最高人民檢察院

關于印發《濕地保護公益訴訟典型案例》的通知



各省、自治區、直轄市人民檢察院,解放軍軍事檢察院,新疆生產建設兵團人民檢察院:

　　為深入學習貫徹黨的二十大精神,全面貫徹習近平生態文明思想和習近平法治思想,充分發揮典型案例作用,進一步引導各級檢察機關繼續加大濕地保護辦案力度,提升辦案質效,最高人民檢察院選編了“四川省檢察機關督促保護若爾蓋高寒泥炭沼澤濕地公益訴訟系列案”等10件濕地保護公益訴訟典型案例,現予印發,供參考借鑒。


　　最高人民檢察院

　　2023年6月30日



目 錄

　　1.四川省檢察機關督促保護若爾蓋高寒泥炭沼澤濕地公益訴訟系列案

　　2.安徽省蚌埠市檢察機關督促保護天井湖濕地系列行政公益訴訟案

　　3.江蘇省興化市人民檢察院督促保護大縱湖濕地生態環境行政公益訴訟案

　　4.內蒙古自治區人民檢察院督促整治黃河岸線王大漢浮橋利用項目破壞生態環境行政公益訴訟案

　　5.河北省安新縣人民檢察院督促整治白洋淀周邊污泥處置行政公益訴訟案

　　6.浙江省麗水市人民檢察院督促保護九龍國家濕地公園行政公益訴訟案

　　7.江西省南昌市新建區人民檢察院督促整治鄱陽湖地籠破壞濕地環境行政公益訴訟案

　　8.湖南省檢察機關督促整治花垣縣古苗河國家濕地公園及周邊生態環境行政公益訴訟系列案

　　9.云南省普洱市人民檢察院督促保護野鴨湖濕地生態環境行政公益訴訟案

　　10.福建省惠安縣人民檢察院督促保護泉州灣河口濕地生態環境公益訴訟案



四川省檢察機關督促保護若爾蓋高寒泥炭沼澤濕地公益訴訟系列案

　　【關鍵詞】

　　行政公益訴訟訴前程序 刑事附帶民事公益訴訟 一體化辦案 泥炭沼澤濕地 青藏高原生態保護

　　【要旨】

　　檢察機關對重大復雜跨區域案件統籌發揮一體化辦案機制作用,針對不同的損害公益情形,分層級進行案件辦理,分別立案,協同監督,發揮行政、民事公益訴訟及刑事檢察職能作用,實現對泥炭沼澤濕地的多重保護。探索構建泥炭資源生態服務功能的類型化證明標準,精準評估生態服務功能損失,多角度、全方位提升泥炭沼澤濕地保護效果。

　　【基本案情】

　　若爾蓋濕地作為世界上最大的高寒泥炭沼澤濕地,對筑牢青藏高原生態屏障、維護黃河流域生態安全具有重要意義。近年來,若爾蓋濕地盜挖泥炭現象頻發,嚴重破壞了濕地生態。

　　【調查和督促履職】

　　2021年兩會期間,四川省若爾蓋縣巴西鄉政協委員提交關于嚴厲打擊破壞草原生態系統行為的提案,若爾蓋縣人民檢察院(以下簡稱若爾蓋縣院)獲悉后,組織開展若爾蓋濕地泥炭資源保護專項行動。2021年4月11日,若爾蓋縣院對該線索依法立案,該院“鶴翔蘭薩”濕地保護公益訴訟辦案團隊多次深入若爾蓋縣巴西鄉、包座鄉遠牧點等現場收集固定證據,使用無人機進行現場測繪,走訪相關行政機關及周邊群眾。經調查發現,若爾蓋縣巴西鄉、包座鄉多地存在盜采泥炭資源破壞濕地的情況。4月22日,若爾蓋縣院向若爾蓋縣林業和草原局(以下簡稱縣林草局)發出訴前檢察建議,建議其與縣自然資源局加強協作配合,細化泥炭資源保護措施,加強巡查執法力度,合理設置警示標志,督促生態修復。收到檢察建議后,縣林草局逐項整改,對案涉盜采地點進行填埋、覆土、覆草,最大限度修復受損生態,并與縣自然資源局等部門開展聯合執法。兩部門在聯合執法中發現,任某、羅某于2020年10月至2021年5月在松潘、紅原兩縣多次盜挖泥炭共計2567余立方米,非法獲利50余萬元。因盜挖泥炭行為涉及多個縣鄉,若爾蓋縣院將有關案情層報至四川省人民檢察院(以下簡稱四川省院)。



州縣兩級院開展泥炭資源保護調查取證。

　　四川省院收到案情報告后,經實地調研、多方座談研判,認為破壞泥炭資源行為具有分布廣、跨轄區、鑒定難等特點,決定成立專案組,統籌線索管理,加強對系列案件的指揮協調。在四川省院指導下,松潘縣人民檢察院(以下簡稱松潘縣院)對任某、羅某提起刑事附帶民事公益訴訟,訴請被告賠償生態系統服務功能損失費、生態修復費共計17萬余元,法院判決予以支持。

　　2022年3月,為有效解決如何界定泥炭資源生態服務功能損失的實務難題,四川省院對另一起盜挖泥炭案(楊某某、扎某某盜挖泥炭案)提級管轄,以民事公益訴訟立案。四川省院聯合公安機關共同開展委托鑒定,有效避免多頭鑒定和重復鑒定,提高辦案效率。同時,四川省院第八檢察部與本院檢察技術部門、四川大學法學院、中科院成都生物研究所開展協作,探索泥炭沼澤濕地生態服務功能的分類鑒定標準,量化泥炭沼澤濕地固碳、蓄水、釋氧、棲息地保護、景觀多樣性等方面的生態功能損失。四川省院調查終結后,將該案移交阿壩藏族羌族自治州人民檢察院(以下簡稱阿壩州院)辦理。

　　2023年3月,阿壩州院對該案提起民事公益訴訟,要求被告承擔生態修復責任,并賠償生態系統功能永久性損害賠償金、修復期間的功能性損失賠償金、懲罰性賠償金、鑒定費。5月25日阿壩藏族羌族自治州中級人民法院對該案開庭審理。

　　【典型意義】

　　省級院對本轄區重大復雜的系列案件統籌指揮辦理,啟動一體化辦案模式。對重大復雜案件由上級院立案辦理、統籌力量攻堅,對普通個案由基層院立案辦理、提升質效。對存在監管不足的,通過行政公益訴訟的方式推進訴源治理,對破壞資源的違法行為人,通過民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟的方式追究侵權責任,實現生態修復。通過檢察各業務部門協同融合履職,強化泥炭沼澤濕地保護的整體效應。



安徽省蚌埠市檢察機關督促保護天井湖濕地系列行政公益訴訟案

　　【關鍵詞】

　　行政公益訴訟 濕地保護 跨區劃協作 流域治理 分層監督

　　【要旨】

　　針對非法侵占跨區劃湖泊濕地非法養殖等妨礙行洪和破壞生態問題,檢察機關創新能動履職,強化跨區劃協作,采取省際聯動、分別立案、科技賦能、分層監督的一體化辦案模式,推動行政機關協同履職、聯動監管。建立跨區劃協作機制,強化“上下游、左右岸、水陸面”綜合保護,推進流域治理。

　　【基本案情】

　　天井湖(又稱天崗湖)位于安徽省五河縣和江蘇省泗洪縣交界處,面積6萬余畝,其中濕地2.8萬畝,系國家3A級風景區,有金眼圈銀魚等水產品71種,白鶴、大鴇、黑鶴等野生動物99種。該湖為石梁河下游洼地,匯入淮河分洪河道懷洪新河,兼有滯蓄洪水功能。近年來,侵占濕地圍網圍堰養殖等問題較為突出,嚴重破壞了濕地生態環境,妨礙河道行洪安全。

　　【調查和督促履職】

　　2022年8月,蚌埠市人民檢察院(以下簡稱蚌埠市院)開展整治妨礙行洪安全專項公益訴訟監督行動,走訪水利部淮河水利委員會發現本案線索,遂聯合市水利局等單位,運用衛星遙感、無人機巡查等技術手段開展調查,查明天井湖水域存在布設約19km圍網、灘地建設板房圍堰養殖等問題,影響濕地生態和妨礙行洪安全。



檢察人員采用無人機巡查等技術手段輔助調查取證。

　　鑒于跨省界湖邊界不清、管理真空、監管缺位等問題,蚌埠市院依據與江蘇省宿遷市檢察機關建立的跨行政區劃公益保護協作機制,啟動省際聯動辦案,采取分別立案、協同辦理、分層監督的辦案模式,于2022年9月15日立案。在前期調查基礎上,根據《中華人民共和國水法》第六十五條第一款、《中華人民共和國防洪法》第八條和第五十五條、《安徽省湖泊管理保護條例》第五條和第三十七條等規定,蚌埠市院于9月20日向五河縣人民政府制發檢察建議,要求協調明確天井湖入懷洪新河河口處魚塘圩埂的行政區劃管轄問題,加強對湖泊管理工作的領導,規范湖泊開發、利用活動,防止影響防汛和湖泊功能的問題發生。五河縣政府于2022年11月17日回復稱已成立工作專班,投入600余萬元整治19km圍網,責令雙忠廟鎮政府拆除板房等違法建筑。

　　針對圍堰養殖違法建筑等問題,五河縣人民檢察院(以下簡稱五河縣院)于2022年9月19日立案,根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條、《安徽省湖泊管理保護條例》第三十九條等規定,于同月20日向雙忠廟鎮人民政府送達檢察建議,要求其履行湖泊濕地監管職責,做好圍堰養殖違法建筑整治工作。雙忠廟鎮政府逾期未回復檢察建議。

　　【訴訟過程】

　　五河縣院跟進監督發現圍堰養殖違法建筑未整治到位,遂報請蚌埠市院商蚌埠市中級人民法院集中管轄,于2022年12月27日依法向蚌埠市蚌山區人民法院提起行政公益訴訟,請求判令雙忠廟鎮政府依法履行管理職責,限期整治圍堰養殖違法建筑。案件審理期間,雙忠廟鎮政府整治非法圍堰、圍埂13處、拆除板房等違法建筑12間。鑒于被告全面履職整改合格,法院于2023年4月28日裁定終結訴訟。

　　為進一步破解跨界河湖和流域治理難題,五河縣院組織安徽省明光市、江蘇省泗洪縣人民檢察院及其河長制辦公室建立跨區劃“河(湖)長+檢察長”工作機制,蚌埠市院與水利部淮河水利委員會等,建立水行政執法、水生態監管和檢察公益訴訟協作配合機制,強化“上下游、左右岸、水陸面”綜合保護,推動流域治理。

　　【典型意義】

　　跨界河湖存在水域界限不明、管理真空、職責交叉等流域治理難題,檢察機關創新能動履職,實行省際聯動、分別立案、分層監督的一體化辦案模式,采取衛星遙感、無人機巡查等技術手段,查明案件事實,綜合運用訴前磋商、聯合督辦、檢察建議、提起訴訟等監督手段,推動行政機關協同履職、聯動監管;探索建立跨區劃協作機制,強化“上下游、左右岸、水陸面”流域綜合治理,形成多層次、全方位生態保護格局。



江蘇省興化市人民檢察院督促保護大縱湖濕地生態環境行政公益訴訟案

　　【關鍵詞】

　　行政公益訴訟訴前程序 濕地保護 圈圍養殖清退 聯動保護

　　【要旨】

　　檢察機關持續跟蹤中央環保督察反饋問題整改進度,對整改緩慢的,發揮行政公益訴訟檢察職能,多方協調聯動,推動問題整改與解決利益訴求相結合,督促修復濕地。通過開展跨部門、跨區域聯動,構建界湖濕地監督保護共同體,提升監督合力。

　　【基本案情】

　　大縱湖是里下河地區最大的重要湖泊濕地,生物多樣性豐富,具有里下河濕地的獨特性、代表性和重要生態價值。總面積36.78平方公里,南側17.01平方公里屬泰州興化市,北側19.77平方公里屬鹽城鹽都區。2009年,興化大縱湖被列入江蘇里下河省級濕地生態保護示范區,2019年,被確定為江蘇省省級重要濕地。濕地內珍稀動植物200多種,含國家一級重點保護野生動物東方白鸛、黑臉琵鷺等瀕危物種。上世紀九十年代以來,因經濟利益驅動,大縱湖逐漸被圈圍養殖,湖面布滿攔網、圩堤。2022年,第二輪中央環保督察反饋,大縱湖禁養區內存在3000畝圈圍養殖未清退問題。

　　【調查和督促履職】

　　2022年7月,江蘇省興化市人民檢察院(以下簡稱興化市院)接到第二輪中央環保督察反饋的大縱湖濕地受破壞線索后,迅速開展初查。經走訪了解,興化市人民政府、濕地所在鎮政府已成立清退工作組,開展清退工作。2023年2月,興化市院在大縱湖湖區開展實地巡查發現,大縱湖圈圍養殖攔網仍未拆除。經進一步了解,大縱湖水域漁民以漁為生,水產養殖是家庭收入的主要來源,大縱湖水域承租期限未滿,多數漁民不愿清退,且完全清退需要支付的補償費用高達千萬元,屬地政府財力有限,致使清退工作進展緩慢。

　　3月6日,興化市院以行政公益訴訟案件立案,運用“無人機航拍+漁船巡湖+沿岸走訪”等方式,對圈圍養殖點位、面積、湖區水質等進行調查核實。查明,47戶漁民以四周扦插沉網等方式圈圍水面,形成53個塘口養殖螃蟹,總面積達3020畝。大面積水產養殖削弱了湖泊調控能力,加之每年上萬公斤水產飼料投放,造成水體總氮、總磷濃度值升高,湖體水質富營養化嚴重。經檢測,大縱湖部分養殖區水質低于Ⅲ類標準。

　　3月8日,興化市院依據《中華人民共和國濕地保護法》《江蘇省濕地保護條例》等規定,向屬地政府制發訴前檢察建議,督促依法履行濕地保護職責。檢察建議制發后,興化市院主動與屬地政府、農業農村、水利等職能部門進行磋商,幫助解決清退面臨的重點、難點問題,針對濕地保護與漁民利益訴求雙重問題,建議屬地政府積極爭取資金支持,通過“補償+引導”相結合的方式推動完成清退。屬地政府高度重視檢察建議,與相關職能部門通力協作,通過足額發放補償金、提供養殖塘口信息、引導務工路徑等措施,成功動員47戶漁民清退離場,并分小組開展拆違、除樁、拆網、撈船、清淤、退圩等修復工程,處置住家船100余只,清理地籠400余條。2023年5月,屬地政府書面回復檢察機關,養殖圍網設施已全部拆除,養殖占用的3020畝濕地水面全部恢復。



大縱湖圈圍養殖清退整治前后對比圖。

　　興化市院與鹽城市鹽都區人民檢察院等16家單位會簽《大縱湖濕地聯動保護機制運行辦法(試行)》,兩地檢察機關協同聯動,會同自然資源、農業農村等職能部門開展聯合巡湖行動,召開聯席會議,邀請“益心為公”志愿者跟蹤辦案,督促職能部門及時整治非法捕撈、廢水偷排偷放、外來水生植物入侵等問題。經過持續治理,大縱湖生態系統和動植物棲息環境得到明顯改善,湖區水質基本達III類標準,部分區域水質已達II類。

　　【典型意義】

　　檢察機關積極跟蹤中央生態環境保護督察反饋問題整改落實情況,對整改不力的,制發訴前檢察建議,督促行政機關依法全面履職,及時修復受損的濕地生態環境。整改推進中,加強與行政機關的溝通協作,兼顧群眾合理利益訴求,化解矛盾贏得支持,推動整改到位。



內蒙古自治區人民檢察院督促整治黃河岸線王大漢浮橋利用項目破壞生態環境行政公益訴訟案

　　【關鍵詞】

　　行政公益訴訟訴前程序 濕地資源保護 “河湖長+檢察長”協作 一體化辦案

　　【要旨】

　　檢察機關與河長制辦公室建立“河湖長+檢察長”協作聯動機制,對于河長辦移送的侵害濕地生態安全的重大公益損害案件線索,通過聯合開展調查,及時研判違法行為及公益損害事實,聯合督促整改,開展專業化整改評估驗收。省級檢察院帶頭立案辦理重大公益訴訟案件,統籌三級院辦案力量,逐級分工開展調查取證,逐級督促相應行政機關依法履行職責。

　　【基本案情】

　　內蒙古南海子濕地自然保護區屬于典型的黃河濕地生態系統,具有豐富的野生動植物資源,而且也是200余種候鳥南北遷徙的重要停歇地,承擔著包頭市及周邊地區的環境保護、氣候調節、生物多樣性保護等重要生態功能。2006年9月,王大漢浮橋經內蒙古自治區水利廳、內蒙古自治區包頭市交通運輸局等部門批準建成。2007年10月,在南海子濕地自然保護區范圍和功能區調整后,王大漢浮橋及通往浮橋的引路均被劃入自然保護區核心區。王大漢浮橋十四年來持續處于運營狀態,通行車輛大約在500至800輛次/日,往來車輛產生的煤灰粉塵嚴重污染濕地生態環境,噪聲污染嚴重侵擾了濕地野生動物的棲息繁衍。



王大漢浮橋及附屬設施拆除前后對比圖。

　　【調查和督促履職】

　　2021年9月,內蒙古自治區河長制辦公室(以下簡稱自治區河長辦)向內蒙古自治區人民檢察院(以下簡稱自治區院)移送了王大漢浮橋利用項目破壞南海子濕地生態環境案件線索。自治區院于2021年10月20日立案,10月22日聯合自治區河長辦對該線索進行現場調查,并啟動一體化辦案機制,統籌包頭市檢察院、包頭市東河區檢察院的辦案力量成立辦案組,依職權分級分解調查任務,通過實地調查、走訪地方政府及有關職能部門調取涉案材料等,查實王大漢浮橋運營情況及侵害南海子濕地自然保護區核心區情況。自2014年以來,盡管包頭市人民政府多次制定整改方案,但是一直未取得實質性進展,王大漢浮橋仍在運營,是全區黃河岸線利用項目專項整改任務中唯一未完成整改的。

　　辦案組研判認為,包頭市人民政府、包頭市東河區政府及林草、生態環境、交通運輸等行政機關負有監管職責。隨后,自治區院聯合自治區河長辦與包頭市人民政府、有關行政機關召開磋商會,與會地方政府及職能部門認可王大漢浮橋的運營對濕地生態環境造成損害,但浮橋建設在先,濕地規劃調整在后,拆除的難度很大。

　　該案涉及不同層級多個行政機關,違法和公益損害的情形嚴重,社會影響大。2021年11月10日,自治區院向包頭市人民政府發出訴前檢察建議,督促其統籌相關職能部門,及時關閉王大漢浮橋路并依法拆除,及時修復浮橋及浮橋路侵占的濕地生態環境,及時治理濕地區域的煤灰粉塵污染并恢復濕地的生態功能。

　　包頭市人民政府收到檢察建議后,高度重視,部署由東河區政府,市交通運輸、市林草等職能部門組建專門工作組,研究制定浮橋拆遷安置及專項整改方案。11月25日,包頭市人民政府回函稱,已編制完成拆遷補償工作方案及濕地恢復工作方案,并于2021年底前拆除王大漢浮橋,于2022年5月底之前基本恢復濕地生態功能。

　　2022年 6月6日,自治區院向包頭市人民政府發出《關于提供黃河岸線王大漢浮橋利用項目整改進展情況的函》,對整改進展情況跟進監督。6月15日,包頭市人民政府回函稱已按時完成整改任務,依法注銷了王大漢浮橋渡口審批許可、收費許可資質、水路運輸經營許可資質,依法拆除了王大漢浮橋;委托專業機構制定濕地恢復項目實施方案,以自然恢復的方式逐步恢復濕地生態環境。

　　2022年8月,自治區院、自治區河長辦、包頭市檢察院、包頭市東河區檢察院跟進監督發現,王大漢浮橋及附屬設施已拆除;浮橋路段完全封閉,恢復了濕地野生動物棲息地安寧和濕地生態環境。

　　【典型意義】

　　檢察機關依托“河(湖)長+檢察長”協作機制,與河長辦聯合研判案件線索、聯合開展調查取證、聯合召開磋商調查會,發揮保護濕地合力。自治區院帶頭立案辦理轄區內重大公益損害案件,依法統一調用轄區檢察人員組成辦案組,明確辦案思路和辦案任務,協調處理涉及不同層級、不同部門之間的利益關系,推動問題解決。



河北省安新縣人民檢察院督促整治白洋淀周邊污泥處置行政公益訴訟案

　　【關鍵詞】

　　行政公益訴訟訴前程序 白洋淀濕地保護 大數據賦能 訴源治理

　　【要旨】

　　針對農村生活污水處理政府委托項目運營公司運行不規范,損害白洋淀濕地環境的行為,檢察機關通過大數據分析、碰撞固定證據,向行政機關發出檢察建議。注重案件訴源治理,以個案辦理促進行業領域整治,督促行政機關開展行業治理工作,推動轄區內污水處理企業依法規范經營,促進白洋淀濕地修復治理。

　　【基本案情】

　　白洋淀素有“華北之腎”的美譽,白洋淀濕地自然保護區是國家重點生態濕地。雄安新區成立后,淀中村、淀邊村實施了污水、垃圾、廁所一體化綜合治理,但部分污水處理企業運營不規范,污水處理所產生的污泥處置不到位,相關部門監管缺失,對白洋淀濕地環境造成損害。

　　【調查和督促履職】

　　2022年6月,安新縣人民檢察院(以下簡稱安新縣院)在辦理中央環保督察交辦線索時,發現安新縣端村鎮某環境科技有限公司(以下簡稱某環境公司)垃圾中轉站污泥集中存放點可能存在污染環境問題。7月29日,安新縣院對該線索立案調查。經調查核實,該存放點的污泥來自某環境公司所屬的46個白洋淀淀中村及淀邊村污水處理站,污泥集中存放點未做防滲處理,10余噸塑料袋裝污泥存放所使用防雨防曬措施簡陋,污泥轉運不及時,部分污泥散落對濕地土壤、水體造成持續性滲入污染,破壞白洋淀濕地生態平衡。



檢察干警到某環境公司污泥集中存放點現場勘查。

　　為精準固定涉案證據,安新縣院調取了2021年至2022年范圍內垃圾中轉站的污泥轉運記錄、污水處理設備報修記錄以及某環境公司46個污水處理站的用電數據、污泥轉運記錄、設備報修記錄等數據。依托河北省人民檢察院雄安新區分院檢察大數據綜合指揮中心,以自然月為單位,將垃圾中轉站轉運記錄與污水處理站污水處理記錄、用電數據關聯碰撞,結合環評報告,提取出設備運行、用電量異常時間段,將上述時間段同報修記錄、污泥轉運記錄進行比對,進一步查明5個垃圾中轉站、污水處理站存在污泥處置程序不規范、污泥轉運不及時、集中存放點設施不規范問題。

　　根據《城鎮排水與污水處理條例》規定,安新縣住房和城鄉建設局(以下簡稱安新縣住建局)對上述行為具有行政監督管理職責。2022年8月22日,安新縣院向安新縣住建局發出檢察建議,建議其督促某環境公司立即對現存污泥妥善清運,對污泥集中存放點進行規范化建設;對縣域內其他環境科技公司的污泥存放點、污水處理站運營情況進行全面檢查。

　　2022年10月18日安新縣住建局回復稱,收到檢察建議后已立即督促某環境公司整改:將原有的10余噸污泥交由具備污泥處置資質的某肥業公司集中處置;對原有儲存地點進行無害化處理,另行選址新建了具備防滲防曬防雨功能的專門污泥存放點。此外,安新縣住建局對照檢察建議,在縣域范圍內開展了“污垃廁一體化”項目系統性綜合治理執法活動,共督促3個委托運行公司規范處置污泥170余噸。建立完善了白洋淀農村污水垃圾等環境管理辦法,細化了監管運營責任。

　　整改過程中,安新縣院了解到某環境公司系成立初期,在人員和資金上存在一定困難,主動對接行政機關,促成設立“檢察+行政+企業”三方參與的整改督促小組,在規范化整改的同時兼顧企業生產經營需求,提升了企業配合整改工作的積極性。安新縣院在行政機關整改后開展了跟進監督工作,確認相關管理、監督機制運行良好,整改效果明顯。

　　【典型意義】

　　檢察機關在案件辦理過程中運用大數據賦能法律監督,通過數據信息對比碰撞,精準掌握濕地損害行為種類和數量,準確固定證據。在案件辦理過程中,注重協調環境保護與企業經營之間的平衡,督促行政機關開展行業整治執法活動,為雄安新區建設貢獻檢察智慧。



浙江省麗水市人民檢察院督促保護九龍國家濕地公園行政公益訴訟案

　　【關鍵詞】

　　行政公益訴訟訴前程序 濕地保護 生物多樣性 預防性公益訴訟 生態平衡

　　【要旨】

　　針對因面臨工程改造可能導致對濕地生物生存和生態平衡造成不利影響的問題,檢察機關通過預防性公益訴訟,督促行政機關依法履職,預防危害結果發生,實現對濕地生態環境和生物多樣性的有效司法保護。

　　【基本案情】

　　浙江麗水九龍國家濕地公園(以下簡稱九龍濕地)位于麗水市蓮都區,濕地規劃總面積約 1815.99公頃,其中濕地面積 956.31公頃,是甌江流域生態系統多樣性高、原生狀態保持最完整的天然濕地之一。2022年8月,麗水市人大常委會向麗水市人民檢察院(以下簡稱麗水市院)轉交市五屆人大一次會議《關于推進甌江大溪沿岸生態修復和生物多樣性保護的建議》,提出要加強對相關濕地范圍內生物多樣性的保護。后麗水市院在“益心為公”檢察云平臺上又收到志愿者反映的線索,稱即將開工建設的某治理提升改造工程,因建設需要,部分進入濕地紅線保護范圍,可能破壞濕地鳥類棲息地。

　　【調查和督促履職】

　　麗水市院在收到相關案件線索后,通過咨詢專家、走訪行政機關、實地調研等方式開展調查查明:為提升防洪、生態和旅游綜合效益,麗水市擬實施某治理提升改造工程項目,該工程涉及九龍濕地范圍長23.3公里,其中2.5公里左右范圍內有一級保護瀕危動物中華秋沙鴨,二級保護動物綠頭鴨、鴛鴦等幾百余只水鳥的棲息地,該段設計有灘地生態修復、堤頂提升、濱水步道貫通改造及三級驛站建設等多個工程項目,工程計劃于2022年9月30日開工建設。短期來看,原方案施工期與部分候鳥越冬期重合,工程帶來噪音、污水及頻繁的人類活動,可能暫時驅離越冬候鳥。長遠來看,灘地生態修復工程擬引種北美菖蒲等外來物種,破壞灘地原生態并帶來生物危險,堤頂提升、濱水步道和三級驛站工程迫近河岸,建成后隨著游人增多,不可避免會驚擾中華秋沙鴨等候鳥棲息,甚至迫使其放棄該棲息地。另在該水域有44戶漁民作業,對候鳥棲息和濕地水生動植物帶來一定人為干擾。工作中還發現九龍濕地總體規劃過期后,未再編制新規劃,且存在多頭管理,使得對濕地的整體管理不到位。

　　因所涉部門較多且情況急迫,2022年8月25日,麗水市院以事立案,并于同年9月19日、10月14日,分別召開兩次磋商會,會同市人大、市政府、林業、農業農村、水利、工程設計、施工單位等部門,與蓮都區政府就防洪需要、旅游發展和生態保護間如何取得最佳平衡點進行磋商。浙江省自然博物院相關專家就相關鳥類對生態環境的要求進行說明,對工程建設、引種不當物種將影響珍稀候鳥棲息地和濕地原生態進行了論證,并就工程建設應如何科學合理避讓相關濕地地段提出專業意見。



麗水市檢察院召開濕地候鳥棲息地磋商會。

　　最終,磋商會達成以下意見并形成紀要:省水利水電規劃設計院優化治理提升改造工程設計方案;市水利局作為項目監管部門,督促建設單位在施工期間有效保護濕地野生動植物;市農業農村局會同蓮都區政府,明確濕地河流流段的禁漁措施;各部門聯合共同加強濕地外來物種防控。會后,蓮都區政府就漁民分批上岸問題擬訂方案,并成立專門的區域禁漁工作領導小組。工程建設單位以專家意見為基礎就建設項目裁減、避讓、灘地修復等重新規劃,并向專家、各部門提交了變更方案,獲得一致同意。市水利局聘請參會人大代表和志愿者作為監督員,對工程建設進行全程監督。

　　為破解濕地多頭管理的難題,檢察機關推動相關行政機關和濕地沿岸鄉鎮統一思想,達成對濕地共同保護的共識。同時,推動蓮都區政府啟動了濕地公園總體規劃修編工作,濕地保護力度進一步得到加強。

　　【典型意義】

　　檢察機關對可能導致濕地受損的情況,及時開展以事前防范為核心的預防性公益訴訟,集合專家力量從專業角度預判人類工程可能對濕地帶來的破壞和影響,通過磋商集中力量,在短期內推動工程設計調整,真正做到未雨綢繆,從“治已病”到“治未病”,切實有效保護濕地生態。



江西省南昌市新建區人民檢察院督促整治鄱陽湖地籠破壞濕地環境行政公益訴訟案

　　【關鍵詞】

　　行政公益訴訟訴前程序 濕地保護 地籠 公益保護+刑事打擊

　　【要旨】

　　針對時效性較強的濕地保護類案件,檢察機關通過召集多個行政機關進行磋商,厘清監管職責,督促行政機關聯合制定整改方案,推動問題解決,防止公益損害擴大,并推動建立跨區域、跨部門聯動長效保護機制,促進長效治理。

　　【基本案情】

　　地籠的主要材質是鐵絲網和尼龍繩,極難降解,既危及水生生物的生命,還會導致水質惡化,對水環境造成污染。2022年11月,因長期干旱鄱陽湖水位暴跌,沉積在湖底的地籠裸露出水面,經自媒體宣傳發酵,“鄱陽湖地籠陣”成為社會關注熱點。江西省人民檢察院高度重視,組織環鄱陽湖地區檢察機關摸排相關案件線索,并派專人到現場查看情況,進行督辦。

　　【調查和督促履職】

　　南昌市新建區人民檢察院(以下簡稱新建區院)根據省院要求,對轄區沿江、沿湖水域是否存在地籠,采取無人機巡查、人工深入湖區等方式開展調查。經調查發現,轄區鄱陽湖水域存在大量地籠,沿堤岸走向呈線型分布,最長單條地籠超過150米,部分地籠內有蝦、蟹、蚌類等被困生物活體。同時湖區周邊存在放牧、架設捕魚網、捕鳥網等人為破壞濕地環境情況。經向有關專家咨詢,專家出具的咨詢意見認為:此次發現的地籠大部分沉積時間較久,屬于殘留的廢棄地籠。鄱陽湖屬于長江流域禁漁禁捕重點水域,不得從事生產性漁業捕撈活動,且地籠已被國家列為明令禁止使用的漁具,其使用侵害社會公共利益。

　　2022年11月11日,新建區院分別對區農業農村局、區生態環境局、昌邑鄉人民政府立案,11月25日對鐵河鄉人民政府立案。因“鄱陽湖地籠”對濕地環境和漁業資源造成嚴重破壞,且水位上漲后,清理和恢復的難度將大幅上升,推動整改刻不容緩,新建區院決定以磋商的方式力求用最快的速度解決問題。11月15日,新建區院第一次召集區農業農村局、區水利局、區生態環境局及昌邑鄉人民政府磋商,就如何進行整治沉積地籠達成一致意見,并形成會議紀要,確定了行動方案。相關行政機關隨即開展了為期兩個月的鄱陽湖“四清四無”聯合專項行動,出動執法人員260余人次、工作人員上千人次,清理湖區廢棄網具4000多部,清理多年來沉積地籠逾萬米,查獲銷毀違法捕撈船24艘,新建區院進行了全程跟進監督。為恢復湖區生態環境,南昌市檢察機關聯合南昌市法院、生態環境局等有關單位,利用生態環境損害賠償金聯合開展增殖放流活動,共向受損湖區投放魚苗25萬尾。



　　南昌市檢察機關聯合南昌市法院、農業農村局、生態環境局等在南昌市新建區開展增殖放流活動。

　　2023年1月6日,新建區院再次召集相關單位進行磋商,督促相關行政機關加大對投放地籠等違法捕撈行為的查處力度,同時,邀請多家媒體對檢察機關整治地籠的系列行動進行報道,加大宣傳力度,不斷提高群眾知法守法水平。聯合區公安分局、區市場監督管理局開展專項行動,從銷售渠道上徹底根絕買賣野生魚類及地籠等非法捕撈用具。結合鄱陽湖地區可能普遍存在投放“地籠”等破壞濕地的行為,新建區院召集湖區的九江市修水縣人民檢察院、上饒市余干縣人民檢察院進行座談交流,簽署三地公益訴訟合作備忘錄,建立協作機制,形成保護合力。

　　案件辦理過程中,新建區院通過南昌市檢察院分別向市公安局、市紀委監察委移送犯罪線索。截至2023年3月,共刑事立案6件,新建區院已對其中3件非法捕撈案件啟動刑事附帶民事公益訴訟程序。通過司法打擊,對嚴重破壞濕地生態資源環境的行為形成嚴厲震懾。

　　【典型意義】

　　檢察機關緊盯群眾關切的熱點問題,針對時效性較強的案件,充分發揮訴前磋商的效率價值,督促行政機關及時聯動履職,推動問題高質高效整改。同時注重點面結合、標本兼治,推動建立跨區域、跨部門聯動長效保護機制,促進問題源頭治理、流域治理。對辦案過程中涉嫌犯罪的線索及相關情況,及時移送或向有關部門反映,形成整治合力。



湖南省檢察機關督促整治花垣縣古苗河國家濕地公園及周邊生態環境行政公益訴訟系列案

　　【關鍵詞】

　　行政公益訴訟訴前程序 濕地保護 一體化辦案 磋商與檢察建議 綜合治理

　　【要旨】

　　濕地生態環境保護,涉及林業、生態、自然、水利、文旅和屬地政府等多個行政機關的職能職責。檢察機關通過一體化辦理行政公益訴訟案件,綜合運用磋商、檢察建議等方式,督促各行政機關依法全面履行職責,推動縣級人民政府統籌協調形成治理合力,促進濕地生態環境保護的系統施策和綜合治理,建立國家濕地公園保護協作機制,提升綜合保護水平。

　　【基本案情】

　　湖南省花垣縣古苗河國家濕地公園于2020年入選國家濕地公園名單,濕地面積600.7公頃,濕地率為61.61%,動植物資源多樣,有數十種國家Ⅱ級重點保護動植物、省重點保護動物。近年來,古苗河國家濕地公園生態環境和整體景觀受到了不同程度的破壞,核心保護區內存在遺留攀巖釘破壞山體、人行棧道旁有明火焚燒垃圾等問題;入口河道旁尾礦庫閉庫工程滯后、污水處理廠污水排入周邊河流;河道不遠處企業廢棄廠房非法占用林地未及時拆除,林地上堆放大量的工業固體廢物,尤其是原花垣縣鐵合金總廠廠區露天無序堆放了數十噸錳礦石及電子垃圾、回收廢品等固體廢物。

　　【調查和督促履職】

　　該系列案線索系湖南省人民檢察院(以下簡稱湖南省院)于2022年6月期間在開展“錳三角”專項工作中發現。在湖南省院的統籌安排和具體指導下,花垣縣人民檢察院(以下簡稱花垣縣院)制定專案工作方案,由省、州、縣三級院辦案人員組成專案組,分為6個小組分別對案涉尾礦庫、廢棄廠房、垃圾堆放、廢品收購站、污水入河口、核心保護區等多處現場勘驗。專案組通過實地走訪、無人機航拍、委托檢測、詢問證人等多種取證方式,初步查明存在向水體及土壤超標排放、固體廢物違法堆放、違法占用林地建房、廢棄廠房危害安全、核心保護區山體遭人為破壞等問題。



古苗河國家濕地周邊生態環境整治前后對比圖。

　　2022年6月20日,湖南省院針對古苗河國家濕地公園及周邊生態環境整治問題以事立案;次日,花垣縣院對湘西州生態環境局及花垣縣自然資源、林業、公安、應急管理、住建、城市管理和綜合執法、花垣鎮人民政府等8家行政機關以行政公益訴訟立案。考慮到案涉問題復雜多樣、監管主體較多且存在職能交叉、公益保護輕重緩急程度和監督質效等綜合因素,決定采取集中磋商方式督促縣政府協調各行政機關統籌推進治理工作。磋商會上,花垣縣人民政府縣長、分管副縣長、各行政機關負責人等領導參會,檢察機關通過案情通報、現場播放調查視頻資料等方式,列明古苗河國家濕地公園及周邊生態環境遭到破壞的違法事實和系列問題,并送達立案決定書。湘西州生態環境局和花垣縣人民政府主要負責人及各行政機關負責人對違法事實和相關問題均予以確認,由縣政府統籌成立工作專班,及時啟動古苗河濕地公園及周邊生態環境整治工作。

　　會后,花垣縣人民政府制定綜合整治方案,成立以縣長為負責人、各行政機關為具體執行人的工作專班,對古苗河國家濕地公園及周邊生態環境開展全面綜合整治工作。截至2022年8月,古苗河濕地公園周邊存在的隨意堆放的尾礦庫閉庫工程、污水污染、固體廢棄物、生活垃圾和建筑垃圾污染、非法儲存成品油等問題完成整改,湘西州生態環境局及花垣縣林業局等6家行政機關已經全面履職。

　　2022年9月,花垣縣院跟進調查發現,古苗河濕地公園入口道路旁多處廢棄廠房違法占地等問題仍未依法全面整改,遂于2022年9月26日、9月28日,分別向花垣縣自然資源局、花垣鎮人民政府制發檢察建議,建議花垣縣自然資源局依法處理古苗河國家濕地公園周邊違法占地行為并及時修復被破壞的生態環境;建議花垣鎮人民政府履行轄區政府職責,協助花垣縣自然資源局開展執法工作和加強環境監管,并形成常態化保護。

　　2022年10月12日,為推動形成保護合力,提升綜合保護水平,檢察機關積極與花垣縣人民政府溝通,促成其制定《花垣縣古苗河國家濕地公園及周邊環境綜合保護聯動機制》。

　　2022年11月25日、2022年11月28日,花垣縣自然資源局、花垣鎮人民政府回復,已完成對案涉違法占地行為部分違建拆除和土地恢復工作。2022年12月期間,花垣縣院對整改情況進行核實,考慮到案涉違法占地問題涉及到花垣縣礦業歷史遺留問題和周邊村民集體土地問題,推動兩單位制定長期整改保護方案,持續長效推動整改和保護工作。

　　【典型意義】

　　檢察機關整合辦案力量,通過一體化辦案,采取現場勘驗、委托檢測、詢問等多種調查方式,全面查明濕地公園生態環境保護問題,采取集體磋商座談、檢察建議的方式,督促行政機關依法全面履行職責,綜合施策,并積極爭取黨委政府支持,由縣政府統籌推進,建立長效保護協作機制,提升綜合保護水平。



云南省普洱市人民檢察院督促保護野鴨湖濕地生態環境行政公益訴訟案

　　【關鍵詞】

　　行政公益訴訟訴前程序 濕地保護 調整規劃 預防性公益訴訟 跟進監督

　　【要旨】

　　檢察機關充分發揮公益訴訟檢察職能,通過個案的辦理,推動相關行政機關形成協同共治的保護合力,解決濕地保護與項目開發利用的沖突,有效保護濕地的安全和項目合理開發利用。

　　【基本案情】

　　野鴨湖位于思茅區主城區南部,為自然湖泊,面積38.28公頃,為湖泊、沼澤等組成的自然濕地,是2011年普洱市水務局申報并獲批準的普洱五湖國家濕地公園的重要組成部分。2021年,普洱市正在規劃建設的普洱茶小鎮、普洱茶博物館以及部分商業性用地等項目與2011年劃定的野鴨湖濕地紅線存在重疊,致使野鴨湖濕地面積縮小。

　　【調查和督促履職】

　　2021年8月,云南省普洱市人民檢察院(以下簡稱普洱市院)在開展飲用水水源地保護公益訴訟專項工作中發現上述案件線索,經初查認為,濕地面積縮小可能影響濕地中動植物棲息和繁殖,對生態環境及生物多樣性造成損害,于同年10月15日立案。普洱市院通過調取普洱五湖國家濕地公園管理局關于普洱茶特色小鎮項目規劃用地意見,普洱市政府野鴨湖2018 年、2019 年優化調整方案,對比建設用地與濕地重疊的情況;召開相關部門參加的座談會,詢問相關知情人員,了解建設用地與濕地重疊的原因;查閱法律法規、三定方案,厘清行政機關的職能職責。根據《云南普洱五湖國家濕地公園總體規劃(2011-2016)》,把野鴨湖片區規劃為普洱五湖國家濕地公園的恢復重建區,旨在通過相應的恢復技術與工程,逐步恢復該區域濕地生態系統結構與功能。但在普洱茶小鎮項目規劃中,各行政單位沒有進行充分的溝通,普洱市自然資源和規劃局在對普洱茶小鎮建設用地規劃時,將野鴨湖濕地3.3508公頃規劃為建設用地,造成項目規劃用地與濕地范圍重疊。檢察機關認為,造成上述情形的主要原因是普洱市自然資源和規劃局怠于履行職責。為保護濕地安全,同時避免企業項目建設觸碰濕地保護紅線造成損失,2021年11月11日,普洱市院向普洱市自然資源和規劃局發出訴前檢察建議,建議對野鴨湖周邊存在的規劃項目與野鴨湖濕地范圍重疊的問題及時進行整改,并加強與水務、林業、生態環境等部門溝通,強化項目選址、規劃的科學論證。

　　普洱市自然資源和規劃局收到檢察建議后,及時召集水務、林業等部門共同論證研判,確定普洱茶小鎮建設用地與野鴨湖濕地規劃范圍有重疊,在項目規劃中進行了相應調整。2023年3月普洱市院實地“回頭看”,負有濕地監管職責的普洱市思茅區林業和草原局協同普洱市生態環境局思茅分局于2022年6月在重疊的3.3508 公頃濕地內播撒草籽,移栽水生植物,并進行淺位灌水,濕地生態已恢復。



野鴨湖濕地生態環境整改前后對比圖。

　　【典型意義】

　　檢察機關充分發揮在生態環境保護中預防性公益訴訟的作用,通過訴前程序,在公益損害發生前督促行政機關以調整規劃的方式,助推濕地保護訴源治理,形成濕地保護合力的同時,也避免了企業在項目開發中利益可能受損的問題。



福建省惠安縣人民檢察院督促保護泉州灣河口濕地生態環境公益訴訟案

　　【關鍵詞】

　　刑事附帶民事公益訴訟 行政公益訴訟訴前程序 濕地保護 一體化辦案

　　【要旨】

　　針對在濕地自然保護區內大面積傾倒生活垃圾和建筑垃圾的違法行為,檢察機關綜合運用“生態刑事檢察+公益訴訟”辦案模式,全鏈條追究違法行為人的刑事、民事法律責任。民事公益訴訟判決生效后,被告無力處置污染物,檢察機關可以督促行政機關依法履行代處置義務,實現濕地生態修復治理。

　　【基本案情】

　　泉州灣河口濕地自然保護區因其特殊的地理氣候和豐富的生物多樣性資源,被列入“亞洲重要濕地”名錄。2019年至2021年3月間,鄭某元等人擅自在濕地自然保護區范圍內,為他人傾倒生活垃圾和建筑垃圾提供場所并從中牟利,不僅造成傾倒區域土壤和水體污染,而且也直接威脅到泉州灣河口濕地自然保護區內洛陽江原生紅樹林、桃花山海濱水禽兩大生態核心區的生物多樣性保護,破壞保護區自然生態景觀。公安部將該案列為“昆侖2021”專項行動掛牌督辦案件。

　　【調查和訴訟】

　　福建省惠安縣人民檢察院(以下簡稱惠安縣院)在辦理鄭某元等人污染環境刑事案件時發現本案線索,于2021年5月10日立案并發出訴前公告。通過走訪當地村委會,向交管部門調取路面監控視頻,深入多家房地產公司獲取垃圾處置合同,厘清各違法行為人的民事責任,鎖定福建省某建設工程有限公司、黃某萍等7人系處置案涉建筑垃圾違法行為主體,應承擔民事侵權責任。泉州臺商投資區生態環境與國土資源局委托福建拓普司法鑒定所開展生態損害鑒定,案涉傾倒垃圾區域地塊面積達56003.5㎡,垃圾總填方達152234.2m3,致使當地土壤和地表水環境遭到破壞,生態環境恢復費用及清理措施費用共計1000萬余元。

　　2021年11月29日,惠安縣院提起刑事公訴的同時,一并提起刑事附帶民事公益訴訟。2022年7月28日,惠安縣人民法院作出判決,支持惠安縣院的全部訴訟請求,判令鄭某元等人、福建省某建設工程有限公司在各自責任承擔生態環境恢復費用及清理措施費用共計999萬余元(部分被告在法院審理期間主動繳納生態恢復費用7萬余元)、鑒定費27萬元并公開賠禮道歉。被告人不服一審判決,向泉州市中級人民法院提起上訴。2022年10月26日,泉州市中級人民法院裁定駁回上訴,維持原判。



檢察人員對案涉地塊生態修復情況進行調查。

　　2023年3月,泉州市人民檢察院(以下簡稱泉州市院)開展濕地保護“回頭看”專項行動中發現,惠安縣人民法院執行到位的生態環境恢復費用僅15萬余元,部分被告無力承擔濕地生態修復費用,案涉垃圾未依法處置,濕地生態環境持續處于受侵害狀態。泉州市院、惠安縣院成立聯合辦案組,于3月30日以行政公益訴訟立案。根據《中華人民共和國行政強制法》第五十二條的規定,需要立即清理道路、河道、航道或者公共場所的遺灑物、障礙物或者污染物,當事人不能清除的,行政機關可以決定立即實施代履行。為此,惠安縣院分別于3月30日、4月4日向泉州市臺商投資區農林水與生態環境部門、綜合執法與應急管理部門發出訴前檢察建議,督促其依法對案涉地塊垃圾履行清理整治職責。

　　泉州市、縣兩級院組織屬地政府、相關行政部門召開訴前圓桌會議,推動屬地政府召開專題會議部署案涉垃圾清理整治專項行動。2023年5月,屬地政府將案涉地塊的生態修復工作納入預算方案編制,選定施工業主單位,并由屬地政府先行墊付生態修復費用。目前,案涉地塊垃圾已基本清理完畢,泉州灣河口濕地自然保護區濕地生態環境得到有效修復。

　　【典型意義】

　　檢察機關注重加強刑事檢察與公益訴訟檢察職能的銜接和協同,在辦理濕地生態環境污染刑事案件的同時,一體推進公益訴訟案件辦理,追究侵權行為人的生態環境損害賠償責任。在侵權行為人無力執行法院民事公益訴訟判決的情況下,檢察機關堅持保護優先、恢復為要的生態修復理念,發揮行政公益訴訟職能,督促行政機關依法履行污染物清理整治職責,及時修復受損的濕地生態環境,有效筑牢濕地生態司法保護屏障。