黑龍江省人民政府

黑龍江省行政規范性文件制定和監督管理辦法

（2023年11月16日黑龍江省人民政府令第5號公布 自2024年1月1日起施行）

第一章　總　則

第一條　為規范行政規范性文件的制定和監督管理工作，提高行政規范性文件的質量，推進法治政府建設，保障公民、法人和其他組織的合法權益，根據有關法律、法規和國務院規定，結合本省實際，制定本辦法。

第二條　本省行政區域內行政規范性文件的制定和監督管理工作，適用本辦法。

涉及重大行政決策事項的行政規范性文件，依照《重大行政決策程序暫行條例》、《黑龍江省重大行政決策程序暫行規定》執行。

第三條　本辦法所稱行政規范性文件，是指除政府規章外，由行政機關或者法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱行政機關）依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。

下列文件不屬于行政規范性文件：

（一）行政機關內部執行的管理規范、工作制度、機構編制、會議紀要、工作方案、表彰獎懲、人事任免等文件；

（二）下達預算、分配資金、批復項目事項等不含有對外行政管理規范類內容的文件；

（三）向上級機關報送的請示、報告類文件；

（四）向不相隸屬機關商洽工作、詢問和答復問題類文件；

（五）其他不符合本條前款規定的文件。

第四條　行政規范性文件的制定和監督管理工作，應當遵循下列原則：

（一）堅持黨的領導，貫徹執行黨的路線方針政策和決策部署；

（二）維護國家法制統一；

（三）堅持人民至上；

（四）堅持依法行政；

（五）體現全面深化改革精神；

（六）弘揚社會主義核心價值觀。

第五條　縣級以上人民政府領導本行政區域內行政規范性文件制定和監督管理工作，負責下一級人民政府，本級人民政府派出機關和工作部門，以及法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下簡稱法律、法規授權的組織）行政規范性文件的監督管理工作。具體工作由縣級以上司法行政部門負責實施。

行政機關承擔合法性審核工作的部門或者機構（以下統稱合法性審核機構），負責本機關行政規范性文件的合法性審核工作。

行政機關的辦公機構按照國家公文處理相關規定，負責行政規范性文件的發文處理、報送備案和歸檔等工作。

行政規范性文件的制定、評估、論證、審核、備案、清理所需工作經費，納入同級財政預算予以保障。

第六條　黑龍江省政府規章和行政規范性文件綜合管理平臺是全省行政規范性文件制定和監督管理工作的綜合信息平臺，各級行政機關應當按照各自權限加強平臺應用管理，依托大數據等技術手段實現對行政規范性文件的標準化、精細化、動態化管理。

第七條　縣級以上人民政府應當將行政規范性文件的制定和監督管理工作納入法治政府建設督察的內容，并作為依法行政考核內容列入法治政府建設考評指標體系。

第二章　制定與公布

第八條　下列單位（以下統稱制定單位）可以制定行政規范性文件:

（一）各級人民政府；

（二）縣級以上人民政府的辦公機構;

（三）縣級以上人民政府的派出機關；

（四）縣級以上人民政府的工作部門；

（五）法律、法規授權的組織。

前款第一項至第三項單位制定的行政規范性文件，為政府行政規范性文件，第四項至第五項單位制定的行政規范性文件，為部門行政規范性文件。

第一款規定之外的單位不得制定行政規范性文件；除法律、法規另有規定外，第一款規定單位的議事協調機構及其辦公機構、派出機構和內設機構不得制定行政規范性文件。

第九條　縣級以上司法行政部門負責審核本級行政規范性文件制定主體資格，形成行政規范性文件制定主體清單，經本級人民政府同意后向社會公布。鄉（鎮）人民政府作為行政規范性文件制定主體，列入縣級行政規范性文件制定主體清單管理。

第十條　法律、法規、規章和上級文件已經作出明確規定的，或者現行文件已有部署且仍然適用的，不得重復制定行政規范性文件；嚴禁照搬照抄照轉上級文件，可發可不發、沒有實質性內容的一律不發；對于內容相近的行政管理事項，應當合并制定行政規范性文件。

上級行政規范性文件沒有明確要求的，一般不制發配套行政規范性文件。行政機關不得以貫徹落實、督查考核等名義擅自要求下級制發配套行政規范性文件。

第十一條　行政規范性文件的名稱一般根據其內容稱“規定”、“辦法”、“規則”、“細則”、“意見”、“決定”、“通知”、“公告”、“通告”等，但不得稱“法”、“條例”。除內容復雜的外，一般不分章、節。

行政規范性文件的格式應當標準、規范，內容應當合法、合理，表述應當嚴謹、精練。

第十二條　行政規范性文件不得規定下列內容:

（一）增加法律、法規規定之外的行政權力事項或者減少法定職責；

（二）設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項，增加辦理行政許可事項的條件，規定出具循環證明、重復證明、無謂證明的內容；

（三）違法減損公民、法人和其他組織的合法權益或者增加其義務，侵犯公民人身權、財產權、人格權、勞動權、休息權等基本權利；

（四）超越職權規定應當由市場調節、企業和社會自律、公民自我管理的事項；

（五）違法規定含有排除或者限制公平競爭內容的措施，違法干預或者影響市場主體正常生產經營活動，違法設置市場準入和退出條件；

（六）其他應當由法律、法規、規章規定的事項。

第十三條　制定行政規范性文件一般應當履行下列程序：

（一）評估論證；

（二）征求意見；

（三）合法性審核；

（四）集體審議決定；

（五）向社會公開發布。

因預防、應對和處置突發事件，執行上級機關緊急命令和決定，以及施行臨時性措施，需要立即制定行政規范性文件的，經制定單位主要負責人批準，可以簡化有關制定程序，經合法性審核后制發。

第十四條　政府行政規范性文件一般應當由實施單位負責起草；涉及兩個以上實施單位的，由主要實施單位牽頭起草，其他實施單位應當配合。對實施單位或者主要實施單位存在爭議的，由本級人民政府指定。

部門行政規范性文件應當由部門相關機構負責起草。

第十五條　起草單位應當對擬制定的文件是否屬于行政規范性文件提出意見。屬于行政規范性文件的，起草單位應當履行行政規范性文件制定程序，不得以任何形式規避。

合法性審核機構可以對行政規范性文件的制定程序和擬規定事項的合法性進行指導。

第十六條　起草行政規范性文件，應當全面論證必要性、合法性、可行性、適當性，對需要解決的問題進行深入調查研究，對擬設立的制度、擬確立的行政措施的預期效果和可能產生的影響進行評估。對專業性、技術性較強的行政規范性文件，起草單位應當組織相關領域專家進行論證。評估論證結論應當在行政規范性文件起草說明中載明，作為制發行政規范性文件的重要依據。

制定市場準入和退出、產業發展、招商引資、招標投標、政府采購、經營行為規范、資質標準等涉及市場主體經濟活動的行政規范性文件，應當進行公平競爭審查。

制定涉及婦女權益的行政規范性文件，必要時應當進行性別平等評估。

第十七條　起草行政規范性文件，應當廣泛聽取有關機關、公民、法人和其他組織的意見。涉及重大公共利益和公眾權益、容易引發社會穩定問題的，起草單位應當采取座談會、論證會、實地走訪等形式充分聽取各方面意見，特別是利益相關方的意見。

除依法需要保密的外，對公民、法人和其他組織權利義務有重大影響或者涉及群眾切身利益的行政規范性文件，應當向社會公開征求意見。

起草單位可以通過政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等方式，公布文件草案及其說明等材料，并明確提出意見的方式和期限。征求意見期限一般不少于10日；與市場主體生產經營活動密切相關的，征求意見期限一般不少于30日。

法律、法規、規章規定應當聽證的，起草單位應當按照規定組織聽證。

第十八條　起草單位應當對征集提出的意見予以研究處理，并向行政規范性文件制定單位說明意見采納的情況。

有關機關或者法律、法規授權的組織對起草的行政規范性文件存在分歧意見的，起草單位應當進行協調；經協調仍存在分歧意見的，應當報請制定單位協調處理。

第十九條　起草行政規范性文件，應當進行合法性審核，不得以征求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核；行政規范性文件未經合法性審核或者經合法性審核不合法的，不得提交制定單位集體審議。

政府行政規范性文件，應當先由起草單位合法性審核機構進行審核，再由政府合法性審核機構進行審核。

報請本級人民政府批準后以部門名義印發的行政規范性文件，由同級人民政府合法性審核機構進行審核。

第二十條　起草單位送審行政規范性文件，應當報送下列材料：

（一）行政規范性文件草案;

（二）行政規范性文件起草說明，包括行政規范性文件制定的必要性、依據，擬解決的主要問題以及采取的主要措施，評估論證情況、征求及采納意見情況、分歧意見協調處理情況等內容，并附具體內容引用依據對照表和有關材料。

依法需要履行專家論證、公平競爭審查、性別平等評估、聽證等程序的，還應當提供相應程序的材料。

政府行政規范性文件送審時，還應當提供起草單位合法性審核意見。

第二十一條　起草單位將送審材料報送辦公機構的，辦公機構應當自收到報送材料起5個工作日內，對材料的完備性、規范性進行審查，不符合本辦法第二十條規定的，可以退回起草單位，或者要求其在規定時間內補充材料、說明情況。符合要求的，轉送合法性審核機構審核。

起草單位直接將送審材料報送合法性審核機構進行審核的，合法性審核機構應當對材料的完備性、規范性進行審核，不符合本辦法第二十條規定的，可以退回起草單位，或者要求其在規定時間內補充材料、說明情況。符合要求的，進行合法性審核。

第二十二條　對行政規范性文件草案的合法性審核包括以下方面：

（一）制定主體是否合法；

（二）是否超越制定單位法定職權；

（三）是否符合憲法的規定、原則和精神；

（四）是否符合法律、法規、規章和有關政策規定；

（五）是否履行法定程序；

（六）依法需要審核的其他事項。

第二十三條　合法性審核機構進行合法性審核，可以采取下列方式：

（一）書面審核；

（二）要求起草單位進行說明；

（三）通過召開座談會、論證會、書面征求意見或者公開征求意見等形式聽取有關方面的意見；

（四）組織法律顧問、公職律師、專家進行法律咨詢或者論證；

（五）其他有利于提高合法性審核質量的方式。

第二十四條　除因預防、應對和處置突發事件，執行上級機關緊急命令和決定，以及施行臨時性措施需要立即制定實施行政規范性文件外，行政規范性文件合法性審核時間一般不少于5個工作日，最長不超過15個工作日；審核過程中的征求意見、咨詢論證以及需要起草單位補充說明情況、提供材料等時間不計算在內。

第二十五條　對確實不需要制定或者內容合法性存在較大問題，缺少必經程序，制定基本條件尚不成熟的行政規范性文件草案，合法性審核機構可以向起草單位提出暫緩審核或者不予審核的意見。

第二十六條　合法性審核機構應當按照下列規定提出審核意見：

（一）行政規范性文件草案符合本辦法第二十二條規定的，提出合法的意見；

（二）行政規范性文件草案部分內容不符合本辦法第二十二條規定的，提出建議修改的意見；

（三）行政規范性文件草案主要內容不符合本辦法第二十二條規定的，提出不合法或者重新起草后報送審核的意見。

起草單位應當根據合法性審核意見，對行政規范性文件草案進行修改或者補充。

行政規范性文件草案內容涉及探索性改革決策事項，國家尚無明確規定的，合法性審核機構可以明示法律風險，由制定單位研究決定。

第二十七條　政府行政規范性文件應當經本級人民政府常務會議或者全體會議審議決定，部門行政規范性文件應當經本部門辦公會議審議決定。集體討論情況和決定應當如實記錄，不同意見應當如實載明。

第二十八條　行政規范性文件經審議通過或者批準后，由制定單位的辦公機構統一登記，統一編號，統一印發。兩個以上制定單位聯合制定的行政規范性文件，只標明主要制定單位文號，并由主要制定單位登記、編號、印發。

第二十九條　制定單位應當及時通過政府公報、政府網站、政務新媒體、報刊、廣播、電視、公示欄等方式向社會公布行政規范性文件的文本，不得以內部文件形式印發執行，未經公布的行政規范性文件不得作為行政管理依據。

對涉及群眾切身利益、社會關注度高、可能引起較大爭議的行政規范性文件，起草單位應當做好出臺時機評估工作，在公布后加強輿情收集，及時研判處置，主動回應關切。

第三十條　行政規范性文件應當標注施行日期；確需為公民、法人和其他組織留出必要政策適應調整期的，制定單位應當結合實際確定施行日期。

行政規范性文件一般不溯及既往，但為更好保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。

第三十一條　行政規范性文件應當明確有效期，有效期屆滿未經延續的，行政規范性文件自動失效。

行政規范性文件的有效期自施行之日起不得超過5年。為了實施法律、法規、規章或者有關政策制定的行政規范性文件，有效期需要超過5年的，應當在起草說明中載明理由，但有效期最長不得超過10年。

行政規范性文件的名稱冠以“暫行”、“試行”的，有效期自施行之日起不得超過2年。

第三十二條　行政規范性文件由制定單位負責解釋。行政規范性文件需要解釋的，由行政規范性文件的起草單位提出解釋意見，經制定單位合法性審核機構審核后，由制定單位審定公布。

公民、法人和其他組織可以向制定單位提出對行政規范性文件的解釋建議。

經制定單位審定公布的行政規范性文件解釋與行政規范性文件具有同等效力。

第三章　備案與審查

第三十三條　縣級以上司法行政部門應當依照權限和程序，對行政規范性文件進行備案審查，做到有件必備、有備必審、有錯必糾。

第三十四條　行政規范性文件自公布之日起15日內，由制定單位的辦公機構按照下列規定報送備案:

（一）政府行政規范性文件，報送上一級人民政府備案。其中縣級以上人民政府派出機關制定的行政規范性文件，報送設立該派出機關的人民政府備案；

（二）部門行政規范性文件，報送本級人民政府備案。其中有主管部門的法律、法規授權的組織制定的行政規范性文件，由主管部門報送本級人民政府備案。

聯合制定的行政規范性文件，由主要制定單位按照前款規定報送備案。

政府行政規范性文件，應當按照《黑龍江省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》報送本級人大常委會備案；省政府行政規范性文件還應當依照有關規定報送國務院備案。

第三十五條　制定單位報送備案行政規范性文件，應當按照本辦法第三十四條規定，通過黑龍江省政府規章和行政規范性文件綜合管理平臺徑送縣級以上司法行政部門，報送下列材料的電子文本:

（一）行政規范性文件備案報告；

（二）行政規范性文件正式文本;

（三）行政規范性文件制定說明；

（四）制定單位合法性審核意見。

行政規范性文件備案報告應當載明行政規范性文件經有關會議審議、公布情況等內容；行政規范性文件制定說明適用本辦法第二十條第一款第二項的規定。

第三十六條　報送備案的行政規范性文件符合本辦法第三條、第三十四條、第三十五條規定的，縣級以上司法行政部門應當予以備案登記。

報送備案的文件不屬于行政規范性文件的，司法行政部門不予備案登記，將材料退回，并告知理由;對報送備案的行政規范性文件不符合本辦法第三十五條規定的，司法行政部門暫緩備案登記，并通知制定單位在5個工作日內補正材料，補正后符合規定的，予以備案登記。

第三十七條　縣級以上司法行政部門應當按照本辦法第二十二條規定，對備案登記的行政規范性文件進行備案審查。

對專業性、技術性較強或者疑難、復雜的行政規范性文件，司法行政部門可以組織法律顧問、公職律師、專家參與備案審查。

第三十八條　縣級以上司法行政部門審查行政規范性文件需要有關單位說明情況、提供法律依據、提出意見等協助審查的，有關單位應當在規定的時限內辦理并回復。

第三十九條　縣級以上司法行政部門應當加強與黨委、人民代表大會常務委員會備案工作機構的協作配合，建立健全會商審查、征求意見、信息共享等備案審查銜接聯動機制。

第四十條　縣級以上司法行政部門應當于每年1月31日前在本級政府公報、網站上公布上一年度備案的行政規范性文件目錄。

第四章　評估與清理

第四十一條　行政規范性文件有效期屆滿的，起草單位應當在其有效期屆滿3個月前，對其有效期是否需要延續進行評估。經評估需要繼續實施的，由制定單位延續有效期后重新公布；經評估需要修改的，由制定單位按照制定程序執行。

行政規范性文件有效期超過5年或者未明確有效期，施行滿5年的，起草單位應當在其施行滿5年的3個月前，對其是否需要繼續實施進行評估。經評估需要修改的，由制定單位按照制定程序執行。

第四十二條　行政規范性文件由制定單位負責清理。涉及多個制定單位的，由主要制定單位牽頭組織清理。制定單位被撤銷、合并或者職權調整的，由繼續行使其職權的單位負責清理。

第四十三條　制定單位應當根據全面深化改革、全面依法治國要求和經濟社會發展需要，以及法律、法規、規章及有關政策制定、修改、廢止情況，對行政規范性文件進行清理。

第四十四條　行政規范性文件有下列情形之一的，應當進行修改：

（一）部分內容與現行法律、法規、規章或者有關政策不一致，但基本適應經濟社會發展需要、有必要繼續實施的；

（二）不同行政規范性文件對同一事項規定不一致的；

（三）作為主要制定依據的法律、法規、規章或者有關政策已經修改的；

（四）其他應當修改的情形。

第四十五條　行政規范性文件有下列情形之一的，應當予以廢止：

（一）主要內容與現行法律、法規、規章或者有關政策相抵觸的；

（二）主要內容已被新的法律、法規、規章或者有關政策覆蓋的；

（三）作為主要制定依據的法律、法規、規章或者有關政策已經廢止的；

（四）主要內容不適應經濟社會發展需要的；

（五）其他應當廢止的情形。

第四十六條　行政規范性文件有下列情形之一的，應當宣布失效：

（一）作為主要制定依據的有關政策已經失效的；

（二）調整對象已經消失的；

（三）任務已完成、不需要繼續存續的；

（四）其他應當宣布失效的情形。

第四十七條　清理后保留、修改、廢止、失效的行政規范性文件目錄，應當由制定單位向社會公布，并適時公布調整后的行政規范性文件文本。

制定單位向社會公布的行政規范性文件目錄等清理結果情況，應當按照本辦法第三十四條規定的時限和途徑報送。

第五章　監督與處理

第四十八條　縣級以上司法行政部門應當根據每一年度年內行政規范性文件備案登記及審查情況，適時進行通報。

第四十九條　制定單位未按照本辦法規定時限和規范格式報送備案行政規范性文件的，由司法行政部門通知制定單位限期改正；情節嚴重的，在一定范圍內進行通報。

第五十條　司法行政部門發現報送備案的行政規范性文件，制定環節必經程序缺失或者程序履行嚴重不規范的，應當視情節要求制定單位補充完善相關程序，并在一定范圍內進行通報；造成嚴重不良影響的，應當要求制定單位重新履行制發程序或者撤銷，并按照有關規定追究責任。

第五十一條　行政規范性文件有下列情形之一的，司法行政部門應當通知制定單位限期糾正：

（一）不符合制定單位法定職權；

（二）不符合憲法的規定、原則和精神；

（三）不符合法律、法規、規章和有關政策規定；

（四）不符合本辦法第十二條規定。

制定單位應當自收到司法行政部門審查處理意見之日起30日內，按照要求自行糾正，并將糾正情況書面報送司法行政部門。

第五十二條　對行政規范性文件存在的問題拒不糾正、拖延糾正的，由司法行政部門約談制定單位或者起草單位負責人，或者在一定范圍內進行通報，或者提請本級人民政府修改或者撤銷；情節嚴重、造成不良后果的，司法行政部門應當移交有權機關依法處理。

第五十三條　縣級以上司法行政部門應當通過調閱或者抽查制定單位的發文登記簿和有關文件等方式，對行政規范性文件報送備案情況進行監督，制定單位應當予以配合。

第五十四條　縣級以上司法行政部門可以適時組織行政規范性文件合法性審核評查，采取交叉評查、書面評查等方式，對行政規范性文件的合法性審核情況、審核效果等進行評查。

第五十五條　公民、法人和其他組織認為行政規范性文件存在違法問題的，可以通過信函、傳真、電子郵件等方式向有備案審查權的縣級以上司法行政部門提出審查建議。

書面審查建議一般應當載明建議人姓名或者單位名稱，建議審查事項以及理由、有效聯系方式和通信地址、建議日期。

有備案審查權的縣級以上司法行政部門應當自收到審查建議之日起60日內依法辦理，并將辦理情況告知建議人；60日內無法辦理完畢的，經本部門負責人批準，可以延長30日。有關機關協助審查所需的時間不計算在內。

第五十六條　縣級以上司法行政部門應當對審查建議申請分別作出如下處理:

（一）符合法律、法規、規章和有關政策的，告知建議人該行政規范性文件合法;

（二）制定主體不合法，超越法定職權，或者同法律、法規、規章和有關政策相抵觸，或者違反法定程序的，通知制定單位在30日內作出處理并及時反饋處理情況；逾期不處理的，報請本級人民政府糾正，并將處理情況及時告知建議人。

第五十七條　審查建議申請有下列情形之一的，不予受理，并向建議人說明情況:

（一）建議審查的文件不屬于行政規范性文件的;

（二）建議審查的行政規范性文件已經失效或者廢止的；

（三）建議人就同一內容已經依法向其他有審查權的機關提出審查建議的；

（四）對建議人就同一內容的審查建議，已經作出處理的；

（五）建議人在提起行政訴訟或者申請行政復議時，一并對行政規范性文件提出審查建議的;

（六）生效的人民法院裁判文書、行政復議決定文書對審查建議的行政規范性文件合法性已經作出認定的;

（七）其他依法不予受理的情形。

第六章　附　則

第五十八條　法律、法規對行政規范性文件制定和監督管理另有規定的，從其規定。

實行垂直管理部門的行政規范性文件的制定和監督管理，適用有關部門規章和國家規定。

第五十九條　本辦法自2024年1月1日起施行。2016年5月26日黑龍江省人民政府公布的《黑龍江省規范性文件管理辦法》同時廢止。