最高人民法院

法〔2025〕77號

最高人民法院關于發布第46批指導性案例的通知


各省、自治區、直轄市高級人民法院，解放軍軍事法院，新疆維吾爾自治區高級人民法院生產建設兵團分院：

經最高人民法院審判委員會討論決定，現將北京市昌平區某環境研究所訴某流域水電開發有限公司生態破壞民事公益訴訟案等五個案例（指導性案例257-261號），作為第46批指導性案例發布，供審判類似案件時參照。

最高人民法院

2025年5月26日

指導性案例257號

北京市昌平區某環境研究所訴某流域水電開發有限公司生態破壞民事公益訴訟案

（最高人民法院審判委員會討論通過2025年5月26日發布）

關鍵詞 民事/生態破壞民事公益訴訟/建設項目/損害社會公共利益重大風險

裁判要點

人民法院審理環境資源案件，應當正確處理高質量發展和高水平保護的關系。建設項目已經依法進行環境影響評價，建設單位已經采取針對性保護措施最大程度預防或者減輕對生態環境不良影響的，應當依法認定不具有損害社會公共利益的重大風險。

基本案情

案涉水電站由某流域水電開發有限公司（以下簡稱某水電公司）開發建設，總投資約人民幣81.5億元，開發河段屬于我國特有物種川陜哲羅鮭的棲息地。川陜哲羅鮭是長江上游的珍稀瀕危魚類，被列為國家一級保護野生動物。

2010年9月，某水電公司委托勘測設計機構對案涉水電站建設項目開展環境影響評價，編制《水電站環境影響報告書》（以下簡稱《環評報告》）。2016年12月，原環境保護部作出《關于水電站環境影響報告書的批復》（以下簡稱《環評批復》），原則同意《環評報告》，指出案涉水電站所在河段是川陜哲羅鮭的重要棲息地，要求嚴格落實《環評報告》提出的各項環保措施，最大程度減緩不良影響，并對棲息地保護、過魚措施、增殖放流等工作提出具體要求。2018年5月案涉水電站項目經依法批準開工建設，2021年11月實施截流，至本案審理時水電站大壩尚在建設中。

某水電公司根據《環評報告》《環評批復》要求，開展了以下工作：（1）棲息地保護方面，編制《魚類棲息地生境保護總體規劃實施方案》并經四川省農業農村廳和四川省生態環境廳批準同意實施；開展川陜哲羅鮭資源及重要生境分布的科學調查；完成棲息地生境保護區標志性設施建設并撥付保護區建設及運行資金。（2）人工增殖放流方面，開展川陜哲羅鮭全人工繁殖技術、苗種規模化培育相關技術研究，并取得國家專利；建成運行川陜哲羅鮭增殖放流站，完成三次人工放流。（3）過魚設施方面，完成前期升魚機、集運魚系統等過魚設施設計和準備工作。與之同時，在兩個川陜哲羅鮭馴養基地持續開展人工繁殖工作。

2021年，某水電公司及其委托承建單位因隨坡棄渣、未按時建成魚類增殖放流站、未建設危險廢物暫存間等分別被行政處罰。有關行政機關要求，某水電公司及其委托承建單位在2021年7月31日前完成危險廢物暫存間的整改，2021年10月31日前完成隨坡棄渣違法行為整改，2022年12月31日前完成魚類增殖放流站建設。其后，某水電公司及其委托承建單位均在《責令改正違法行為決定書》規定的時限內完成整改，并通過監管驗收。

2021年12月，北京市昌平區某環境研究所（以下簡稱昌平某環境研究所）認為某水電公司建設案涉水電站，影響川陜哲羅鮭生存，破壞極危物種棲息地，損害生物多樣性，向四川省阿壩藏族羌族自治州中級人民法院提起民事公益訴訟，請求判令某水電公司停止建設、賠償損失、改變項目選址、賠禮道歉等。

審理期間，人民法院經多次組織雙方當事人調解未果。

裁判結果

四川省阿壩藏族羌族自治州中級人民法院于2023年12月1日作出（2021）川32民初28號民事判決：駁回北京市昌平區某環境研究所的訴訟請求。宣判后，北京市昌平區某環境研究所不服，提起上訴。四川省高級人民法院于2024年7月31日作出（2024）川民終4號民事判決：駁回上訴，維持原判。

裁判理由

高質量發展和高水平保護相輔相成、相得益彰。發展經濟不能對資源和生態環境竭澤而漁，生態環境保護也不是舍棄經濟發展而緣木求魚。《中華人民共和國環境保護法》第一條和第四條明確了保護環境、防治污染，促進經濟社會可持續發展的立法目的，體現了協調發展原則。本案中，某水電公司作為案涉項目建設單位，其利用當地豐富的水能資源發電，符合國家因地制宜開發水能、綠色低碳高質量發展要求，契合當地經濟社會發展及民眾生存發展的需求，符合協同推進降碳減污擴綠增長的國家政策，依法應予支持。但案涉水電站建設同樣也要符合生態環境保護的法律政策要求，采取相應措施預防或者減輕對相關流域生態環境的損害或者重大損害風險，統籌兼顧高質量發展與高水平保護。

根據《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號，2020年修正）第一條、第十八條的規定，對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為，依法可以提起環境民事公益訴訟，要求被告承擔民事責任。本案中，昌平某環境研究所雖然提供了某水電公司及其委托承建單位受到行政處罰的相應證據，但結合當地行政部門行政處罰后監管情況，某水電公司及其委托承建單位的行政違法行為已整改到位并通過監管驗收。同期人工繁殖工作在川陜哲羅鮭兩個馴養基地持續開展，增殖放流站建設滯后并未影響增殖放流工作正常開展。且后續某水電公司沒有再因違反相關法律法規而被行政處罰。昌平某環境研究所提交的證據不能證明案涉水電站建設行為已經對川陜哲羅鮭棲息地及周邊生態環境造成損害后果，不屬于司法解釋規定的“已經損害社會公共利益”的情形。

本案的爭議焦點為：案涉建設項目對生態環境是否具有“損害社會公共利益重大風險”。

其一，案涉建設項目符合國家環境保護法律規定，且已將川陜哲羅鮭保護納入環境影響評價內容。《中華人民共和國水法》第六條規定：“國家鼓勵單位和個人依法開發、利用水資源，并保護其合法權益。”環境保護法第十九條第一款規定：“……建設對環境有影響的項目，應當依法進行環境影響評價。”根據《中華人民共和國環境影響評價法》的相關規定，環境影響評價是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。據此，對于水電站建設項目，應當依法開展環境影響評價，經行政主管部門審查批準后方能開工建設，并采取預防或者減輕不良環境影響的對策和措施。

本案中，案涉水電站建設項目的環境影響評價工作符合法律規定，經原環境保護部批準的《環評報告》合法、有效。特別是，《環評報告》《環評批復》已將川陜哲羅鮭作為案涉水電站環境影響的重要敏感保護對象進行了專門的環境分析、影響預測與評價，制定了有針對性的保護措施。案涉水電站在依法取得《環評批復》的前提下，經審批后開工建設，并采取預防或者減輕不良環境影響的有效對策和措施，符合法律規定。

其二，案涉建設項目采取了有效預防或者減輕對生態環境不良影響的措施。環境保護法第五條確立了“保護優先、預防為主”的基本原則，要求在環境資源利用行為實施前和實施中采取綜合手段，防止環境資源利用行為導致環境污染或者生態破壞的現象發生。而環境影響評價也不僅僅是評估建設項目可能造成的環境影響，更是重在采取針對性措施，最大程度預防或者減輕對環境的不良影響。

本案中，案涉水電站建設項目根據《環評報告》《環評批復》的要求，對棲息地保護、過魚措施、增殖放流等采取針對性措施，并開展川陜哲羅鮭人工繁殖工作。某水電公司已委托相關單位完成了升魚機、集運魚系統等過魚設施的設計工作，符合環境保護設施與主體工程“同時設計”的要求；持續開展人工繁殖技術研究工作，成功實現川陜哲羅鮭全人工繁殖，并按要求采取了棲息地保護和增殖放流等措施。某水電公司所采取的針對性保護措施進一步推動了川陜哲羅鮭的科學研究進度，擴大了保護范圍、加強了保護力度，有利于川陜哲羅鮭的物種生存及生境保護。

綜上，昌平某環境研究所提供的證據不足以證明某水電公司的建設行為對川陜哲羅鮭及周邊生態環境具有造成損害的重大風險，依法駁回昌平某環境研究所的訴訟請求。

需要說明的是，雖然昌平某環境研究所的訴訟主張不能成立，但某水電公司的后續生態環境保護責任并不因本案判決而減輕或者免除，其應當更加注重生態環境保護，繼續按《環評批復》及相關法律規定履行生態環境保護責任，主動接受行政主管部門監督，確保各項環保措施按時序進度要求落實到位。

相關法條

《中華人民共和國民法典》第1234條

《中華人民共和國環境保護法》第1條、第4條、第5條、第19條

《中華人民共和國環境影響評價法》第2條、第25條

《中華人民共和國水法》第6條

《中華人民共和國漁業法》第32條

《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號，2020年修正）第1條、第18條

指導性案例258號

山東省濟南市人民檢察院訴濟南某腫瘤醫院有限公司等環境污染民事公益訴訟案

（最高人民法院審判委員會討論通過2025年5月26日發布）

關鍵詞 民事/環境污染民事公益訴訟/不作為/連帶責任/禁止令/先予執行

裁判要點

1.環境保護主管部門在履行職責中發現具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態行為，將相關線索移送人民檢察院提起環境民事公益訴訟，符合《中華人民共和國民事訴訟法》第五十八條等規定的，人民法院依法予以受理。

2.因兩個以上依法負有消除環境污染風險義務的民事主體均未履行相應義務造成損害社會公共利益重大風險，國家規定的機關或者法律規定的組織根據《中華人民共和國民法典》第一千一百七十一條的規定，請求各民事主體就消除危險的費用承擔連帶責任的，人民法院依法予以支持。

3.為避免生態環境損害的發生或者擴大，人民法院可以根據案件情況采取禁止令、先予執行等措施，及時消除環境污染風險。

基本案情

2005年5月，山東省濟南某人民醫院（以下簡稱某人民醫院）與某投資集團有限公司合作設立濟南某腫瘤醫院有限公司（以下簡稱某腫瘤醫院）。2008年12月，某腫瘤醫院從國外引進伽馬刀醫療設備一套，并于2010年7月19日取得輻射安全許可證。2013年，某人民醫院與山東省濟南市九某醫院（以下簡稱九某醫院）簽訂《醫療設備租借協議書》，約定將案涉醫療設備租借給九某醫院，租借期為五年（自2013年5月1日至2018年4月30日）。九某醫院按租借設備毛收入計提收益，不分擔成本，毛收入剩余部分歸某人民醫院。某人民醫院承擔租借設備相關開支及運營成本，負責辦理相關設備的使用、環評、防護等許可證件。2016年7月27日，九某醫院與某人民醫院簽訂《醫療設備租借協議書終止協議》，雙方一致同意自2016年7月31日起提前終止履行醫療設備租借協議，協議終止后2個月內某人民醫院將案涉醫療設備搬離。合作期間，某人民醫院未依約辦理相關設備的使用、環評、防護等相關許可證件，九某醫院也未辦理相關許可證件。九某醫院向某人民醫院支付收益分成款人民幣1982533.10元（幣種下同）。合作終止后，各方當事人均未對案涉醫療設備進行依法處置，一直閑置于九某醫院處。某腫瘤醫院已停業多年，無力承擔處置費用，且與實際使用人某人民醫院、九某醫院就處置責任承擔產生紛爭，導致案涉醫療設備未能依法處置，存在環境污染風險。

2021年12月，山東省濟南市生態環境局將上述案件線索移送給山東省濟南市人民檢察院。濟南市人民檢察院審查認為案涉醫療設備未及時依法處置，造成環境安全隱患，損害社會公共利益，于2022年5月30日向濟南市中級人民法院提起環境污染民事公益訴訟，請求判令某腫瘤醫院、某人民醫院、九某醫院承擔案涉醫療設備處置費用290萬元，某腫瘤醫院履行辦理處置手續義務。因當地環境資源案件實行跨區域管轄，濟南市中級人民法院將本案移送濟南鐵路運輸中級法院。濟南鐵路運輸中級法院立案受理后，為防止案涉醫療設備處置不當產生污染，依法作出生態環境保護禁止令，責令某腫瘤醫院、某人民醫院、九某醫院未經法院、生態環境主管部門準許，不得擅自處置案涉醫療設備。

裁判結果

濟南鐵路運輸中級法院于2022年12月30日作出（2022）魯71民初64號民事判決：一、濟南某腫瘤醫院有限公司、山東省濟南某人民醫院、山東省濟南市九某醫院共同支付案涉醫療設備處置費用290萬元，該款項在判決生效之日起十日內繳納至法院指定賬戶；二、濟南某腫瘤醫院有限公司于判決生效之日起十日內履行辦理處置手續義務。宣判后，濟南某腫瘤醫院有限公司、山東省濟南市九某醫院不服，提起上訴。二審中，山東省高級人民法院裁定先予執行案涉醫療設備處置費用，先予執行到位山東省濟南某人民醫院290萬元。該款項全部用于案涉設備退役處置，在案件審結前依法處置完畢，消除了環境污染風險。山東省高級人民法院于2023年6月30日作出（2023）魯民終143號民事判決，維持一審判決第二項，即濟南某腫瘤醫院有限公司于判決生效之日起十日內履行辦理處置手續義務；變更第一項，明確為：濟南某腫瘤醫院有限公司、山東省濟南某人民醫院、山東省濟南市九某醫院連帶承擔案涉醫療設備處置費用290萬元。

裁判理由

本案的爭議焦點為：消除案涉醫療設備污染環境風險的責任應當如何承擔。

民法典第一千一百七十一條規定：“二人以上分別實施侵權行為造成同一損害，每個人的侵權行為都足以造成全部損害的，行為人承擔連帶責任。”該條中的“損害”，不僅包括已經發生的損害，也包括造成損害的現實危險。民法典第一百七十九條規定了消除危險的民事責任方式。《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（法釋〔2015〕1號，2020修正）》第十八條規定：“對污染環境、破壞生態，已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的行為，原告可以請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、修復生態環境、賠償損失、賠禮道歉等民事責任。”本案中，某腫瘤醫院、某人民醫院、九某醫院未履行風險管控義務，每一個侵權行為都足以導致環境污染危險的發生，應當依據民法典上述規定承擔連帶責任。

其一，從侵權行為來看，案涉醫療設備長期閑置，根據有關法律規定應當返回原出口方，或者送交專門從事該類固體廢物貯存、處置的單位，而不能放任不管。某腫瘤醫院作為經行政主管部門許可的案涉醫療設備使用人，對該醫療設備依法負有安全防護和閑置處置的法定義務。某人民醫院、九某醫院未依法辦理變更許可使用手續，擅自使用案涉醫療設備，其作為實際使用人對案涉醫療設備閑置可能造成的環境污染風險，亦負有消除危險的義務。上述主體不處置案涉醫療設備的行為，相互獨立，均有過錯，屬于分別實施不履行法定義務的侵權行為。

其二，從損害后果來看，某腫瘤醫院、某人民醫院、九某醫院不依法處置案涉醫療設備的行為，導致產生重大環境污染風險，屬于造成同一現實危險的情形。特別是，案涉環境污染、生態破壞風險具有突發性、瞬時性、不可逆轉性，危害后果具有滯后性、長久性和難以修復等特征。基于此，當侵害正在進行中或者實際損害后果尚未最終發生時，即應給予有效救濟。就本案而言，案涉特種醫療設備未得到及時依法處置，可以認定具有《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十八條規定的損害社會公共利益重大風險。

其三，從因果關系來看，某腫瘤醫院、某人民醫院、九某醫院中的任何一個侵權人若能積極履行處置案涉醫療設備的義務，都足以避免環境污染危險的發生。反之，上述主體各自不依法處置的侵權行為，都足以導致案涉醫療設備產生污染環境危險的后果。

綜上，消除案涉醫療設備潛在危險的290萬元費用，依照民法典第一千一百七十一條的規定，應當由某腫瘤醫院、某人民醫院、九某醫院承擔連帶責任。

此外，基于案涉醫療設備風險的危害性，按照《中華人民共和國環境保護法》規定的“保護優先、預防為主”原則，人民法院根據案件的具體情況及時采取禁止令保全措施，避免生態環境損害的發生或者擴大，并在二審審理中裁定先予執行處置費用，及時消除了環境污染風險。

相關法條

《中華人民共和國民法典》第179條、第1171條

《中華人民共和國民事訴訟法》第58條、第109條

《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號，2020年修正）第1條、第18條

《最高人民法院關于生態環境侵權案件適用禁止令保全措施的若干規定》（法釋〔2021〕22號）第1條

指導性案例259號

北京市豐臺區某環境研究所訴江蘇某鋼集團有限公司環境污染民事公益訴訟案

（最高人民法院審判委員會討論通過2025年5月26日發布）

關鍵詞 民事/環境污染民事公益訴訟/社會公共利益/撤訴審查

裁判要點

1.在環境民事公益訴訟案件中，原告申請撤訴，人民法院審查確認原告關于被告承擔生態環境修復、損害賠償責任等涉及社會公共利益的訴訟請求已經全部實現的，方可裁定準許。

2.《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十六條規定的“原告訴訟請求全部實現”，是指原告涉及社會公共利益的訴訟請求全部實現。

基本案情

2018年6月28日，生態環境部通報江蘇某鋼集團有限公司（以下簡稱江蘇某鋼集團）百萬噸鋼渣堆放問題，其子公司廠區內的鋼渣貯存場未嚴格按照《一般工業固體廢物貯存、處置場污染控制標準》（GB18599-2001）的要求進行設計，未配套建設污染防治設施等，存在較大環境污染風險。同時，江蘇某鋼集團還存在超標排放大氣污染物行為。

2019年3月15日，北京市豐臺區某環境研究所（以下簡稱豐臺某環境研究所）向江蘇省蘇州市中級人民法院提起環境污染民事公益訴訟，認為江蘇某鋼集團污染環境造成損害，應當承擔侵權責任，請求判令江蘇某鋼集團：1.停止侵害，立即停止煙塵廢氣等超標排放，停止違規堆放廢渣廢物等損害環境公益的違法行為；2.賠禮道歉，對持續損害環境公益的行為在全國主流媒體向社會公眾賠禮道歉；3.消除危險，采取有效措施消除煙塵廢氣對大氣環境及廢渣廢物對長江水環境等公共利益的環境風險；4.賠償損失，賠償環境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失；5.承擔本案檢驗、鑒定費用，合理的律師費及原告為訴訟支出的差旅費等費用；6.承擔本案的全部訴訟費用。

案件審理過程中，豐臺某環境研究所以人民政府可能就案涉環境污染問題啟動生態環境損害賠償工作為由，于2019年4月19日申請撤訴。蘇州市中級人民法院經審理認為，豐臺某環境研究所的撤訴理由不符合相關司法解釋的規定，遂于2019年10月22日作出（2019）蘇05民初299號之一民事裁定：不準許豐臺某環境研究所撤訴。

2019年10月17日，江蘇省張家港市人民政府致函蘇州市中級人民法院：張家港市人民政府經蘇州市人民政府授權辦理江蘇某鋼集團生態環境損害賠償工作，現已啟動生態環境損害賠償磋商。蘇州市中級人民法院認為張家港市人民政府與江蘇某鋼集團就案涉生態環境損害賠償的磋商結果，可能影響本案的審理，遂于2019年10月29日作出（2019）蘇05民初299號之二民事裁定：本案中止訴訟。

經評估，江蘇某鋼集團案涉污染行為造成生態環境損害數額為人民幣40349639.59元。2020年12月5日，張家港市人民政府與江蘇某鋼集團經磋商達成《生態環境損害賠償協議》及補充協議，并向江蘇省南京市中級人民法院（該院經最高人民法院批準，于2019年6月設立南京環境資源法庭，集中受理江蘇省內中級人民法院管轄的環境資源案件）申請司法確認。南京市中級人民法院經審查認為，案涉鋼渣導致的土壤污染損害已經得到有效修復，地下水污染危險消除，大氣污染損害賠償到位，案涉《生態環境損害賠償協議》及補充協議能夠達到修復生態環境及彌補生態環境損害的效果，協議中確定的責任機制能夠保障該協議得到履行，遂于2021年6月4日作出（2021）蘇01民特64號民事裁定，確認張家港市人民政府與江蘇某鋼集團于2020年12月5日達成的《生態環境損害賠償協議》及補充協議合法有效。

2021年2月23日，豐臺某環境研究所以案件經過當地生態環境損害賠償磋商程序達成賠償協議為由第二次申請撤訴。

裁判結果

鑒于北京市豐臺區某環境研究所涉及社會公共利益的訴訟請求已經全部實現，江蘇省蘇州市中級人民法院于2021年6月5日作出（2019）蘇05民初299號民事裁定：準許北京市豐臺區某環境研究所撤訴。

裁判理由

本案的爭議焦點為：豐臺某環境研究所的訴訟請求是否已經全部實現，其撤訴申請是否應予準許。

《中華人民共和國民事訴訟法》（2017年修正）第一百四十五條第一款規定：“宣判前，原告申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定。”環境民事公益訴訟中，訴訟標的涉及環境公共利益，原告行使撤訴權必須以不損害社會公共利益為前提。對于原告申請撤訴的，人民法院應當依職權進行審查，確認不損害社會公共利益的，方予準許。對此，《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號，2020年修正）第二十六條規定：“負有環境資源保護監督管理職責的部門依法履行監管職責而使原告訴訟請求全部實現，原告申請撤訴的，人民法院應予準許。”本案審理過程中，豐臺某環境研究所因獲知人民政府可能就案涉環境污染問題啟動生態環境損害賠償工作，遂于2019年4月19日第一次向人民法院申請撤訴。人民法院經審查認為，案涉環境污染問題尚未得到實際解決，沒有證據證明原告豐臺某環境研究所涉及社會公共利益的訴訟請求已得到全部實現，如準許原告撤訴可能損害社會公共利益，故裁定不予準許撤訴。

此后，張家港市人民政府作為蘇州市人民政府指定的生態環境損害賠償政府磋商工作辦理機構，與江蘇某鋼集團經磋商就案涉污染達成《生態環境損害賠償協議》及補充協議。為保障公眾知情權和參與權，協議內容依法進行了公告。2021年6月4日，經南京市中級人民法院（2021）蘇01民特64號民事裁定確認，上述協議合法有效。其間，豐臺某環境研究所于2021年2月23日第二次申請撤訴。

經審查，江蘇某鋼集團已就案涉環境污染問題進行整改，經鑒定評估和蘇州市環境保護督察整改工作小組審核，確認污染問題已整治達標。本案中，原告要求被告江蘇某鋼集團停止侵害、消除危險、賠償損失等涉及社會公共利益的訴訟請求，已在生態環境損害賠償磋商后得到全部實現。

對于《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十六條中的“原告訴訟請求全部實現”，應當理解為原告涉及社會公共利益的訴訟請求全部實現。本案中，原告關于要求被告承擔律師費、差旅費等為訴訟支出的費用及訴訟費用的訴訟請求，僅涉及原告自身利益，不涉及社會公共利益；在該訴訟請求實現前，原告申請撤訴屬于在法律規定的范圍內處分其民事權利和訴訟權利。因此，豐臺某環境研究所第二次申請撤訴的事由符合法律規定，人民法院應予準許。

相關法條

《中華人民共和國民法典》第1234條、第1235條

《中華人民共和國民事訴訟法》第148條、第153條（本案適用的是2017年修正的《中華人民共和國民事訴訟法》第145條、第150條）

《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號，2020年修正）第22條、第26條、第27條

指導性案例260號

北京市朝陽區某環境研究所訴山西某鋁業有限公司環境污染民事公益訴訟案

（最高人民法院審判委員會討論通過2025年5月26日發布）

關鍵詞 民事/環境污染民事公益訴訟/調解協議/和解協議/實質審查/社會公共利益

裁判要點

1.對于環境民事公益訴訟當事人就生態環境修復等達成的調解協議或者和解協議，人民法院應當進行實質審查；經審查，協議的內容足以保護社會公共利益的，依法出具調解書。

2.人民法院在對調解協議或者和解協議進行審查時，應當結合案件具體情況，重點審查協議是否約定具體的修復措施、修復期限、修復費用、驗收程序、監督主體等內容，評估協議的履行能否實現修復受損生態環境、恢復生態環境的狀態和功能、消除生態環境損害風險的目的。

基本案情

山西某鋁業有限公司（以下簡稱山西某鋁業公司）自2006年起陸續將從鋁土礦提煉氧化鋁排出的工業固體廢物赤泥堆存在山西省原平市某赤泥庫。該赤泥庫總占地面積1840畝，總庫容1664.3萬立方米。赤泥具有強堿性和強腐蝕性，長期露天堆放，表面干燥以后在風季形成揚塵，造成嚴重大氣污染，并對僅距1公里的全國重點文物保護單位形成較大威脅。2014年11月，山西省忻州市環境保護局認定山西某鋁業公司的赤泥庫存在粉塵污染，責令停止違法行為并處以罰款。由于技術迭代升級，案涉赤泥庫已不再使用，依法應當封場閉庫，否則可能引發潰壩等地質災害，對人民群眾生命、財產安全和周邊生態環境存在風險。

2016年8月24日，北京市朝陽區某環境研究所（以下簡稱朝陽某環境研究所）以該赤泥庫給周邊生態環境造成重大風險，損害社會公共利益為由，向山西省忻州市中級人民法院提起民事公益訴訟，請求判令對山西某鋁業公司赤泥庫赤泥危害性進行確認，并立即采取封場等措施，消除對周邊環境的危害和危險。

審理過程中，山西某鋁業公司與朝陽某環境研究所經協商于2017年1月18日自行達成和解協議：一、山西某鋁業公司承諾依法、依規采取措施，確保赤泥庫符合國家環保要求。二、山西某鋁業公司承諾，每年用于企業環境治理，環保人員培訓，污染防治，環保設施的投資、運行維護、物料消耗，赤泥庫綜合治理等與環保相關的費用不低于人民幣5000萬元（幣種下同）。三、協議生效后，山西某鋁業公司承諾拿出300萬元，在兩個月內設立專門賬戶，作為赤泥庫專項環保治理資金，以保障赤泥庫的環境治理等。赤泥庫的治理不限于該專項環保治理資金。四、山西某鋁業公司自愿接受朝陽某環境研究所的監督，監督期限為自協議生效次日起三年。五、山西某鋁業公司承擔朝陽某環境研究所本案代理律師費。六、訴訟費用由山西某鋁業公司承擔。

忻州市中級人民法院經審查認為，綜合考量案涉赤泥庫規模、危害后果、已有的防塵措施及和解協議擬采取的措施，不封場不能根治赤泥庫的污染問題，無法達到修復生態環境的效果，不足以保護社會公共利益，依法不能確認和解協議，不予出具調解書。鑒于赤泥庫封場工程是世界性技術難題，國內此前尚無同等規模赤泥庫封場經驗，忻州市中級人民法院組織技術專家對案涉赤泥庫進行現場勘察，就能否封場進行充分論證，引導雙方當事人以消除生態環境風險為目的，就修復措施、修復期限、修復費用、驗收程序、監督主體等進行重新協商。

2018年11月16日，在人民法院主持下，山西某鋁業公司與朝陽某環境研究所達成調解協議：一、由山西某鋁業公司按照安全生產監督行政部門等國家機關要求，在調解協議生效后五年內完成赤泥庫的封場工作，每年至少以書面形式向朝陽某環境研究所通報1次調解協議履行情況，并報告人民法院。二、封場期間山西某鋁業公司按規定采取環境污染防范措施，繼續采取灑水、覆蓋等抑塵措施；嚴格執行相關行政部門批準、認可、備案的可研報告和設計方案中的生態環保要求，防范地下水、土壤、大氣污染；每年聘請第三方專業機構對赤泥庫周邊環境（地下水、大氣）質量檢測不少于2次并出具檢測報告。三、山西某鋁業公司自行籌集封場項目所需全部資金，預計工程費用為1.5億元。四、出現不能封場的自然原因、社會原因、技術原因、第三方原因等時，山西某鋁業公司應及時書面告知人民法院及朝陽某環境研究所，待原因消除后繼續完成封場工作，工期順延；如山西某鋁業公司明確表示不封場或逾期封場，朝陽某環境研究所可申請人民法院扣劃或者凍結山西某鋁業公司的剩余工程費（總額以1.5億元為限），并可申請人民法院通過招標方式委托有資質的專業機構完成封場工作，所需費用以扣劃或者凍結的工程費直接支付。五、封場工程完成后，由山西某鋁業公司組織專業技術專家及設計、施工、監測（調查）等單位代表組成的驗收組對工程進行竣工環境保護驗收，驗收合格方視為封場措施的環保效果達到預期目標。

忻州市中級人民法院于2018年11月27日將上述調解協議進行了為期三十日的公告，公告期內未收到異議。

裁判結果

山西省忻州市中級人民法院對山西某鋁業有限公司與北京市朝陽區某環境研究所于2018年11月16日達成的調解協議進行審查后予以確認，于2018年12月28日出具（2016）晉09民初35號民事調解書。

裁判理由

《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號，以下簡稱《解釋》）第二十五條第二款規定：“……人民法院審查認為調解協議或者和解協議的內容不損害社會公共利益的，應當出具調解書……”據此，環境民事公益訴訟允許開展調解或者自行和解，但人民法院須對調解協議或者和解協議的內容進行實質審查，確認當事人能夠依法行使訴訟權利，以保證協議的內容和履行足以保護社會公共利益。

本案中，朝陽某環境研究所對山西某鋁業公司提起環境民事公益訴訟，并在訴訟過程中先后達成和解協議、調解協議。對此，人民法院應當審查雙方當事人就生態環境修復達成的協議內容是否足以保護社會公共利益，進而決定應否出具調解書。重點審查協議是否約定具體的修復措施、修復期限、修復費用、驗收程序、監督主體等內容，并結合生態環境損害的范圍及程度、恢復生態環境的難易程度等因素，評估協議的履行能否實現修復受損生態環境、恢復生態環境的狀態和功能、消除生態環境損害風險的目的。

2017年1月18日當事人達成和解協議時，赤泥庫內堆存的赤泥量已達到設計堆存標高，不封場無法解決環境問題，但和解協議不僅未要求山西某鋁業公司對赤泥庫進行封場，也未約定具體修復措施、修復期限，僅要求山西某鋁業公司作出付款承諾，且未明確款項中用于修復赤泥庫周邊環境的資金數額。因此，雙方達成的和解協議不足以修復受損生態環境，無法恢復生態環境的狀態和功能，不能有效消除生態環境損害風險，不符合《解釋》第二十五條關于和解協議內容“不損害社會公共利益”的要求，故人民法院未出具調解書。

2018年11月16日，在人民法院主持下，當事人達成調解協議，約定籌集1.5億元工程費用在五年內完成赤泥庫的封場工作，徹底解決赤泥庫的環境問題。從調解協議內容來看，雙方對赤泥庫的修復期限、修復費用、修復措施、替代方案、監督單位、監督方式、驗收部門等均作了詳細約定。為確保協議內容合理、可行，人民法院對上述調解協議依法進行了公告，公告期間未收到異議。綜上，人民法院認定調解協議符合《解釋》第二十五條關于調解協議內容“不損害社會公共利益”的要求，依法出具了調解書。

結案后，人民法院主動與有關行政部門溝通，明確庫區生態恢復治理標準和技術規范，督促山西某鋁業公司制定封場方案并按期推進。封場項目總投資1.3億余元，主要包括赤泥處理及灰渣找坡197萬立方米、新建排水系統4套、覆土38萬立方米、鋪設防滲膜及綠化面積85.5萬平方米。為確保封場項目如期完成，人民法院定期現場回訪，持續跟蹤修復進度。經過五年治理，2023年11月封場項目竣工并通過環境保護驗收，2023年12月通過山西省應急管理廳安全驗收，達到了修復生態環境、消除損害風險效果。至此，民事調解書的內容全部履行完畢。

此外，在督促山西某鋁業公司履行民事調解書確定的義務過程中，人民法院還引導該公司調整優化產業布局，打造綠色發展產業集群，利用封場后的土地資源開發太陽能、風能、儲能等清潔能源項目，實現了生態效益、經濟效益與社會效益的有機統一。

相關法條

《中華人民共和國民法典》第1234條

《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號，2020年修正）第25條

指導性案例261號

張某山等人非法采礦刑事附帶民事公益訴訟案

（最高人民法院審判委員會討論通過2025年5月26日發布）

關鍵詞 刑事/刑事附帶民事公益訴訟/非法采礦罪/跨行政區劃/指定管轄/受損地修復

裁判要點

1.對于跨行政區劃的破壞環境資源保護犯罪案件，符合《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第二十條第二款規定情形的，上級人民法院可以指定具有環境資源審判職能的下級人民法院管轄。

2.在受損地組織實施生態環境修復更為適宜的，人民法院可以將執行到位的修復費用跨行政區劃移交受損地相關部門用于生態環境修復。

基本案情

2021年3月至7月，被告人張某山、章某晨、李某、丁某等人出資，被告人洪某武、王某宏等人提供“三無”采砂船，與事前聯系的購砂船主被告人章某偉、凌某華、鮑某文等人，在未取得河道采砂許可證的情況下，在長江安徽省銅陵段淡水豚國家級自然保護區河段上下斷面，通過采運一體的方式，共同非法采運江砂46765.04噸，價值人民幣2893129元（幣種下同）。被告人馬某玉明知江砂系盜采，仍收購1700噸，并予以出售。經鑒定，張某山等人非法采砂行為造成了長江生態環境損害，且該行為與案發地生態環境損害之間存在因果關系。長江生態環境損害評估數額為5157476.86元，其中河床結構損害4910329.2元、魚類資源損害96146.02元、底棲生物損害14884.62元、生物多樣性服務價值損害101557.02元、后續監測費用34560元。

另查明，每年6月1日至9月30日為長江宜賓以下干流河道采砂的禁采期。長江安徽省銅陵段淡水豚國家級自然保護區河段上下斷面均為江砂的禁采區。2020年1月至案發，長江安徽段未發放過采砂許可證。

江蘇省建湖縣人民檢察院指控被告人張某山等人犯非法采礦罪、被告人馬某玉犯掩飾、隱瞞犯罪所得罪，向人民法院提起公訴，同時以社會公共利益受到損害為由，提起附帶民事公益訴訟，請求判令張某山等人對生態環境損害承擔連帶賠償責任，在國家級媒體向社會公眾賠禮道歉等。因本案作案時間長，犯罪地跨安徽、江蘇等省級行政區劃，最高人民法院指定江蘇省東臺市人民法院審理本案。該院是江蘇省高級人民法院根據省內流域生態環境保護需要，確定的環境資源審判跨區域管轄基層法院之一。

裁判結果

江蘇省東臺市人民法院于2022年3月1日作出（2022）蘇0981刑初46號刑事附帶民事判決，認定被告人張某山等人犯非法采礦罪，分別判處有期徒刑四年六個月至一年不等，對部分被告人適用緩刑，并處罰金人民幣二十萬元至一萬五千元不等，追繳違法所得；被告人馬某玉犯掩飾、隱瞞犯罪所得罪，判處有期徒刑一年六個月，緩刑二年，并處罰金人民幣二萬元，追繳違法所得；附帶民事公益訴訟被告張某山等人在各自參與采砂數量范圍內連帶賠償生態環境損害5157476.86元，在國家級媒體上公開賠禮道歉等。宣判后，沒有上訴、抗訴，判決已發生法律效力。

判決生效后，江蘇省東臺市人民法院將執行到位的生態環境修復費用移交安徽省銅陵市中級人民法院，聯合當地政府實施銅陵長江生態環境整治和江豚保護項目。

裁判理由

長江是中華民族的母親河，也是中華民族發展的重要支撐。長江河道砂石屬于國家礦產資源，非法采集江砂將破壞長江生態環境，影響長江河勢穩定、防洪和通航安全。被告人張某山等人違反礦產資源法的規定，在未取得河道采砂許可證的情況下，擅自在長江禁采期、禁采區從事非法采砂，達到了情節嚴重的情形，其行為構成非法采礦罪。被告人馬某玉明知購買的江砂系他人犯罪所得而予以收購，其行為構成掩飾、隱瞞犯罪所得罪。案涉采砂地點位于安徽省銅陵段淡水豚國家級自然保護區河段上下斷面之間，該區域是中華鱘、江豚等珍貴瀕危水生野生生物的棲息地。張某山等人的非法采砂行為直接導致案發長江水域生態系統的損害，破壞了水生動物資源繁衍生存環境，經鑒定，造成長江生態環境損害5157476.86元。根據《中華人民共和國長江保護法》第九十三條和《中華人民共和國民法典》第一千一百六十八條、第一千二百三十五條的規定，張某山等人應在各自參與非法采砂數量范圍內承擔連帶賠償長江生態環境損害的民事責任。本案的焦點問題有二：一是關于案件的管轄問題；二是關于生態環境修復費用的使用問題。

關于案件的管轄問題。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》（法釋〔2021〕1號）第二十條第二款規定：“有關案件，由犯罪地、被告人居住地以外的人民法院審判更為適宜的，上級人民法院可以指定下級人民法院管轄。”本案中，實施非法采砂行為的被告人人數眾多、作案時間長，采砂地點和賣砂地點跨安徽、江蘇等多個行政區劃。案涉非法采砂行為具有利潤巨大、團伙作案、內外勾連等特點，存在地方公職人員涉嫌犯罪線索，故本案指定安徽省以外的人民法院管轄更為適宜。結合偵查、公訴、審判活動的同級性、便利性、專業性等因素考慮，最高人民法院指定江蘇省具有環境資源審判職能的東臺市人民法院管轄本案。

關于生態環境修復費用的使用問題。長江流域生態環境保護應當堅持系統治理、原地修復優先的原則。生態環境修復費用是修復實施的基礎保障，多數情況下，由于生態環境損害行為發生在審理法院管轄區域內，生態環境修復費用與修復實施能夠適配。但是，在跨域尤其是跨省級行政區劃的情形下，生態修復費用難以用于受損地生態環境修復實施。本案雖由最高人民法院指定江蘇省東臺市人民法院審理，但受損地位于長江安徽省銅陵段，張某山等人的非法采砂行為造成了當地長江生態環境的嚴重破壞，如不能得到及時有效修復，勢必導致損害后果持續存在甚至加劇。本案判決生效后，人民法院將執行到位的生態環境修復費用及時移交安徽省銅陵市相關部門，用于受損地長江安徽省銅陵段的生態環境修復工作。

相關法條

《中華人民共和國民法典》第1168條、第1234條、第1235條

《中華人民共和國長江保護法》第28條、第93條

《中華人民共和國刑事訴訟法》第27條

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》（法釋〔2021〕1號）第20條