決策的范圍，明確細節。現行的《環境影響評價法》中，缺少明確的法律程序來保證公眾參與的有效措施。環境保護需要全社會的廣泛參與，不能只有專家、官員、少數開發商參與，因為他們往往有可能因私利達到妥協，公眾的利益就會受到損害。2，建立完善聽證制度，把公眾聽證作為決策過程的必要環節。讓各方的意愿和利益得以表達，以使環境決策趨于合理。如圓明園鋪膜聽證會，是公眾參與環保的有益嘗試。3，保障公眾的環境知情權。 完善政府政務公開制度及環境狀況公告制度，確立法定的環境與資源監測情況報告制度。調查表明，環境信息公開的指數全國最好的大概能達到60多分，但是全國還有上百個城市得分為零，包括污染非常嚴重的遼寧、吉林等地 。陽光是最好的消毒劑，環境信息公開辦法在2008年內的施行，將有望扭轉這種糊涂賬境況。
結 語
環境法的基礎是人的利益需求的多樣性和環境滿足人類多種需求的能力，環境問題發產生的本質原因是人類在追求和實現生存和生活質量的利益要求時單純片面追求經濟利益、忽視環境生態利益所導致的。近年來不斷發生的環境事件，表明公眾基本生存權、健康權日益普遍受到侵害，突出了中國環境法制度體系的缺失和弊端，迫切需要修改現行法律體系，完善法制建設。唯有如此，才可確保每個人享有一種富有自然美的自然資源的權利、享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利 以與自然和諧的方式過健康而富有生活情趣的權利。
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