司法部

第七批貫徹實施新修訂行政復議法典型案例

典型案例目錄

　　1.賴某不服福建省某縣人力資源和社會保障局不予工傷認定行政復議案

　　2.某公司不服四川省某經濟開發區管理委員會違約金支付決定行政復議案

　　3.楊某不服北京市某市轄區公安分局行政處罰行政復議案

　　4.某公司不服云南省某州生態環境局行政處罰行政復議案

　　5.李某不服江蘇省某市轄區住房保障和房產局履職答復行政復議案

案例一

賴某不服福建省某縣人力資源和社會保障局不予工傷認定行政復議案

　　【關鍵詞】

　　工傷認定 因工外出 上下班合理路線 事實認定不清 變更

　　【基本案情】

　　申請人賴某系第三人某公司勤雜工，2023年5月，第三人通知申請人到縣交警大隊參加培訓，培訓于當天16:35結束。16:43許，申請人駕駛普通二輪摩托車途經縣城西路段時發生交通事故受傷。隨后第三人向被申請人某縣人力資源和社會保障局為申請人申請工傷認定。2023年10月，被申請人作出《不予認定工傷決定書》，認為賴某受傷時繞道，舍近求遠，不屬于“上下班途中的合理路線”，不予認定為工傷。申請人不服，于11月30日向縣人民政府申請行政復議。

　　【復議辦理】

　　行政復議機構審查認為，本案爭議焦點是申請人在發生交通事故時是否屬于因工外出期間，是否因工作原因受傷害。為查清案件事實，行政復議機構通知第三人參加行政復議，聽取各方當事人意見后查明，申請人是公司保潔員，周一至周五每天下午17:30需在公司門口承擔交通勸導員值崗工作，事發當天為周五，申請人培訓后需返回公司門口值崗。另調查發現，申請人發生交通事故的時間距離培訓結束不到10分鐘，且申請人發生交通事故的地點屬于培訓地點到公司常規三條路線中的一條，除非這10分鐘內出現了阻斷工作關聯的特殊事項，否則應當認定“因工”發生事故。《工傷保險條例》第十四條第（五）項規定，因工外出期間，由于工作原因受到傷害或者發生事故下落不明的，應當認定工傷。申請人符合上述應當認定工傷情形，被申請人認為申請人路線不符合上下班途中的合理路線而作出不予認定工傷決定，屬于認定事實不清。行政復議機關在查明事實基礎上，于2024年1月26日作出復議決定，變更案涉《不予工傷認定決定書》，對申請人予以認定工傷。

　　【典型意義】

　　新修訂的行政復議法優化了行政復議決定體系，強化變更決定的運用，并將變更決定的適用情形進一步類型化、精細化，有效提升了行政復議監督效能和救濟效率。工傷保險是社會保障體系的重要組成部分，事關勞動者的切身權益保障，申請工傷認定是有關行政部門較為常見的履職申請，也是行政爭議易發領域，以行政復議變更決定解決工傷認定爭議，是行政復議便民高效原則的重要體現。本案中，被申請人未查明案件事實，認定申請人培訓后直接回家，不符合“上下班途中的合理路線”，不予認定工傷。行政復議機構從申請人選擇的路線是否存在返回單位以外的其他目的地等阻斷工作聯系的事由等方面入手，深入用人企業、申請人家庭調查，認真聽取申請人、被申請人與第三人意見后，查清申請人培訓后并未直接下班，而是需返回公司值崗的事實，通過直接作出變更決定予以認定工傷，高效維護勞動者的合法權益，避免了因重新啟動行政程序帶來的時間成本投入，進一步加強行政復議對行政機關的監督效能，為工傷認定領域同類案件的處理提供了借鑒參考。

　　案例一　專家點評

變更是行政復議公正高效、便民為民制度優勢的重要體現

——賴某不服福建省某縣人力資源和社會保障局不予工傷認定行政復議案

王周戶 西北政法大學地方政府法治建設研究中心主任、教授

　　新修訂的行政復議法第六十三條以獨立條款對行政復議變更決定作出規定，明確了適用的情形，并在立法體例上體現變更決定優先適用原則，貫徹和體現了“發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政爭議的主渠道作用”的精神以及要求。賴某不服福建省某縣人力資源和社會保障局不予工傷認定行政復議案，就是對其中“事實不清、證據不足，經行政復議機關查清事實和證據的”情形下行政復議機關可以決定變更被復議行政行為的具體踐行。

　　首先，行政復議決定就被復議行政行為所依據事實作出查清后可直接進行認定并作出變更決定，體現了行政復議公正高效、便民為民的制度優勢。

　　行政復議案件經過行政復議機構審理后，面對被復議行政行為認定事實不清、證據不足問題，存在著兩種選擇的可能性：一種是行政復議機關基于所查清的全部案件事實以及相關證據，在行政復議決定中就被復議行政行為所依據的事實直接進行糾正認定并作出變更決定；另一種是行政復議機關基于所查清的案件事實以及證據，僅從復議案件事實進行認定，就被復議行政行為所依據的事實及其證據問題和決定結論，只作出認為事實不清、證據不足而撤銷原行政行為的處理，交由原行政機關查明事實后再重新作出行政行為。過去從理論到實踐中，曾經糾纏于認為行政復議機關作為監督機關以及準司法機關，其權限邊界主要在于發現被復議行政行為存在事實不清、證據不足問題后，撤銷該行政行為，交由原行政機關繼續查清事實和重新作出決定，而不適宜由行政復議機關“越俎代庖”行使調查取證權直接查清案件事實并作出變更決定，否則就會混淆了行政復議機關監督裁斷權限與原行政機關履行調查處理權限的界限范圍。經過多年實踐探索和理論總結，行政復議法從賦予行政復議機關調查取證權，到本次通過修訂進一步明確賦予行政復議機關對被復議行政行為所依據的事實查清后的直接認定權，體現了以“解決問題”實現直接救濟和糾錯的導向，彰顯行政復議公正高效、便民為民的特點和優勢，防止和避免“程序空轉”以及“勞民傷財”。本案行政復議機關基于所查明的案件事實，直接作出申請人交通事故受傷地點屬于合理返回單位路線的事實認定而否定并糾正了被復議行政行為的事實認定和處理決定。

　　其次，行政復議公正高效、便民為民制度優勢，是以行政權力系統內層級監督體制機制的自我糾錯能力為基礎的。

　　本案中作為行政復議機關的人民政府能夠以復議決定直接變更所屬職能部門的人社局不予認定工傷的決定，就是依據了行政復議法的規定。之所以行政復議法能夠這樣規定，是因為行政復議是建立在行政體制內的層級監督和自我糾錯基礎上的行政救濟和監督法律制度，而行政體制的上下組織系統及其隸屬關系性質及其特點，既有著社會一般人容易形成和認為可能存在上下級之間都是“一家人”和“官官相護”的錯覺印象，但也正是基于這種關系性質和特點，也就具有著憲法及有關組織法中規定的上級行政機關可以糾正下級行政機關的任何不適當的決定命令及其行為的基礎。從憲法、有關組織法以及法治原則基礎來看，行政復議基于上級領導機關的法律地位及其職責權限乃至權能，在監督體制機制中對下級行政機關行使職權和履行職責行為中的合法性和適當性都應當具有糾正的能力，因而行政復議中的自我糾錯應當是指行政組織系統及其體制內的自我糾錯，而不只是僅限于原行政機關對其行為的糾錯，因而行政復議法第六十三條有關復議變更及其適用情形以及具體到本案的變更決定也就成為“順理成章”的事情了。同時，在國家治理體系以及治理能力結構中，行政機關作為執法機關，承擔著維護和實現有關公共利益和公共秩序法律制度的職責使命，而且國家多數法律制度的實施和執行都要依賴或者跟行政執法有關，因而公正高效、便民為民本身就是政府機關的職責所在，也是政府職能應有之義。修訂后的行政復議法為發揮行政復議公正高效、便民為民制度優勢提供了法律保障。

案例二

某公司不服四川省某經濟開發區管理委員會違約金支付決定行政復議案

　　【關鍵詞】

　　行政協議 違約金支付 協議約定不明 認定事實不清 變更

　　【基本案情】

　　某貿易公司與被申請人某經濟開發區管委會于2013年簽訂《投資協議書》及《投資新建新型裝飾材料生產項目補充協議》，約定由被申請人按照法律規定程序向某貿易公司提供建設用地，由某貿易公司在當地設立某材料制造公司，具體負責實施協議約定的投資項目。協議約定了某貿易公司在土地交付之日起60日內動工建設項目，于2015年8月建成投產，2016年12月底實現稅收360萬元/年；同時約定若某貿易公司在約定期限內項目投資總額、稅收未達到本協議約定額度，且未簽訂變更協議，則每年按實際繳納稅收和協議約定稅收的差額部分向被申請人支付違約金。2014年某貿易公司按照協議約定注冊設立申請人某材料制造公司，開始實施投資項目建設。申請人于2017年開始繳納稅收。2024年9月，被申請人認為申請人未按照合同約定實現稅收目標，作出責令申請人支付2017年至2023年期間違約金2194.5萬元的決定。申請人不服，于11月4日向區人民政府申請行政復議。

　　【復議辦理】

　　行政復議機構審查認為，本案的爭議焦點在于被申請人支付違約金起算時點是否正確。行政復議機構經審理查明：被申請人經地方政府授權具有管理本協議中約定項目投資建設的職權，雙方當事人自愿簽訂案涉行政協議且協議內容不違反法律法規強制性、禁止性規定，協議合法有效；申請人實際繳納稅款未達到協議約定數額，應當支付違約金，但雙方對違約金起算時間存在爭議，主要在于被申請人按照協議約定交付土地后，因土地未達到交付標準導致項目建設時間延長，而當事人雙方未對項目建成投產進行驗收，無法確定項目建成投產時間。根據申請人自述及申請人稅收繳納相關證據可以證明，申請人自2017年開始繳稅，至2018年僅產生個人所得稅以及印花稅（用于購買物資），未產生生產經營性稅收，可以證實該期間其未正式投產運行，被申請人要求申請人從2017年起支付違約金認定事實不清、證據不足，應從2019年正式開展生產經營活動時起計算違約金更為合理，故依據《中華人民共和國行政復議法》的規定，決定將違約金支付金額變更為1475.7萬元。

　　【典型意義】

　　新修訂的行政復議法規定，對行政機關認定事實不清、證據不足的情況，行政復議機關在查清事實和證據之后，適用變更決定。本案中，被申請人在交付土地沒有達到交付標準導致工程延期，雙方履行協議過程中又沒有實際確認項目建成投產時間的情況下，直接按照申請人開始繳稅年份要求申請人支付違約金，并未查清申請人是否開始開展生產經營活動，屬于認定事實不清，依法應當予以糾正。行政復議機構通過查閱資料、聽取意見等開門辦案的方式進一步查清案件事實，公平對待協議雙方，通過申請人繳稅情況合理判定申請人生產經營起始年度，為解決違約金爭議提供了基礎。最終，行政復議機關根據查明的事實直接變更申請人應當支付的違約金數額，確保行政協議依法履行，減少了申請人的經濟損失，也為申請人節約了解決爭議的時間和經濟成本，發揮了行政復議便捷高效化解行政爭議的制度優勢。

　　案例二　專家點評

行政協議約定不明確 復議機關應當查明事實

——某公司不服四川省某經濟開發區管理委員會違約金支付決定行政復議案

余凌云 清華大學法學院教授，公法研究中心主任

　　新修訂的行政復議法將行政協議明確列入受案范圍意義十分重大。改革開放之后，地方政府通過引入社會資本，采用外包、民營化、公私合作方式，不斷推進經濟技術開發、公共設施建設、公用事業建設與經營、自然資源利用以及城市建設與更新進程，并廣泛運用與社會資本方簽訂行政協議方式，以容納更寬松的商談空間，達成各自的利益訴求。實踐中行政協議在履行過程中發生糾紛在所難免，這些糾紛必須通過法律途徑及時妥善依法解決。將行政協議納入行政復議受案范圍，可以充分發揮行政復議快捷、高效、經濟、便民等特點，及時化解行政協議糾紛，為優化營商環境、促進公私合作建立良好的法治環境。

　　在本案中，行政協議雙方約定，某貿易公司在土地交付之日起60日內動工建設項目，于2015年8月建成投產，2016年12月底實現稅收360萬元/年；同時約定若某貿易公司在約定期限內項目投資總額、稅收未達到本協議約定額度，且未簽訂變更協議，則每年按實際繳納稅收和協議約定稅收的差額部分向被申請人支付違約金。上述約定是雙方真實意思表示，且不違反法律、法規、規章的強制性、禁止性規定，是合法有效的。但是，由于上述約定中沒有明確約定土地交付時間，就使得有關建成投產等具體時間約定該如何履行具有很大的不確定性。事實上，本案也是因為行政機關交付的土地未達到交付標準導致項目建設時間延長。行政協議雙方就支付違約金起算時點發生爭議。如何解決此類爭議？

　　一、可以由行政協議雙方先行協商解決。對于支付違約金起算時點發生的爭議，行政法沒有特別規定，可以適用民法有關規定。根據民法典第五百一十條規定，“合同生效后，當事人就質量、價款或者報酬、履行地點等內容沒有約定或者約定不明確的，可以協議補充；不能達成補充協議的，按照合同相關條款或者交易習慣確定”，行政協議雙方可以通過協商方式解決。但是，在本案中，顯然雙方協商不成，于是申請人依法提起了行政復議。

　　二、行政復議機構應當查明事實。由于行政協議雙方約定的違約金是以建成投產為前提，行政復議機構應當查清申請人何時開始開展生產經營活動。新修訂行政復議法的一個重要修改就是實現從“書面審理”轉向“開門辦案”，通過聽證、聽取意見等方式，有利于查明事實，也保證行政復議程序公開透明。本案中，行政復議機構通過查閱資料、聽取意見等方式，結合申請人繳稅情況，合理判定了申請人生產經營起始年度，為解決違約金爭議提供了基礎。行政復議機構查明：申請人自2017年開始繳稅，至2018年僅產生個人所得稅以及印花稅（用于購買物資），未產生生產經營性稅收，可以證實期間其未正式投產運行。行政復議機關因此認定，被申請人要求申請人從2017年起支付違約金認定事實不清、證據不足。行政復議機關進一步作出判斷，申請人應當是從2019年開始正式開展生產經營活動，從這個時點起計算違約金更為合理。這種處理方法更加符合行政協議雙方在協議中關于建成投產的真實約定，也能夠公平合理地解決本案糾紛。

　　三、積極發揮變更決定的作用。新修訂行政復議法的一個重大修改就是重新調整行政復議決定的順序，將變更決定放在突出位置，建立以變更決定為優選的行政復議決定體系。這對于加強行政復議吸納和在個案中實質性化解行政爭議的能力，將行政復議的制度優勢轉化為制度效能具有重大意義。在本案中，行政復議機關在查明案件事實的基礎上，直接將被申請人認定的從2017年起支付違約金，變更為應從2019年正式開展生產經營活動時起計算違約金，迅速地解決了行政協議雙方關于違約金起算時間的糾紛，充分發揮出行政復議快捷、高效、便民等制度優勢。

案例三

楊某不服北京市某市轄區公安分局行政處罰行政復議案

　　【關鍵詞】

　　家庭暴力 正當防衛 行政拘留 未正確適用依據 變更

　　【基本案情】

　　申請人楊某（女）與第三人童某系夫妻關系。2022年2月，二人因家庭糾紛發生沖突。第三人對申請人及其家人實施了毆打行為，在此過程中，申請人對第三人也進行毆打。經鑒定，申請人及其母親、第三人所受傷害均屬輕微傷。被申請人于2023年1月作出《行政處罰決定書》，認定申請人因家庭糾紛對第三人進行毆打，情節較輕，依據《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十三條第一款規定，決定給予申請人行政拘留3日的行政處罰。申請人認為其長期遭受第三人家暴，事發當日為制止第三人再次實施的家暴行為而對第三人進行反擊，屬于正當防衛且并未超過必要限度，不構成違法，于2023年3月7日向區人民政府申請行政復議。

　　【復議辦理】

　　本案因需以其他案件的審理結果為依據，行政復議機關于2023年4月依法中止審理，2023年12月恢復審理。行政復議機構審查認為，本案的爭議焦點在于申請人的行為是否構成正當防衛及應否給予申請人行政處罰。關于申請人是否構成正當防衛，根據《公安機關執行〈中華人民共和國治安管理處罰法〉有關問題的解釋（二）》規定，為了免受正在進行的違反治安管理行為的侵害而采取的制止違法侵害行為，不屬于違反治安管理行為。這一規定是正當防衛制度在治安管理處罰領域的具體適用。雙方因瑣事發生爭執，均不能保持克制引發打斗，一方先動手且在另一方努力避免沖突的情況下仍繼續侵害，另一方還擊造成先動手者傷害的，還擊一方一般應當認定為正當防衛。本案中，現有證據能夠證明申請人確有對第三人進行毆打的事實，但并無證據證明申請人采取了努力避免沖突或使沖突降級的行為，故難以認定申請人的行為系正當防衛。關于應否給予申請人行政處罰的問題，行政復議機構經審查發現，北京市某區人民法院曾作出民事裁定書，禁止童某對楊某實施家庭暴力，禁止童某騷擾、毆打、威脅申請人及其家人。結合本案證據可知，在申請人與第三人的婚姻關系存續期間，申請人系家庭暴力的直接受害人，有已遭受家庭暴力或面臨家庭暴力現實危險的情形。結合反家庭暴力法的立法精神，綜合案件起因、雙方過錯、申請人實施違法行為造成的危害后果，行政復議機關認為申請人的行為屬于治安管理處罰法第十九條第（一）項規定的情節特別輕微的情形，依法不應予以處罰，被申請人給予申請人行政拘留3日的行政處罰，屬于未正確適用依據。行政復議機關依照新修訂行政復議法的規定，決定將對申請人行政拘留3日的行政處罰變更為不予行政處罰。

　　【典型意義】

　　新修訂的行政復議法將變更決定置于行政復議決定體系的首位，意在強化行政復議的監督效能，未正確適用法律是行政復議機關適用變更決定的法定情形。本案因家庭糾紛而起，后演變成治安案件，是諸多涉家庭暴力、婚姻矛盾案件的縮影，具有時間長、矛盾深、隱蔽性強的特點，如何準確定性、正確適用法律是行政機關面臨的難題。本案中，行政復議機關遵循過罰相當原則，綜合全案證據準確認定原處罰行為未正確適用依據，符合行政復議法規定的作出變更案涉行政行為的情形，直接變更為對申請人不予行政處罰，公正高效解決了行政爭議，避免程序空轉，符合新修訂的行政復議法優先適用變更決定的立法精神，對同類案件的處理具有較強的參考性。

　　案例三　專家點評

綜合審查全面認定 準確適用變更決定

——楊某不服北京市某市轄區公安分局行政處罰行政復議案

楊偉東 中國政法大學法治政府研究院教授，中國法學會行政法學研究會副會長、行政復議專業委員會副主任委員

　　變更決定是修訂前的行政復議法已規定的行政復議決定方式，但在行政復議實踐中存在使用率低的問題，一定程度上影響了行政復議作用的發揮。新修訂的行政復議法突出行政復議化解行政爭議的主渠道作用，將變更決定置于行政復議決定體系的首位，為變更決定的適用提供了更大的空間。然而，行政復議機關要準確適用變更決定，需要花費更多的時間和精力，以及更大的責任心和更強的能力作支撐。本案的典型意義，不僅在于表明行政復議機關的積極立場和態度是發揮變更決定作用的前提，更在于充分體現綜合審查全面認定案情是準確適用變更決定的關鍵。

　　一是積極化解爭議的立場和態度是適用變更決定的前提。修訂后的行政復議法第六十三條規定，行政復議機關適用變更決定有三種情形。表面上，要適用情形三“事實不清、證據不足，經行政復議機關查清事實和證據”作出變更決定，難度大。然而，事實上，前兩種情形的適用也需要以事實清楚和證據確鑿為前提。情形一是“事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，但是內容不適當”；情形二是“事實清楚，證據確鑿，程序合法，但是未正確適用依據”。實踐中，準確適用變更決定，均有一定的復雜性和難度。本案涉及的是第二種情形，案件因家庭糾紛而起，后演變成治安案件，時間長、矛盾深，要適用變更決定涉及證據和事實認定，繼而是定性和適用法律，具有復雜性。面對這一情況，行政復議機構秉持積極化解爭議的立場和態度，促成了變更決定的適用。

　　二是全面審查證據和事實是適用變更決定的關鍵點。要準確適用變更決定，必須全面審查案件的證據和事實，本案所出現的復雜局面更是如此。行政復議機構對證據和事實的審查，沒有限定已有證據，而通過審查發現了與案件密切關聯的證據，即北京市某區法院曾作出民事裁定書。該裁定禁止童某對楊某實施家庭暴力，禁止童某騷擾、毆打、威脅申請人及其家人，這構成了本案后續適用法律和定性作出變更決定的關鍵性證據和事實。

　　三是綜合案情準確定性促成變更決定的作出。有了前述事實和證據作支撐，行政復議機關綜合案件起因、雙方過錯、申請人實施違法行為造成的危害后果，結合反家庭暴力法的立法精神，認定申請人的行為屬于治安管理處罰法規定的情節特別輕微的情形，依法不應予以處罰，從而決定將對申請人行政拘留3日的行政處罰變更為不予行政處罰。行政復議機關綜合分析案情，準確定性和適用法律，最終促成變更決定的作出。

案例四

某公司不服云南省某州生態環境局行政處罰行政復議案

　　【關鍵詞】

　　生態環境 行政處罰 處罰幅度不適當 變更罰款金額

　　【基本案情】

　　2024年10月，被申請人云南省某州生態環境局執法人員在現場檢查中發現，申請人某公司負責運營的垃圾填埋場滲濾液處理設備膜柱下的一根水管爆裂，經過15分鐘的搶修，設備恢復正常，但導致部分未完全處理的滲濾液外流，外流的滲濾液未重新進行收集處理排入外環境。次日，被申請人對其進行立案調查，對該垃圾填埋場外環境進行采樣監測，監測報告顯示：化學需氧量超標1.02倍，氨氮超標0.104倍，總磷超標1.24倍，存在超標排放水污染物行為。2024年11月，被申請人對申請人作出《行政處罰決定書》，責令申請人立即改正排放水污染物的違法行為，處罰款107000元。申請人不服，于2025年1月向州人民政府申請行政復議。

　　【復議辦理】

　　行政復議機構審查認為，本案的爭議焦點在于行政處罰決定確定的罰款金額是否合法適當�！吨腥A人民共和國行政處罰法》規定，行政處罰應當以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。經核實，申請人的廠區設備管理人員巡查發現水管爆裂僅持續5分鐘，并在發現水管爆裂后及時采取補救措施關閉了設備、更換爆裂的水管，經過15分鐘的維修，設備恢復正常，避免了污染的擴大，積極消除違法行為的危害后果。在行政復議期間，被申請人就案涉發生地下游生態環境監測點進行調查后認定，未對下游水源造成污染風險，上述情節符合《中華人民共和國行政處罰法》關于主動消除或者減輕違法行為危害后果的，應當從輕或者減輕行政處罰的規定以及《云南省生態環境行政處罰裁量權規則和基準規定（2023版）》關于行使生態環境行政處罰裁量權，應當遵循合理原則、過罰相當原則的規定。被申請人依據《中華人民共和國水污染防治法》關于超過水污染物排放標準或者超過重點水污染物排放總量控制指標排放水污染物的，由縣級以上人民政府環境保護主管部門責令改正或者責令限制生產、停產整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款的規定，對申請人給予107000元罰款的行政處罰，沒有考慮到申請人違法行為的持續時間、積極整改的態度、整改措施和整改效果及社會危害程度等符合減輕處罰的情形，違反了過罰相當原則。行政復議機關遂作出變更原行政行為的決定，將罰款金額由107000元人民幣變更為50000元人民幣。

　　【典型意義】

　　生態環境保護與行政處罰的合理平衡是生態文明執法的重要課題。行政執法部門既要堅持“嚴”的總基調，堅決依法嚴厲查處造成實質性污染的違法行為，也要落實包容審慎監管和柔性執法，提升執法效能，引導企業及時主動改正輕微違法行為，給予適度容錯糾錯空間，努力實現經濟發展和生態環保協同共進。本案體現了生態環境保護與涉企服務的良性互動。行政復議機構準確把握爭議焦點，認定被申請人存在未充分考慮申請人違法行為的性質、情節與社會危害程度，導致作出行政處罰的金額幅度明顯不適當的問題，綜合考慮撤銷該行政行為并責令重作容易造成行政資源浪費，也不利于及時保護申請人權益，直接作出變更決定，使行政爭議在行政復議程序中得到終結。通過優先適用變更決定，踐行積極履職的行政復議工作理念，以定分止爭促進個案正義，體現了行政復議全面審查、實質化解行政爭議的制度優勢，在監督和保障行政機關嚴格執法的同時，全力優化營商環境，既有執法力度又不失服務溫度，以高質量行政復議保障美麗中國建設。

　　案例四　專家點評

充分運用變更決定 讓執法既有力度又有溫度

——某公司不服云南省某州生態環境局行政處罰行政復議案

楊偉東 中國政法大學法治政府研究院教授，中國法學會行政法學研究會副會長、行政復議專業委員會副主任委員

　　實現行政處罰的寬嚴相濟，保障行政執法既有力度又有溫度，是2021年修訂行政處罰法的指導原則。修訂后的行政處罰法，通過過罰相當原則、首次違法不處罰和無過錯不處罰等行政處罰的適用規則和制度，為這一新理念提供了制度支持和落實舉措。其中，行政處罰法第五條第二款確立的實施行政處罰“必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”的過罰相當原則，在落實和保障行政執法既有力度又有溫度中發揮著關鍵作用。本案以過罰相當原則為樞紐，綜合案件情況和行政處罰適用規則，充分運用行政復議變更決定，有效落實執法既有力度又有溫度要求，具有典型意義。

　　一是要以融通執法力度與溫度為指引。行政執法的力度與溫度是兩個關系密切的導向，其強調該嚴的一定要嚴，該寬的一定寬，不能片面地只強調一個方面。本案涉及的是環境領域，在當今高度重視生態文明的背景下，依法嚴厲打擊和查處實施污染的違法行為，是環境行政執法的基本要求。但是，實踐中執法機關忽視執法力度與溫度的融通和統一，過分強調嚴的一面，將“嚴格”變為“嚴苛”則不符合立法原意。本案中，面對被審查的行政處罰決定，行政復議機關能夠恰當而合理地平衡執法的嚴與寬、力度與溫度之間的關系，并將其作為審視和審查被復議行政處罰決定的基礎，從而為充分適用變更決定提供了保障。

　　二是要以過罰相當原則涉及因素為綜合考量。過罰相當原則的核心是處罰是否具有合理性，而合理性的認定和評判需要綜合考慮各相關因素才能得出。根據行政處罰法第五條第二款規定，需要考慮的因素包括違法行為的事實、性質、情節、社會危害程度等。本案中，被申請復議的行為是對超標排放水污染物行為給予107000元罰款，案件爭議的焦點是這一罰款金額是否合法適當。行政復議機構經過全面審查，認為行政機關作出這一罰款數額時沒有考慮到被處罰人違法行為的持續時間、積極整改的態度、整改措施和整改效果及社會危害程度等符合減輕處罰的情形，違反了過罰相當原則，處罰構成明顯不當。

　　三是要以充分或優先適用變更決定為解決方案。實踐中，即使能夠認定行政行為內容不適當或存在其他符合適用變更決定的情形，一些行政復議機關基于各種因素考慮并不把變更決定作為優先選擇，反而采用撤銷決定并責令原行政機關重作等作為結案方式，從而導致變更決定適用率低。本案中，行政復議機關致力于充分發揮變更決定的優勢，直接作出變更決定，使行政爭議在行政復議程序中能夠得到終結，值得鼓勵。

案例五

李某不服江蘇省某市轄區住房保障和房產局履職答復行政復議案

　　【關鍵詞】

　　住宅維修資金分攤 工作規范 未正確適用依據 變更

　　【基本案情】

　　申請人李某為某小區某幢住宅樓乙單元A室業主，其所在住宅由5個單元構成。經屋頂滲水的甲單元B室業主申請，被申請人某市轄區住房保障和房產局同意使用住宅專項維修資金用于維修B室屋頂。申請人認為甲單元樓頂并非其他單元業主共同共有，其維修費用不應由其他單元業主分攤，于2024年6月向被申請人提交申請，請求停止支付維修甲單元B室樓頂使用住宅專項維修資金中乙單元A室分攤的尾款并返還前期分攤的首付款。被申請人作出書面答復，告知申請人：根據《關于落實〈某市住宅專項維修資金管理辦法〉的工作細則》的規定，對屋面、外墻滲水，樓頂、樓體外立面脫落的維修費用，以整棟樓的全體業主參與分攤。申請人反映的該住宅樓共五個單元，屬于同一幢樓，被申請人據此審核同意使用住宅專項維修資金用于甲單元B室業主屋面滲漏符合上述規定。申請人認為上述答復依據《關于落實〈某市住宅專項維修資金管理辦法〉的工作細則》明顯不當，于2024年7月向某區人民政府申請行政復議。

　　【復議辦理】

　　行政復議機構審查認為，本案的爭議焦點是申請人參與分攤維修同一幢住宅樓甲單元B室業主樓頂使用的住宅專項維修資金是否合法、適當。《住宅專項維修資金管理辦法》規定住宅共用部位是指由單幢住宅內業主或者單幢住宅內業主及與之結構相連的非住宅業主共有的部位，其中包括屋頂�！赌呈凶≌瑢ｍ椌S修資金管理辦法》規定，維修資金使用時，由相關業主按照各自擁有的建筑面積比例從維修資金專戶中分攤。根據上述規定，共有建筑面積一般以幢為單位，對共有部分維修資金的分攤按幢為最小單位進行分攤面積匯總，而非按單元、樓層進行分攤。據此，行政復議機關認定申請人認為其不應參與同幢樓其他單元房屋屋頂維修資金分攤的主張不能成立，被申請人作出不予支持申請人請求的答復，內容并無不當。但是，案涉答復援引的《關于落實〈某市住宅專項維修資金管理辦法〉的工作細則》是某市物業管理辦公室為指導下級單位制發的工作規范，不能作為行政機關作出行政行為的依據，被申請人向申請人作出的答復未能正確適用依據。行政復議機關遂作出變更決定，將被申請人作出答復適用的依據變更為《住宅專項維修資金管理辦法》。

　　【典型意義】

　　本案中行政復議機關運用變更決定，為住宅維修資金適用爭議定分止爭，有效維護了社會秩序。近年來，住宅維修資金作為住宅房屋的“養老錢”“看病錢”，關系到業主切身利益，其使用管理實行專戶專儲、�？顚Ｓ�、所有權人決策、政府監督的原則，涉及相關業主、物業、相關主管部門，成為小區物業矛盾高發領域。行政復議機關在全面審查的基礎上，準確找到本案行政爭議的癥結是申請人對被申請人適用行政行為依據產生質疑，針對申請人對資金分攤的爭議，在行政文書中強化釋法說理作出積極回應，并堅持“有錯必糾”“應改盡改”，對行政機關適用的依據進行了變更，倒逼行政機關在作出行政行為時更嚴謹地適用依據，切實提升行政執法水平。

　　案例五　專家點評

加強行政復議變更決定的運用 做到“有錯必糾”“應改盡改”

——李某不服江蘇省某市轄區住房保障和房產局履職答復行政復議案

余凌云 清華大學法學院教授，公法研究中心主任

　　新修訂的行政復議法建立了變更優先的行政復議決定體系。這是非常重要的修改，更加貼合行政復議的功能定位，也能夠進一步避免程序空轉，真正發揮出解決行政糾紛的“主渠道”作用。其理論依據就是行政復議是建立在行政機關上下級領導關系基礎之上，上級行政機關有權改變或者撤銷下級行政機關不適當的決定、命令。新修訂的行政復議法第六十三條規定了變更決定，第六十四條規定了撤銷決定。這種立法條文的先后次序，就是強調行政復議機關應當充分發揮領導機關作用，不能繞著困難走，而應當做到“應變盡變、應改盡改”“有錯必糾”，實質化解糾紛。本案是因行政機關作出的行政行為未正確適用依據，行政復議機關直接加以變更的典型案例。

　　一、工作規范只能起到說明理由作用，不能作為法律依據。在本案中，被申請人在答復中僅引用了《關于落實〈某市住宅專項維修資金管理辦法〉的工作細則》。這是市物業辦公室向各區房地產局制發的工作指導文件，用于指導執法人員開展執法活動的內部操作規程，不是法律、法規、規章。行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行；沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。行政機關不能僅引用上述指導性工作文件規定作出行政行為。上述指導性工作文件僅是起到說明理由作用，不是法律依據，不能證明行政機關作出行政行為具有合法授權基礎。

　　二、對于未正確適用依據的，行政復議機關可以直接變更。在本案中，被申請人在答復中僅引用《關于落實〈某市住宅專項維修資金管理辦法〉的工作細則》，顯然是未正確適用依據。由于在本案中，事實清楚，程序也合法，處理結果也正確，僅是沒有正確適用依據，因此，行政復議機關可以依據新修訂的行政復議法第六十三條第一款第（二）項規定，直接將被申請人作出答復適用的依據變更為《住宅專項維修資金管理辦法》。這充分體現了行政復議機關實事求是、有錯必糾，對于實質化解糾紛具有積極意義。

　　三、復議機關應當充分正確運用變更決定。新修訂的行政復議法第六十三條規定了變更決定。但面對復雜具體的個案，實踐上仍會存在諸多理解和適用上的不確定性，有必要對上述變更決定條款作出解釋，進一步細化其實踐運用。具體而言，首先，對于事實清楚、證據確鑿、程序合法的案件，行政復議機關可以基于兩種理由作出變更決定，一是適用依據正確，但是行政行為內容不適當，包括明顯不當和一般意義上的“不適當”；二是未正確適用依據，包括違法和不當適用依據的情形。其次，對于事實不清、證據不足的案件，行政復議機關經審理查明事實，證據確鑿的，可以根據查明的事實和證據，直接處理申請人與被申請人之間的行政爭議，對原行政行為予以變更。但事實認定過程對專業性要求強以及案件事實疑難復雜的情形，可以適用撤銷決定。