水利部

水利部關(guān)于加強(qiáng)河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見


水河湖〔2022〕216號(hào)



部機(jī)關(guān)各司局，部直屬各單位，各省、自治區(qū)、直轄市河長(zhǎng)辦、水利（水務(wù)）廳（局），各計(jì)劃單列市河長(zhǎng)辦、水利（水務(wù)）局，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)水利局：

河湖是水資源的重要載體，是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，事關(guān)防洪、供水、生態(tài)安全。空間完整、功能完好、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的河湖水域岸線，是最普惠的民生福祉和公共資源。全面推行河湖長(zhǎng)制以來(lái)，各地落實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化管理，河湖面貌明顯改善。同時(shí)，一些地區(qū)人為束窄、侵占河湖空間，過(guò)度開發(fā)河湖資源、與水爭(zhēng)地等問(wèn)題仍然存在。為進(jìn)一步加強(qiáng)河湖水域岸線空間管控，復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人水和諧共生，依據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)防洪法》、《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》、《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，提出如下意見。

一、總體要求

以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會(huì)精神，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，認(rèn)真踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，堅(jiān)持以人民為中心，把保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全和滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要擺在首位，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，確保防洪、供水、生態(tài)安全，兼顧航運(yùn)、發(fā)電、減淤、文化、公共休閑等需求，強(qiáng)化河湖長(zhǎng)制，嚴(yán)格管控河湖水域岸線，強(qiáng)化涉河建設(shè)項(xiàng)目和活動(dòng)管理，全面清理整治破壞水域岸線的違法違規(guī)問(wèn)題，構(gòu)建人水和諧的河湖水域岸線空間管理保護(hù)格局，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

二、明確河湖水域岸線空間管控邊界

（一）完善河湖管理范圍劃定成果。河湖管理范圍劃定是河湖管理保護(hù)的重要基礎(chǔ)性工作，要抓緊完善第一次全國(guó)水利普查名錄內(nèi)河湖劃界成果，在“全國(guó)水利一張圖”上圖，同步推進(jìn)水利普查以外其他河湖管理范圍劃定工作。對(duì)于不依法依規(guī)，降低劃定標(biāo)準(zhǔn)人為縮窄河道管理范圍，故意避讓村鎮(zhèn)、農(nóng)田、基礎(chǔ)設(shè)施以及建筑物、構(gòu)筑物等問(wèn)題，各流域管理機(jī)構(gòu)、各省級(jí)水行政主管部門要督促有關(guān)地方及時(shí)整改，并依法公告。做好河湖劃界與“三區(qū)三線”劃定等工作的對(duì)接，積極推進(jìn)與相關(guān)部門實(shí)現(xiàn)成果共享。

（二）因地制宜安排河湖管理保護(hù)控制帶。依法依規(guī)劃定的河湖管理范圍，是守住河湖水域岸線空間的底線，嚴(yán)禁以任何名義非法占用和束窄。各地可結(jié)合水安全、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境及河湖自然風(fēng)貌保護(hù)等需求，針對(duì)城市、農(nóng)村、郊野等不同區(qū)域特點(diǎn)，根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，在已劃定的河湖管理范圍邊界的基礎(chǔ)上，探索向陸域延伸適當(dāng)寬度，合理安排河湖管理保護(hù)控制地帶，加強(qiáng)對(duì)河湖周邊房地產(chǎn)、工礦企業(yè)、化工園區(qū)等“貼線”開發(fā)管控，讓廣大人民群眾見山見水，共享河湖公共空間。法律法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

三、嚴(yán)格河湖水域岸線用途管制

（三）嚴(yán)格岸線分區(qū)分類管控。加快河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制審批工作，省級(jí)水行政主管部門組織提出需編制岸線規(guī)劃的河湖名錄，明確編制主體，并征求有關(guān)流域管理機(jī)構(gòu)意見。按照保護(hù)優(yōu)先的原則，合理劃分岸線保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和開發(fā)利用區(qū)，嚴(yán)格管控開發(fā)利用強(qiáng)度和方式。要將岸線保護(hù)與利用規(guī)劃融入“多規(guī)合一”國(guó)土空間規(guī)劃體系。

（四）嚴(yán)格依法依規(guī)審批涉河建設(shè)項(xiàng)目。嚴(yán)格按照法律法規(guī)以及岸線功能分區(qū)管控要求等，對(duì)跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線、取水、排水等涉河建設(shè)項(xiàng)目，遵循確有必要、無(wú)法避讓、確保安全的原則，嚴(yán)把受理、審查、許可關(guān)，不得超審查權(quán)限，不得隨意擴(kuò)大項(xiàng)目類別，嚴(yán)禁未批先建、越權(quán)審批、批建不符。

（五）嚴(yán)格管控各類水域岸線利用行為。河湖管理范圍內(nèi)的岸線整治修復(fù)、生態(tài)廊道建設(shè)、灘地生態(tài)治理、公共體育設(shè)施、漁業(yè)養(yǎng)殖設(shè)施、航運(yùn)設(shè)施、航道整治工程、造（修、拆）船項(xiàng)目、文體活動(dòng)等，依法按照洪水影響評(píng)價(jià)類審批或河道管理范圍內(nèi)特定活動(dòng)審批事項(xiàng)辦理許可手續(xù)。嚴(yán)禁以風(fēng)雨廊橋等名義在河湖管理范圍內(nèi)開發(fā)建設(shè)房屋。城市建設(shè)和發(fā)展不得占用河道灘地。光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目不得在河道、湖泊、水庫(kù)內(nèi)建設(shè)。在湖泊周邊、水庫(kù)庫(kù)汊建設(shè)光伏、風(fēng)電項(xiàng)目的，要科學(xué)論證，嚴(yán)格管控，不得布設(shè)在具有防洪、供水功能和水生態(tài)、水環(huán)境保護(hù)需求的區(qū)域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫(kù)大壩和堤防等水利工程設(shè)施安全，不得影響河勢(shì)穩(wěn)定和航運(yùn)安全。各省（自治區(qū)、直轄市）可結(jié)合實(shí)際依法依規(guī)對(duì)各類水域岸線利用行為作出具體規(guī)定。

（六）依法規(guī)范河湖管理范圍內(nèi)耕地利用。對(duì)河湖管理范圍內(nèi)的耕地，結(jié)合“三區(qū)三線”劃定工作，在不妨礙行洪、蓄洪和輸水等功能的前提下，商自然資源部門依法依規(guī)分類處理。原則上，對(duì)位于主河槽內(nèi)、洪水上灘頻繁（南方地區(qū)可按5年一遇洪水位以下，北方地區(qū)可按3年一遇洪水位以下）、水庫(kù)征地線以下、長(zhǎng)江平垸行洪“雙退”圩垸內(nèi)的不穩(wěn)定耕地，應(yīng)有序退出。對(duì)于確有必要保留下來(lái)的耕地及園地，不得新建、改建、擴(kuò)建生產(chǎn)圍堤，不得種植妨礙行洪的高稈作物，禁止建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物。嚴(yán)禁以各種名義圍湖造地、非法圍墾河道。

四、規(guī)范處置涉水違建問(wèn)題

（七）依法依規(guī)處置。統(tǒng)籌發(fā)展和安全，嚴(yán)守安全底線，聚焦河湖水域岸線空間范圍內(nèi)違法違規(guī)建筑物、構(gòu)筑物，依法依規(guī)、實(shí)事求是、分類處置，不搞“一刀切”。

（八）對(duì)增量問(wèn)題“零容忍”。2018年底河湖長(zhǎng)制全面建立，將2019年1月1日以后出現(xiàn)的涉水違建問(wèn)題作為增量問(wèn)題，堅(jiān)決依法依規(guī)清理整治。

（九）對(duì)存量問(wèn)題依法處置。將1988年6月《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》出臺(tái)后至2018年底的涉水違建問(wèn)題作為存量問(wèn)題，依法依規(guī)分類處理。對(duì)妨礙行洪、影響河勢(shì)穩(wěn)定、危害水工程安全的建筑物、構(gòu)筑物，依法限期拆除并恢復(fù)原狀；對(duì)橋梁、碼頭等審批類項(xiàng)目進(jìn)行防洪影響評(píng)價(jià)，區(qū)分不同情況，予以規(guī)范整改，消除不利影響。

（十）對(duì)歷史遺留問(wèn)題科學(xué)評(píng)估。將1988年6月《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》出臺(tái)前的涉水違建問(wèn)題作為歷史遺留問(wèn)題，逐項(xiàng)科學(xué)評(píng)估，影響防洪安全的限期拆除，不影響防洪安全或通過(guò)其他措施可以消除影響的可在確保安全的前提下穩(wěn)妥處置。

五、推進(jìn)河湖水域岸線生態(tài)修復(fù)

（十一）推進(jìn)河湖水域岸線整治修復(fù)。組織開展岸線利用項(xiàng)目清理整治，對(duì)違法違規(guī)占用岸線，妨礙行洪、供水、生態(tài)安全的項(xiàng)目要依法依規(guī)予以退出，對(duì)多占少用、占而不用等岸線利用項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。積極推進(jìn)退圩還湖，逐步恢復(fù)湖泊水域面積，提升調(diào)蓄能力。按照誰(shuí)破壞、誰(shuí)修復(fù)的原則，對(duì)受損岸線進(jìn)行復(fù)綠和生態(tài)修復(fù)，可結(jié)合河湖治理等工作統(tǒng)籌開展。岸線整治修復(fù)應(yīng)順應(yīng)原有地形地貌，不改變河道走向，不大挖大填，不束窄或減少行洪、納潮斷面，不進(jìn)行大面積硬化，盡量保持岸線自然風(fēng)貌。

（十二）規(guī)范沿河沿湖綠色生態(tài)廊道建設(shè)。依托河湖自然形態(tài)，充分利用河湖周邊地帶，因地制宜建設(shè)親水生態(tài)岸線，推進(jìn)沿河沿湖綠色生態(tài)廊道建設(shè)，打造濱水生態(tài)空間、綠色游憩走廊。生態(tài)廊道建設(shè)涉及綠化或種植的，不得影響河勢(shì)穩(wěn)定、防洪安全，植物品種、布局、高度、密度等不得影響行洪通暢，除防浪林、護(hù)堤林外不得種植影響行洪的林木。具備條件的河段，灘地綠化可與防浪林、護(hù)堤林建設(shè)統(tǒng)籌實(shí)施。

六、提升河湖水域岸線監(jiān)管能力

（十三）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。地方各級(jí)河長(zhǎng)辦要切實(shí)履行組織、協(xié)調(diào)、分辦、督辦職責(zé)，及時(shí)向本級(jí)河湖長(zhǎng)報(bào)告責(zé)任河湖水域岸線空間管控情況，提請(qǐng)河湖長(zhǎng)研究解決重大問(wèn)題，部署安排重點(diǎn)任務(wù)，協(xié)調(diào)有關(guān)責(zé)任部門共同推動(dòng)河湖水域岸線空間管控工作。各級(jí)水行政主管部門要切實(shí)加強(qiáng)本地區(qū)河湖水域岸線管控工作，強(qiáng)化規(guī)劃約束，嚴(yán)格審批監(jiān)管，加強(qiáng)日常管理，確保水域岸線空間管控取得實(shí)效。流域管理機(jī)構(gòu)要發(fā)揮統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理作用，切實(shí)履行流域省級(jí)河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議辦公室職責(zé)，建立健全與省級(jí)河長(zhǎng)制辦公室協(xié)作機(jī)制，全面加強(qiáng)對(duì)流域內(nèi)河湖水域岸線空間管控工作的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、監(jiān)測(cè)。

（十四）加強(qiáng)日常監(jiān)管執(zhí)法。加大日常巡查監(jiān)管和水行政執(zhí)法力度，強(qiáng)化輿論宣傳引導(dǎo)，暢通公眾舉報(bào)渠道，探索建立有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、依法嚴(yán)肅查處侵占河湖水域岸線、影響河勢(shì)穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的違法違規(guī)問(wèn)題，嚴(yán)肅查處未批先建、越權(quán)審批、批建不符的涉河建設(shè)項(xiàng)目。堅(jiān)持日常監(jiān)管與集中整治相結(jié)合，充分發(fā)揮河湖長(zhǎng)制平臺(tái)作用，縱深推進(jìn)河湖“清四亂”常態(tài)化規(guī)范化，堅(jiān)決遏增量、清存量，繼續(xù)以長(zhǎng)江、黃河、淮河、海河、珠江、松花江、遼河、太湖和大運(yùn)河、南水北調(diào)工程沿線等為重點(diǎn)，開展大江大河大湖清理整治，并向中小河流、農(nóng)村河湖延伸。加強(qiáng)行政與公安檢察機(jī)關(guān)互動(dòng)，完善跨區(qū)域行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協(xié)作機(jī)制，提升水行政執(zhí)法質(zhì)量和效能。

（十五）加強(qiáng)河湖智慧化監(jiān)管。實(shí)現(xiàn)部省河湖管理信息系統(tǒng)互聯(lián)互通。加快數(shù)字孿生流域（河流）建設(shè)，充分利用大數(shù)據(jù)、衛(wèi)星遙感、航空遙感、視頻監(jiān)控等技術(shù)手段，推進(jìn)疑似問(wèn)題智能識(shí)別、預(yù)警預(yù)判，對(duì)侵占河湖問(wèn)題早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處置，提高河湖監(jiān)管的信息化、智能化水平。利用“全國(guó)水利一張圖”及河湖遙感本底數(shù)據(jù)庫(kù)，及時(shí)將河湖管理范圍劃定成果、岸線規(guī)劃分區(qū)成果、涉河建設(shè)項(xiàng)目審批信息上圖入庫(kù)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

（十六）強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。地方各級(jí)河長(zhǎng)辦、水行政主管部門要加強(qiáng)河湖水域岸線空間管控的監(jiān)督檢查，建立定期通報(bào)和約談制度，對(duì)重大水事違法案件實(shí)行掛牌督辦，按河湖長(zhǎng)制有關(guān)規(guī)定，將河湖水域岸線空間管控工作作為河湖長(zhǎng)制考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，考核結(jié)果作為各級(jí)河湖長(zhǎng)和相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，加強(qiáng)激勵(lì)問(wèn)責(zé)，對(duì)造成重大損害的，依法依規(guī)予以追責(zé)問(wèn)責(zé)。

水　利　部

2022年5月20日