山東省人民政府

山東省行政規范性文件制定和監督管理辦法

（2023年12月9日山東省人民政府令第353號公布　自2024年2月1日起施行）



第一章　總　則



第一條　為了加強對行政規范性文件的監督管理，提高行政規范性文件質量，維護國家法制統一，深入推進依法行政，全面建設法治政府，根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律、法規和國務院有關規定，結合本省實際，制定本辦法。

第二條　本省行政區域內行政規范性文件的制定和監督管理工作，適用本辦法。法律、法規另有規定的，從其規定。

第三條　本辦法所稱行政規范性文件（以下簡稱規范性文件），是指除政府規章外，由本省行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織(以下統稱行政機關)依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。

行政機關內部執行的管理規范、工作制度、機構編制、會議紀要、工作方案、請示報告、表彰獎懲、人事任免等文件，對具體事項作出的行政處理決定，以及行政機關制定的技術操作規程、行業技術標準等不適用本辦法。

第四條　規范性文件制定和監督管理應當遵循下列原則：

（一）堅持黨的全面領導，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署；

（二）貫徹落實習近平法治思想；

（三）堅持以人民為中心，切實保障公民、法人和其他組織的合法權益；

（四）依照法定權限和程序；

（五）弘揚社會主義核心價值觀；

（六）維護國家法制統一、政令暢通、市場統一，保障法律、法規、規章的正確實施。

第五條　下列單位可以制定規范性文件：

（一）各級人民政府；

（二）縣級以上人民政府工作部門；

（三）縣級以上人民政府的派出機關和派出機構；

（四）法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織。

臨時機構、議事協調機構、政府工作部門的派出機構和內設機構以及其他不具有行政管理職能的機構，不得制定規范性文件。

縣級以上人民政府司法行政部門應當依照本辦法規定，編制本級規范性文件制定主體清單，經本級人民政府同意后公布。鄉鎮人民政府和街道辦事處作為規范性文件制定主體，列入縣級規范性文件制定主體清單。

第六條　規范性文件分為政府規范性文件和部門規范性文件。

各級人民政府以自己的名義制發或者經其同意由政府辦公室（廳）印發，以及政府派出機關制發的規范性文件，為政府規范性文件。縣級以上人民政府工作部門、政府派出機構和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織制定的規范性文件，為部門規范性文件。

第七條　各級人民政府應當加強規范性文件的監督管理工作，將規范性文件制定和監督管理工作納入法治政府建設督察的內容。

司法行政部門負責本級政府規范性文件的合法性審核工作，并在本級人民政府領導下，履行規范性文件備案審查監督職責。

第八條　制定規范性文件是行政機關依法履行職能的重要方式。除法律、法規、規章另有規定外，涉及公民、法人和其他組織權利義務的政策措施，應當以規范性文件的形式制發，作為行政管理的依據。

制定規范性文件應當注重針對性和可操作性，講求實效，嚴格控制規范性文件數量，提高規范性文件質量。

內容相近的行政管理事項，應當合并制定規范性文件；法律、法規、規章和上級政策文件已經作出明確規定的，不得重復制定規范性文件。

第九條　規范性文件不得設定下列內容：

（一）增加法律、法規、規章規定之外的行政權力事項或者減少法定職責；

（二）設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費項目、稅收優惠等事項，增加辦理行政許可事項的條件，規定出具循環證明、重復證明、無謂證明的內容；

（三）違法減損公民、法人和其他組織的合法權益或者增加其義務，侵犯公民人身權、財產權、勞動權、休息權等基本權利；

（四）超越職權規定應當由市場調節、企業和社會自律、公民自我管理的事項；

（五）違法制定含有排除或者限制公平競爭內容的措施，違法干預或者影響市場主體正常生產經營活動，違法設置市場準入和退出條件；

（六）其他不符合法律、法規、規章和國家政策文件的規定。

第十條　制定規范性文件一般應當經過下列程序：

（一）評估論證；

（二）公開征求意見；

（三）合法性審核；

（四）集體審議決定；

（五）統一登記、統一編號、統一印發（以下統稱“三統一”）；

（六）向社會公布。

為了預防、應對和處置突發事件，或者執行上級機關的緊急命令和決定需要立即制定規范性文件的，可以簡化制定程序，經合法性審核、集體審議決定后，由制定機關負責人簽署。

規范性文件涉及重大行政決策的，適用重大行政決策程序的規定，經“三統一”后向社會公布。

第十一條　縣級以上人民政府應當加強規范性文件管理信息化建設，以大數據等技術手段，實現對規范性文件的標準化、數字化、動態化管理。



第二章　起　草



第十二條　行政機關可以通過編制規范性文件年度制定計劃等方式，對需要制定的規范性文件加強統籌。

涉及兩個以上政府工作部門職權范圍內的事項，需要制定規范性文件的，應當由有關部門聯合制定部門規范性文件，或者由本級人民政府制定政府規范性文件。

制定經濟社會方面重要的規范性文件，應當按照有關規定向同級黨委請示報告。

第十三條　制定規范性文件由行政機關依職權啟動；公民、法人和其他組織也可以建議制定規范性文件，由有關行政機關研究論證后決定是否啟動。

第十四條　制定規范性文件，應當明確負責起草的部門、機構或者組織（以下統稱起草單位）。

專業性、技術性較強的規范性文件，可以邀請相關領域的專家參與起草，或者委托有關專家、高等院校、社會組織等第三方起草。

第十五條　規范性文件可以用條文形式表述，也可以用段落形式表述。

規范性文件格式應當符合黨政機關公文格式國家標準，內容應當明確、具體，用語應當準確、簡潔，表述應當嚴謹、精練。

第十六條　起草規范性文件，應當對制定規范性文件的必要性、可行性、合法性、合理性進行全面論證，對有關政策措施的預期效果和可能產生的風險等進行評估，形成規范性文件制定前評估報告。

規范性文件涉及重大公共利益或者公眾權益，可能引發社會穩定問題的，起草單位應當依據相關規定，進行社會穩定風險評估。

評估結論應當載入規范性文件起草說明，作為制發文件的重要依據。

第十七條　起草規范性文件，應當深入調查研究，廣泛聽取有關機關、組織和社會公眾的意見，特別是利益相關方的意見。

聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會、實地走訪、書面征求意見、向社會公開征求意見、問卷調查等方式。

第十八條　規范性文件草案應當公開征求意見，但依法應當保密或者為了預防、應對和處置突發事件或者執行上級機關的緊急命令和決定需要立即制定的除外。

起草單位可以通過政府網站、政務新媒體以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式，公布規范性文件草案及其說明等材料，并明確提出意見的方式和期限。征求意見期限一般不少于7個工作日；與市場主體生產經營活動密切相關的期限一般不少于30日；因情況緊急等原因需要縮短時限的，公開征求意見時應當予以說明。

起草單位對公開征集的意見建議應當研究論證，充分采納合理意見建議，完善規范性文件草案。對相對集中的意見建議不予采納的，應當以適當方式反饋并說明理由。

第十九條　規范性文件與企業生產經營活動密切相關，可能對企業切身利益或者權利義務有重大影響的，起草單位應當充分聽取有代表性的企業和行業協會商會以及律師協會的意見，特別是民營企業、勞動密集型企業、中小微企業等市場主體的意見。

第二十條　規范性文件有下列情形之一的，起草單位應當召開聽證會：

（一）涉及重大利益調整或者存在重大意見分歧的；

（二）對公民、法人和其他組織的權利義務有重大影響的；

（三）涉及的不同利益群體之間有明顯利益沖突的；

（四）法律、法規、規章規定應當聽證的其他情形。

第二十一條　規范性文件內容涉及本級人民政府工作部門、下級人民政府等單位職責的，起草單位應當采取適當方式征求意見，并與其充分協商；不能達成一致意見的，起草單位應當列明各方意見，并提出明確的處理意見，報請制定機關決定。對重大分歧意見的協調和處理情況，應當在起草說明中載明。

第二十二條　對專業性、技術性較強的規范性文件，起草單位應當組織相關領域專家進行論證，并提供必要保障。

專家論證可以采取論證會、書面咨詢、委托咨詢論證等方式。

第二十三條　起草單位選擇專家參與論證應當堅持專業性、代表性。參與論證的專家一般不少于3人；對涉及面較廣、爭議較大或者內容特別復雜的規范性文件，參與論證的專家一般不少于5人。

第二十四條　專家可以從下列方面對規范性文件進行論證： 　　

（一）必要性；

（二）科學性；

（三）是否可能對社會穩定、公共安全、財政經濟、生態環境等方面造成不利影響；

（四）出臺時機是否恰當；

（五）其他需要論證的內容。

第二十五條　部門規范性文件涉及市場主體經濟活動的，起草單位應當依法進行公平競爭審查，在公平競爭審查過程中遇到復雜、疑難等具體問題的，可以按程序向本級市場監督管理部門提出咨詢。

政府規范性文件涉及市場主體經濟活動的，起草單位在公平競爭審查過程中，應當按程序會同本級市場監督管理部門進行審查。

第二十六條　制定涉及婦女權益的規范性文件，應當按照規定進行性別平等評估。

制定有關或者影響貨物貿易、服務貿易以及與貿易有關的知識產權的規范性文件，應當按照規定進行貿易政策合規審查。



第三章　合法性審核



第二十七條　規范性文件在提交制定機關集體審議決定前，應當由負責合法性審核工作的部門或者機構（以下統稱審核機構）進行合法性審核。不得以征求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核。

規范性文件未經合法性審核或者經審核不合法的，不得提交制定機關集體審議。

規范性文件合法性審核過程中應當聽取法律顧問或者公職律師的意見。

第二十八條　政府規范性文件（鄉鎮人民政府和街道辦事處制定的除外），或者由縣級以上人民政府工作部門起草、報請本級人民政府批準后以部門名義印發的規范性文件，應當先由起草部門審核機構進行審核，出具合法性審核意見后，再由同級司法行政部門進行審核。

第二十九條　從事規范性文件合法性審核工作的人員應當具備與履行審核職責相適應的專業知識和業務能力，并按照規定的權限和程序履行職責。

第三十條　各級人民政府、有關部門應當加強合法性審核能力建設，保障人員力量與合法性審核工作任務相適應，可以通過政府購買服務等方式，引入專業社會力量，參與合法性審核工作。

司法行政部門應當定期對從事規范性文件合法性審核工作的人員進行業務培訓，提升合法性審核人員的政治素質和業務能力，提高合法性審核水平。

第三十一條　起草單位送請合法性審核應當提交下列材料，并對材料的真實性、完整性負責：

（一）送審申請書；

（二）規范性文件送審稿；

（三）包含制定背景、必要性和起草過程等內容的起草說明；

（四）評估報告；

（五）有關法律、法規、規章和政策依據目錄及文本；

（六）征求意見和意見采納情況的書面記錄，包括相關部門書面意見、公開征求意見情況、未采納意見說明等；

（七）按照相關規定進行專家論證、聽證、公平競爭審查、社會穩定風險評估、性別平等評估等材料；

（八）進行合法性審核需要的其他材料。

政府規范性文件送審時，還應當提交起草單位合法性審核意見、部門會簽意見和起草單位集體研究有關材料。

報送材料不符合要求的，應當于3個工作日內按要求補正。

第三十二條　合法性審核的內容包括：

（一）制定主體是否合法；

（二）是否超越制定機關法定職權；

（三）內容是否符合憲法、法律、法規、規章和上級政策文件規定；

（四）是否違反本辦法第九條中的禁止性規定；

（五）是否違反規范性文件制定程序；

（六）其他需要進行合法性審核的內容。

第三十三條　審核機構原則上采取書面方式進行審核；必要時，可以采取下列措施：

（一）調查研究；

（二）要求起草單位當面說明情況；

（三）通過書面征求意見或者召開座談會、論證會、聽證會等形式征求有關部門、下級人民政府和社會有關方面的意見；

（四）組織有關專家咨詢論證。

開展前款工作的時間，不計算在合法性審核期限內。

第三十四條　除為了預防、應對和處置突發事件，或者執行上級機關的緊急命令和決定需要立即制定規范性文件外，合法性審核時間一般不少于5個工作日，最長不超過15個工作日。

起草單位報送需要緊急審核的規范性文件時，應當對緊急情況作出說明。

第三十五條　對審核中發現的問題，審核機構依照下列規定處理：

（一）制定主體不合法、超越制定機關法定職權，或者主要內容不合法的，提出不合法的意見；

（二）應當事先請示同級黨委或者本級人民政府同意，尚未請示的，建議待請示同意后再制定；

（三）應當履行而未履行評估論證、公開征求意見、聽證、專家論證、社會穩定風險評估、公平競爭審查等程序的，退回起草單位補正程序；

（四）具體規定不合法的，提出相應修改意見。

第三十六條　審核機構完成審核后應當出具合法性審核意見書。合法性審核意見書應當載明下列內容：

（一）審核的基本情況；

（二）審核結論；

（三）存在合法性問題或者法律風險的，說明理由、明示法律風險，并根據情況提出修改意見和建議。

第三十七條　起草單位應當對合法性審核意見進行認真研究，對規范性文件草案進行修改或者補充；未完全采納合法性審核意見的，應當向審核機構反饋，并在提請制定機關審議時詳細說明理由和依據。



第四章　審議和公布



第三十八條　政府規范性文件應當經本級全體會議或者政府常務會議審議決定；部門規范性文件應當經本部門辦公會議審議決定。

規范性文件經審議決定后，由制定機關負責人簽發。

第三十九條　制定機關應當對規范性文件進行“三統一”。兩個以上制定機關聯合制定的規范性文件，只標明主辦機關文號，并由主辦機關進行“三統一”。

第四十條　制定機關應當按照政府信息公開的相關規定，通過政府公報、政府網站、政務新媒體、報刊、廣播、電視、公示欄等途徑公開向社會發布規范性文件，不得以內部文件形式印發執行。未經公布的規范性文件不得作為行政管理的依據。

政府公報刊登的規范性文件文本為標準文本；政府網站登載的規范性文件文本為標準電子文本。

規范性文件公布時，應當按照有關規定進行解讀。

第四十一條　規范性文件應當載明施行日期，施行日期與公布日期的間隔不得少于30日。但是，規范性文件公布后不立即施行將影響法律、法規、規章、上級政策文件執行，或者不利于保障國家安全、公共利益的，可以自公布之日起施行。

規范性文件一般不得溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權益而作出特別規定的除外。

第四十二條　規范性文件涉及的內容屬于階段性工作的，應當載明有效期，有效期為1年至5年；標注“暫行”“試行”的規范性文件，有效期為1年至3年。有效期屆滿的，規范性文件自動失效。

第四十三條　規范性文件的解釋權，由制定機關行使。

第四十四條　規范性文件應當自公布之日起30日內，按照有關規定報送備案。規范性文件備案審查適用《山東省規章和行政規范性文件備案規定》。

第四十五條　制定機關應當建立健全規范性文件檔案管理制度。政府辦公室（廳）、起草單位、司法行政部門等應當按照職責分工，將規范性文件制定和監督管理有關記錄、材料及時完整歸檔，依法規范管理。



第五章　實施后評估和清理



第四十六條　制定機關應當完善規范性文件制發管理制度，建立規范性文件效力狀態臺賬和規范性文件失效前提醒機制。

規范性文件實施后，有下列情形之一的，應當對其制度規范、實施效果和存在的問題等進行評估：

（一）依據的法律、法規、規章或者政策文件被修改、廢止或者實際情況發生重大變化，導致原有規定與之不相適應的；

（二）有效期屆滿前6個月內的；

（三）擬上升為政府規章或者地方性法規的；

（四）公民、法人和其他組織提出較多意見，可能存在合法性、合理性問題的；

（五）人大代表、政協委員提出較多意見的；

（六）人民法院生效裁判文書認定規范性文件不合法并向制定機關提出處理建議的；

（七）制定機關或者司法行政部門認為應當開展評估的其他情形。

規范性文件未規定有效期的，應當定期對實施情況進行評估，評估間隔期最長不超過5年；首次評估應當自施行之日起5年內完成。

規范性文件實施后評估結論應當作為規范性文件修改、廢止或者繼續執行的重要依據。

第四十七條　政府規范性文件實施后評估由司法行政部門組織實施，具體工作由實施（起草）單位或者牽頭實施（起草）單位承擔。

部門規范性文件實施后評估由制定機關負責；部門聯合制定的，由牽頭部門負責。

第四十八條　規范性文件有效期屆滿前，經評估認為需要繼續執行的，應當按照本辦法第四十二條規定重新確定有效期，重新登記、編號、公布、備案。

標注“暫行”“試行”的規范性文件，有效期屆滿的，一般不再繼續執行。

本辦法施行前，已經標注有效期的規范性文件，有效期屆滿前，制定機關應當進行評估；對擬繼續執行且不屬于本辦法第四十二條規定情形的，不再標注有效期。

規范性文件經評估，擬廢止或者宣布失效的，應當予以公布并備案。

第四十九條　規范性文件經評估，擬修改個別文字表述或者管理部門名稱等，不從根本上影響文件實質內容的，可以公布修改通知，并以附件的形式公布新的文本。規范性文件以公布修改通知的方式進行修改，同時需要延長有效期的，應當按照本辦法第四十二條規定重新確定有效期，重新登記、編號、備案。

規范性文件經評估，擬做大幅度、實質性修改，影響行政管理相對人權利義務的，應當重新履行規范性文件制定程序。

第五十條　政府規范性文件按照規定進行評估的，由負責評估的部門提出繼續執行、修改、廢止或者宣布失效的意見，經司法行政部門合法性審核后，報本級人民政府研究決定。部門規范性文件的評估意見，經本部門審核機構進行合法性審核后，提交部門辦公會議審議決定。

第五十一條　規范性文件公布后，有下列情形之一的，應當進行清理：

（一）新的法律、法規、規章或者上級政策文件施行，需要對規范性文件進行清理的；

（二）上級國家機關或者本級黨委、政府要求對規范性文件進行清理的；

（三）規范性文件不適應全面深化改革、全面依法治國要求和經濟社會發展需要的；

（四）需要進行清理的其他情形。

第五十二條　規范性文件清理遵循依法、及時、公開的原則，堅持“誰制定誰清理”“誰實施誰清理”。

政府規范性文件清理由司法行政部門組織實施，具體工作由實施（起草）單位或者牽頭實施（起草）單位承擔。部門規范性文件清理由制定機關負責；部門聯合制定的，由牽頭部門負責。

第五十三條　規范性文件符合法律、法規、規章和國家政策文件的規定，適應全面深化改革、全面依法治國要求和經濟社會發展需要，可以繼續適用的，確認繼續有效。

第五十四條　規范性文件有下列情形之一的，應當予以修改：

（一）部分內容與法律、法規、規章、上級政策文件規定不一致或者相抵觸的；

（二）存在本辦法第九條內容的；

（三）部分內容不適應全面深化改革、全面依法治國要求和經濟社會發展需要的；

（四）調整的法律關系已經發生變化的；

（五）部分內容的可操作性不強，需要予以細化和完善的；

（六）其他需要修改的情形。　

第五十五條　規范性文件有下列情形之一的，應當予以廢止或者宣布失效：

（一）依據的法律、法規、規章或者政策文件已被廢止或者宣布失效的；

（二）主要內容與新制定或者修訂的法律、法規、規章、上級政策文件規定相抵觸或者被其涵蓋的；

（三）主要內容不適應全面深化改革、全面依法治國要求和經濟社會發展需要的；

（四）主要內容或者基本制度存在本辦法第五十四條規定的情形，但已沒有修改的價值或者需要制定新的規范性文件的；

（五）階段性任務已完成、調整對象已消失或者調整的法律關系發生重大變化的；

（六）其他需要廢止或者宣布失效的情形。

第五十六條　開展規范性文件清理應當依據法律、法規、規章和上級政策文件，按照本辦法規定進行審查，提出規范性文件繼續有效或者修改、廢止、宣布失效的意見。

政府規范性文件的清理，由負責清理的部門提出初步清理意見，經司法行政部門合法性審核后，報本級人民政府研究決定。部門規范性文件的清理意見，經本部門審核機構進行合法性審核后，提交部門辦公會議審議決定。

第五十七條　規范性文件制定機關作出清理決定后，應當將廢止和宣布失效的規范性文件名稱、文號等予以公布，對決定修改的規范性文件及時進行修改。



第六章　監督檢查和法律責任



第五十八條　縣級以上人民政府對其工作部門、上級人民政府對下級人民政府、各部門對本部門本系統制定的規范性文件應當加強監督檢查，依法糾正侵犯公民、法人和其他組織合法權益以及損害政府形象和公信力的規范性文件。

第五十九條　縣級以上人民政府應當發揮政府督查機制作用，建立督查情況通報制度，對規范性文件制定和監督管理工作情況予以通報。

第六十條　制定機關發現其制發的規范性文件存在違反法律、法規、規章和上級政策文件，侵犯公民、法人和其他組織合法權益等問題的，應當及時糾正；造成嚴重影響的，按照有關規定問責。

第六十一條　司法行政部門應當加強對本級人民政府工作部門和下級人民政府履行規范性文件制定程序的指導和監督，定期通報合法性審核工作等情況。

第六十二條　制定機關或者起草單位有下列行為之一的，由司法行政部門按照管理權限通知其限期改正；逾期仍不改正的，予以通報并督促改正；情節嚴重的，由有權機關按照管理權限對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分：

（一）違反本辦法第五條規定越權制定規范性文件的；

（二）涉及公民、法人和其他組織權利義務的政策措施，應當制發規范性文件而未制發的；

（三）未按照規定履行規范性文件制定程序的；

（四）未按照規定對規范性文件進行評估、清理的。

第六十三條　審核機構未嚴格履行審核職責導致規范性文件違法，造成嚴重后果的，依紀依法追究有關責任人員的責任。

未經合法性審核或者不采納合法性審核意見導致規范性文件違法，造成嚴重后果的，依紀依法追究有關責任人員的責任。



第七章　附　則



第六十四條　本辦法自2024年2月1日起施行。省政府此前發布的有關規定，凡與本辦法規定不一致的，按照本辦法執行。