最高人民檢察院 自然資源部

最高人民檢察院 自然資源部聯合發布土地執法查處領域違法建（構）筑物沒收處置行政非訴執行監督典型案例的通知


各省、自治區、直轄市人民檢察院、自然資源主管部門，新疆生產建設兵團人民檢察院、自然資源局：

2022年3月，最高人民檢察院、自然資源部聯合印發《關于建立行政檢察與自然資源行政執法銜接工作機制的意見》以來，全國檢察機關和自然資源主管機關深入貫徹習近平生態文明思想、習近平法治思想，認真落實黨的二十大部署，共同加強和推進土地執法查處領域協作配合，有力維護了國家糧食安全。

為堅決落實黨中央重大決策部署，以“長牙齒”的硬措施保護耕地，進一步加強土地執法查處領域行政檢察與行政執法銜接工作，充分發揮典型案例示范、引領和指導作用，最高人民檢察院、自然資源部共同選編了四件土地執法查處領域違法建（構）筑物沒收處置行政非訴執行監督典型案例，現印發你們，供參考借鑒。各級人民檢察院和自然資源主管部門要認真組織學習，加強對典型案例的培訓和宣傳，推動行政檢察與自然資源行政執法銜接工作機制落地見效，切實守牢耕地保護紅線。

最高人民檢察院　自然資源部

2024年7月2日

案例一

四川省某農業發展有限公司非法占地行政非訴執行檢察監督案

【關鍵詞】

行政非訴執行監督  非法占地  沒收違法建（構）筑物  紙面沒收  規范處置

【基本案情】

2019年，四川省某市規劃和自然資源局（以下簡稱市自然資源局）調查發現，某農業發展有限公司（以下簡稱某農業公司）未取得相關用地審批手續，擅自占用某市某鎮某村86.23畝土地，修建餐飲服務和戶外拓展場地。依據《四川省人民政府辦公廳關于開展綜合行政執法體制改革試點工作的指導意見》《某市機構改革方案》，某市成立綜合行政執法局，集中行使自然資源等多個部門的行政處罰權。2019年9月，某市綜合行政執法局（以下簡稱市綜合執法局）作出行政處罰決定：1. 責令某農業公司退還非法占用的土地86.23畝；2. 沒收符合土地利用總體規劃的86.23畝土地上新建的建筑物和其他設施；3. 按非法占地每平方米15元的標準處罰款共計862300.5元。某農業公司收到行政處罰決定書后，未主動履行行政處罰決定，也未申請行政復議或提起行政訴訟。2020年4月，市綜合執法局經催告后，向某市法院申請強制執行罰款和加處罰款共計1724601元，市法院裁定準予執行。2020年9月，市法院執行某農業公司12371.75元后，因該公司無其他可供執行的財產，裁定終結本次執行。對責令某農業公司退還土地及沒收違法建筑物和其他設施的行政處罰決定，市綜合執法局未申請市法院強制執行。

【檢察監督與行政機關履職情況】

案件來源。2021年6月，某市檢察院在開展土地執法查處領域行政非訴執行監督專項活動中，查閱了市法院行政非訴執行案卷以及市綜合執法局行政處罰案件臺賬，發現本案線索，遂依職權啟動監督程序。

調查核實。市檢察院調閱市法院、自然資源局、綜合執法局案件卷宗，對非法占地現場進行調查核實，詢問某農業公司負責人、村民小組負責人及其他相關人員。查明：某農業公司與某市某鎮某村簽訂集體所有土地租賃協議，租賃村集體土地修建訓練基地對外經營，但沒有辦理相關用地審批手續。某農業公司非法占用的土地符合土地利用總體規劃，根據《中華人民共和國土地管理法》規定，非法占用土地上新建的建筑物和其他設施應當沒收。市綜合執法局作出行政處罰決定后，某農業公司經營困難，無力繳納罰款，應當沒收的違法建筑物和其他設施仍由該公司占有和使用。因相關部門對違法建筑物和其他設施沒收處罰后是否需要申請強制執行，沒收后的處置主體、處置程序不明確等，市綜合執法局多次與市財政局（市國資金融局）等部門溝通，但未能達成共識，導致沒收違法建筑物和其他設施未能得到實際執行。

監督意見。市檢察院經審查認為，根據《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》《自然資源行政處罰辦法》等法律、規章的規定，市綜合執法局應當申請人民法院強制執行沒收違法建筑物和其他設施、責令退還非法占用的土地。市綜合執法局沒有申請執行，確有不當。市檢察院向市綜合執法局制發檢察建議，建議嚴格履行土地執法查處法定職責，確保行政處罰決定悉數執行，切實保護珍貴的土地資源。

監督結果。市綜合執法局收到檢察建議后，積極與市財政局（市國資金融局）溝通，并向市政府專題匯報。經市政府專門工作會議研究，市綜合執法局將沒收的違法建筑物和其他設施統一交由屬地鎮政府，按國有資產予以處置，案涉其余土地退回村集體。

長效治理。為推動解決違法建筑物和其他設施沒收處置問題，市檢察院開展類案監督，梳理市綜合執法局移交的案件臺賬，還發現某環保科技有限公司等20余家單位和個人非法占地修建廠房、住宅，市綜合執法局作出的沒收違法建筑物和其他設施的行政處罰決定未實際執行。市檢察院依據《人民檢察院檢察建議工作規定》第十一條之規定，依法能動履職，組織市綜合執法、自然資源、財政、法院等部門召開聯席會，共同會商研判。市檢察院認真分析違法建筑物和其他設施沒收執行中存在的問題、原因，從明確接收主體、強制執行主體、移交主體、后續處置主體職責及權限等方面向市委專題報告，并提出具體的對策建議。市委主要領導對專題報告高度重視，責成相關部門制定整改方案。2021年9月，市政府召集市綜合執法、自然資源、財政等部門共同研究，以會議紀要形式明確，市綜合執法局作出沒收違法建筑物和其他設施的行政處罰決定后，違法行為人不主動履行的，依法申請人民法院強制執行，并交由違法建筑物屬地鎮政府、街道辦事處或市財政局（市國資金融局）等單位按國有資產予以處置。

【典型意義】

行政處罰決定作出后，行政機關對多項處罰內容選擇性申請人民法院強制執行，應沒收的違法建筑物和其他設施仍由違法行為人占有和使用，沒有實際執行到位，存在“紙面沒收”現象。一是此類案件強制執行難，行政機關未主動申請人民法院強制執行；二是自然資源部《自然資源行政處罰辦法》（自然資源部令第6號）和財政部《罰沒財物管理辦法》（財稅〔2020〕54號）對罰沒違法建筑物和其他設施的處置主體規定不一致，執行中存在分歧；三是行政主管部門接收違法建筑物和其他設施后的利用、處置，涉及自然資源、規劃、消防等多部門和多環節，缺乏規范的處置流程。檢察機關針對個案辦理中發現的普遍性問題，開展類案監督。為凝聚共識形成合力，檢察機關牽頭相關部門召開聯席會，并對監督中發現的共性問題進行深入分析，提出對策建議，形成專題報告呈報市委，推動市政府專題研究非法占地修建的建筑物和其他設施沒收處置程序，為本市同類案件的規范處置提供樣本，以精準監督助推依法行政，以能動履職促進社會治理。

案例二

廣西某市某區某投資公司非法占地行政非訴執行檢察監督案

【關鍵詞】

行政非訴執行監督  沒收違法建（構）筑物  檢察建議  長效治理

【基本案情】

2012年，根據廣西壯族自治區人民政府關于同意調整某市城市管理綜合行政執法范圍的批復，某市政府發布《關于調整城市管理綜合行政執法機關行政處罰權范圍的通知》，將對城市規劃

區內未依法取得用地審批手續非法占用土地的行政處罰權納入城市管理綜合行政執法范圍，由某市和城區兩級城市管理綜合行政執法局行使。2016年9月起，某投資公司未經批準擅自占用該市某區某路延長線西側的2512.87平方米農用地用于建設臨時停車場。2017年6月，某區城市管理綜合行政執法局（以下簡稱區綜合執法局）對某投資公司作出行政處罰決定：1. 責令退還非法占用的2512.87平方米土地；2. 沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施；3. 并處罰款37693.05元。該處罰決定于同月送達后，某投資公司僅履行了繳納罰款的義務，對行政處罰決定書的其他處罰內容，既沒有主動履行，又沒有在法定期限內申請行政復議或者提起行政訴訟。2018年1月，區綜合執法局對某投資公司進行催告，但該公司仍不履行義務。3月，區綜合執法局向區法院申請強制執行。4月，區法院作出裁定，對區綜合執法局作出的“責令退還非法占用的2512.87平方米土地”“沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施”等處罰決定準予強制執行，由區政府組織實施，但區政府未及時組織對涉案違法建筑物和其他設施的沒收。

【檢察監督與行政機關履職情況】

案件來源。2022年8月，某區檢察院在開展土地執法查處領域行政非訴執行監督專項活動中發現該案線索，依職權啟動監督程序。

調查核實。區檢察院通過調閱卷宗、詢問相關人員、實地勘查發現，區法院作出準予強制執行的裁定后，將裁定書送達區綜合執法局，未送達區政府。區綜合執法局收到裁定后向區政府報告，區政府指令區綜合執法局組織實施沒收工作，但區綜合執法局一直未移交同級財政部門處理或擬定處置方案報同級人民政府，導致該案一直處于“裁而不執”的狀態。經進一步調查發現，近年來區法院裁定由區政府組織實施沒收違法建（構）筑物的非法占地案件，均經區政府指令，由區綜合執法局組織實施沒收。區檢察院依托與區綜合執法局、自然資源局建立的土地執法查處工作銜接機制，獲取2021年以來的行政非訴執行案件數據和已執行數據，全面篩查發現，另有陳某非法占地案等四起案件也存在法院作出準予強制執行裁定后未及時辦理移交手續或擬制處置方案的情況，被非法占用的農用地達27125.7平方米（約41畝），遂決定依職權監督。

監督意見。區檢察院認為，區綜合執法局負責組織實施沒收，但未及時辦理違法建筑物和其他設施的移交處置手續，消除其違法狀態，確有不當。2022年9月，區檢察院向區綜合執法局發出檢察建議，建議其及時組織實施沒收，妥善處置沒收的違法建筑物和其他設施。

監督結果。區綜合執法局收到檢察建議后，高度重視，安排人員分析梳理某投資公司非法占地案等五起案件的違法建筑物和其他設施的具體情況，進行現場復核，勸說違法行為人搬離，同時擬定處置方案報區政府審定，推進沒收工作。目前，經區政府同意，區綜合執法局已對某投資公司非法占地案、陳某非法占地案的涉案建筑物和其他設施進行處置。

長效治理。區檢察院與區綜合執法局召開座談會，對土地執法查處領域行政非訴執行案件沒收工作存在的困難和問題進行調研，了解到區綜合執法局曾將部分案件的違法建筑物和其他設施移交區財政部門處置，但被區財政部門以不具備可操作性為由退回，此后未再移交。沒收執行程序尚無操作性規定，是該局未能及時移交違法建筑物和其他設施的主要原因。調研還發現，區法院辦理的“裁執分離”案件普遍存在未將準予強制執行裁定書送達區政府的問題。為此，區檢察院就該案的處理及調研情況向某市檢察院匯報，積極推動區綜合執法局根據本地工作實際制定

《關于處置違法用地上建筑物的內部工作規程》，規定對沒收違法建筑物和其他設施予以“拆除”和“保留”的具體情形，明確轄區違法用地案件中沒收建筑物和其他設施的移交、處置工作流程。同時，區檢察院向區法院制發檢察建議，督促該院改進“裁執分離”案件的送達工作，將準予強制執行裁定書送達執行機關，確保執行機關及時掌握執行依據、執行內容，提升執行效率。

【典型意義】

十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。我國一直堅持最嚴格的節約用地制度，但土地執法查處領域存在沒收的違法建筑物和其他設施不及時移交、處置的問題，導致土地資源浪費。檢察機關能動履職，對法院裁定準予強制執行后，負責組織實施的行政機關不及時移交、處置沒收的違法建筑物和其他設施的行為，依法予以監督，督促行政機關積極履行主體責任，采取有效措施進行處置。同時，檢察機關以個案為切入點，深入挖掘行政非訴執行案件中源頭性、普遍性問題，通過制發檢察建議，督促審判機關改進工作，助推行政機關提升執行效率，并聚焦沒收違法建筑物和其他設施的移交和處置尚無具體規定的問題，積極研判、充分溝通，集各方力量推動行政機關健全工作制度，規范工作程序，為當地今后正確組織實施同類案件的沒收工作提供制度保障，有效維護執法權威，保護國家土地資源。

案例三

河北省某市自然資源和規劃局某分局申請強制執行張某退還土地、沒收違法建筑物行政非訴執行檢察監督案

【關鍵詞】

行政非訴執行監督  違法占地  沒收程序  受理審查

【基本案情】

河北省某市某區張某未經批準，違法占用某鄉某村集體土地1051.75平方米（合1.58畝）建房。2020年9月，某市自然資源和規劃局某分局（以下簡稱區自然資源局）對張某作出行政處罰決定：1. 責令退還土地；2. 沒收地上建筑物和其他設施；3. 罰款10567.5元。張某既不履行處罰決定又未申請行政復議或者提起行政訴訟，區自然資源局催告無效后向區法院申請強制執行。區法院受理后作出裁定，準予執行處罰決定書中的退還土地和罰款，其中退還土地由區自然資源局報請區政府組織實施，罰款由區法院執行局執行；但對沒收處罰不予受理，理由是根據《自然資源行政處罰辦法》（2020年修正）第三十五條規定，沒收處罰由自然資源部門直接移交財政部門，無需經過人民法院審查。

區自然資源局對區法院的裁定有異議，認為本部門無強制執行權，沒收處罰若不經過人民法院的受理和審查，本部門無權對違法建筑物強制沒收。關于沒收的法律規定不細致、部門銜接不順暢，區財政局對接收存在畏難情緒，區自然資源局自身也無力、無權獨自移交違法建筑。沒收處罰如不能執行，退還土地處罰也無法執行，故一直未對涉案違法建筑物予以處置，導致該宗土地仍由違法行為人違法占用。

【檢察監督與行政機關履職情況】

案件來源。2021年5月，某市某區檢察院在開展土地執法查處領域行政非訴執行監督專項活動中，與區自然資源局召開聯席會，建立土地執法行政檢察與行政執法工作銜接機制。區自然資源局主動向檢察機關移送該案線索，區檢察院決定依職權啟動監督程序。

監督意見。檢察機關審查認為，人民法院對行政機關作出的行政處罰非訴執行申請予以受理并審查是強制執行的第一步，沒收違法建筑物和其他設施的處罰決定也不例外。《自然資源行政處罰辦法》（2020年修正）第三十五條的規定應僅限于違法行為人自愿履行、主動上繳違法建（構）筑物情形，此時自然資源部門可從違法行為人手中獲取鑰匙、建筑物相關文件等，實現對建（構）筑物的和平、合法控制。若經多方溝通、釋法說理、催告等，違法行為人不同意履行，自然資源部門還應當按《中華人民共和國行政強制法》第五十三條規定申請人民法院強制執行，人民法院作出準予強制執行裁定后才能進行下一步沒收移交工作。2020年9月，該市中級法院、市自然資源和規劃局印發的《強化“府院聯動”推進“裁執分離”切實整治違法用地、違法建設行為的實施意見》規定：“對涉及自然資源行政處罰類非訴執行案件，積極推進由縣（市、區）人民法院負責合法性審查、縣（市、區）人民政府負責組織實施的‘裁執分離’工作模式；對沒收、限期拆除違法建筑物和其他設施等行政處罰決定，人民法院裁定準予強制執行的，由縣（市、區）人民政府組織實施或接收及后續管理工作。”該規定明確，對于沒收處罰的強制執行與退還土地、拆除違法建筑一樣，實施“裁執分離”模式，且必須先由人民法院“裁”，才能由政府部門“執”，裁是執的前提；若無人民法院針對處罰決定合法與否的“裁”，行政機關則缺乏“執”的基礎與底氣。該案中的沒收處罰，區自然資源局在行為人不配合的情況下申請區法院強制執行合法合理，而區法院不予受理、審查，不符合法律規定。同時查明，類似案件還有四件，區法院均裁定不予受理。

監督結果。2022年5月，區檢察院向區法院提出檢察建議，建議對沒收處罰非訴執行申請不予受理的違法行為予以糾正，并以此為鑒，完善合法性審查程序，避免此類錯誤再次發生。區法院高度重視，經審委會專題討論研究，采納檢察建議并重新作出裁定，確定退還土地和沒收地上違法建（構）筑物由區自然資源局報請區政府組織實施。

長效治理。為確保沒收處罰執行到位，經區政府決定，區檢察院、法院、自然資源局、財政局以及違法建筑物所在地鄉政府多次座談研究，最終確定將涉案違法建筑物交由屬地鄉政府接管。法檢干警和行政執法人員多次對張某面對面釋法說理，促使張某消除抵觸情緒，主動退還土地、上繳違法建筑物使用權。區自然資源局、財政局及時總結該案經驗，以區政府名義起草了做好違法建（構）筑物罰沒執行和處置工作的實施意見，對全區非法占地違法建筑物和其他設施的罰沒程序予以細化，明確了文書送達、移交手續、登記造冊、評估分類、納入國有資產管理等執行步驟和責任單位，推動建立“法院裁定準予執行、政府組織實施、法院到場監督”的違法建（構）筑物處置機制，落實土地管理責任。

【典型意義】

違法用地上的建筑物和其他設施沒收執行難是土地執法查處領域長期存在的問題。檢察機關堅持依法履職、能動履職，對土地非訴執行的受理審查、執行實施開展全鏈條監督，強化法律監督和協作配合，共同破解土地執法查處難題。本案中，檢察機關既督促法院糾正對沒收處罰不予受理和審查的違法行為，理順土地執法裁執關系，為后續違法建（構）筑物和其他設施移交處置工作的順利進行打下良好基礎，又協助行政機關落實沒收裁定，檢察權、審判權、行政權同向發力，切實解決土地執法查處執行“最后一公里”問題，同時推動建章立制，促進區域內違法建筑物和其他設施沒收工作規范化，提升土地保護力度。

案例四

黑龍江省某市某縣非法占地行政非訴執行檢察監督案

【關鍵詞】

行政非訴執行監督  公共活動場所  和解協議 

【基本案情】

2018年5月，黑龍江省某縣某鎮某村村民委員會未取得用地審批手續，占用有林地等農用地建設村委會辦公室、文體中心、活動中心廣場及場地硬化項目。同年8月，原某縣國土資源局發現后，對該村委會下達責令停止違法行為通知書，并根據《黑龍江省國土資源行政處罰自由裁量權基準》，對非法占用的4.04畝農用地，處以罰款13460.8元。該村委會在法定期限內未申請行政復議或者提起行政訴訟，經縣自然資源局依法催告后，仍未履行處罰決定書確定的義務。

2019年3月，縣自然資源局因某村委會行政處罰一案向縣法院申請強制執行。縣法院審查認為，縣自然資源局作出的處罰決定認定事實清楚，適用法律法規正確，符合法定程序，裁定準予強制執行。2020年12月，縣自然資源局與該村委會雙方達成和解，同意長期履行，縣法院以暫未發現被執行人有可供執行財產，申請執行人亦未提供相關財產線索，雙方達成和解為由，裁定終結本次執行。

【檢察監督與行政機關履職情況】

案件來源。縣檢察院在開展土地執法查處領域行政非訴執行監督專項活動中發現，縣法院未依法向縣自然資源局送達執行裁定書。縣檢察院依托黑龍江省檢察院與省自然資源廳聯合出臺的《關于加強行政檢察與自然資源行政執法銜接工作的意見（試行）》，與縣自然資源局進行溝通，并開展調查核實。另發現，根據《中華人民共和國土地管理法》第七章關于“法律責任”的規定，不存在單獨處以罰款的情形，而本案僅對某村委會處以罰款。經全面檢索中國裁判文書網上公布的土地執法領域行政裁判和執行文書，對本案進行對比梳理后，發現在未辦理用地審批手續情況下，建設村委會辦公場所的情況較多，且多以和解方式結案，和解協議未實際履行到位。縣檢察院依職權受理該案。

調查核實。通過調閱審查縣法院執行案卷和縣自然資源局的行政執法案卷；向原縣國土資源局人員了解本案行政處罰、申請強制執行以及未實際履行的原因；對涉案土地進行實地查看，了解涉案土地目前的使用情況；與鎮政府進行座談，了解上級部門要求建設村委會的相關政策；到涉案村委會進行走訪，了解未執行和解協議的主要原因及存在的顧慮。縣檢察院發現：2018年5月，因村級組織辦公、活動場所老舊狹小，某村委會按照上級要求對辦公場所進行了重新建設。辦公場所包括村委會辦公室、文體中心、活動中心等。項目一直沒有辦理用地審批手續。由于某村委會沒有資金，原縣國土資源局在作出處罰、申請強制執行后，與某村委會達成了和解協議。在和解協議履行過程中，某村委會認為，建設村委會辦公場所系按照相關部門要求啟動，且繳納罰款后仍然不能解決非法占地的問題，至縣檢察院調查時仍未履行和解協議。縣自然資源局認為，案涉土地仍為集體所有，但地上建（構）筑物屬于公用基礎設施，沒收后歸國家所有，不符合“房地一體”處置原則；案涉土地為集體所有，退還給集體無實際意義，保留使用的建（構）筑物可作為村集體公共活動場所，故僅對某村委會的違法行為作出罰款的行政處罰。

監督結果。經調查核實，縣檢察院認為：縣自然資源局僅對某村委會的違法行為進行罰款，未對消除建（構）筑物違法狀態進行處理。縣自然資源局對此類問題進行了全面清理，防止類似錯誤再次發生。縣檢察院對縣法院文書送達違法情形制發檢察建議，督促糾正。與某村委會、村民代表等各方開展座談交流，并對某村委會進行了釋法說理，促使某村委會消除抵觸情緒，及時繳納了罰款，利用荒地補林，實現占補平衡。縣檢察院與縣自然資源局開展同堂培訓，重點學習土地執法查處過程中法律適用、黑龍江省相關行政處罰自由裁量權基準、農用地上違法建（構）筑物處置等相關規定，為精準執法打下了良好基礎，召開聯席會議共同商議如何破除土地違法案件查處中“沒收難”“移交難”“處置難”等問題。縣檢察院與縣自然資源局聯合屬地鎮政府、縣財政局就案涉建（構）筑物辦理用地審批手續后是否符合城鄉規劃、是否具有可利用價值進行研判。經上述部門研究后認為，案涉建（構）筑物符合總體城鄉規劃，地上建（構）筑物屬于公用基礎設施，沒收后歸國家所有，但案涉土地仍為集體所有，不符合“房地一體”處置原則，案涉建（構）筑物處置難題仍未解決。如能夠補辦規劃、建設手續，就能保留案涉建（構）筑物繼續作為養老設施、村集體公共活動場所等公益用途。最終，協調相關部門為村委會辦公場所辦理了規劃、行政審批手續。

【典型意義】

土地執法查處實踐中，因沒收的違法建（構）筑物涉及違法行為人切身利益，存在阻力大、無合法產權難“變現”“房地一體”違法部分無法分割等問題，導致沒收的違法建（構）筑物“移交難”“處置難”，加之沒收建（構）筑物的處置法律制度不健全，導致處置“出口”不暢等問題。本案中，縣檢察院和縣自然資源局通過加強協作配合，聯合相關部門對沒收建（構）筑物是否符合城鄉規劃、是否具有可利用價值等進行研判，對符合完善行政審批手續條件，且具有利用價值的違法建（構）筑物，協助辦理規劃、用地等手續，將保留使用的建（構）筑物用作村集體公共活動場所等公益用途。通過各部門的協調配合、擔當作為，解決處置難題，打通土地執法查處“最后一公里”，探索形成了自然資源主管部門與檢察機關依法依規推動提升農村基礎設施和公共服務質量、服務鄉村振興的好做法。