最高人民檢察院

國有財產保護、國有土地使用權出讓領域行政公益訴訟典型案例


　　江西省贛州市環境保護稅行政公益訴訟案

　　【關鍵詞】

　　行政公益訴訟訴前程序 國有財產保護 環境保護稅 專項整治

　　【要旨】

　　針對建筑施工單位未按規定申報繳納環境保護稅的問題,檢察機關督促稅務部門依法追繳稅款及滯納金,并可以由點及面開展專項行動,推動區域內同類問題的聯動整治與系統治理。

　　【基本案情】

　　贛州市稅務局本級監管的15個房地產開發項目在建工程、2個快速路市政在建工程及8個公共停車場建設工程項目,工程施工單位未依法申報繳納環境保護稅,應收稅款未及時足額入庫,致使國有財產流失,損害國家利益。

　　【調查和督促履職】

　　2020年6月,贛州市人民檢察院(以下簡稱贛州市院)在與住建、環保部門工作溝通時發現,在環境保護稅這一新稅種上可能存在漏征現象,遂于7月決定立案調查。贛州市院從市稅務局調取了2018年以來環境保護稅的征收情況及明細表,從市住建部門調取了市本級監管工程項目表,從市生態環境部門調取了企業減排措施情況材料,經對以上材料進行比對,發現贛州市稅務局監管的25個房產開發建設工程項目未依法繳納環境保護稅。通過實地了解,以上25個項目均存在施工揚塵的問題。根據《中華人民共和國環境保護稅法》《財政部 稅務總局 生態環境部關于明確環境保護稅應稅污染物適用等有關問題的通知》《江西省環境保護稅核定計算管理辦法(試行)》規定,建筑揚塵為應稅大氣污染物,建筑施工企業應按照一般性粉塵稅目實行核定計算辦法申報繳納環境保護稅。

　　2020年8月7日,贛州市院主動到市稅務局,圍繞環境保護稅的立法意義、全市環境保護稅征收情況、外地經驗做法等進行充分交流互動,并達成共識。8月20日,贛州市院向市稅務局公開宣告送達檢察建議,建議追繳涉案建設工程項目的環境保護稅,并進行全面排查,對未按照規定辦理納稅申報的行為進行處罰,以及加強與生態環境、住建等相關部門在征收管理方面的協作配合,強化數據共享,推動建立分工協作機制。

　　市稅務局收到檢察建議書后高度重視,組織開展了專項清查、補報,對案涉的25個工程項目共征收環境保護稅35.35萬元、滯納金2.86萬元。針對轄區內企業對環保稅這一新稅種了解不多、主動申報較少的情況,市稅務局以本案為推手,采取召開納稅人座談會、上門走訪等方式宣傳環境保護稅法,做到重點工程納稅人戶戶見面,僅市區就覆蓋納稅人800多戶。同時,加強與生態環境、住建、財政等部門的溝通協作,完善涉稅基礎信息共享,建立環境保護稅納稅人稅源清冊,實現了環境保護稅的依法有序規范征繳。

　　針對全市范圍內普遍存在落實征收環境保護稅不到位的問題,贛州市院在轄區部署開展專項行動,11個基層檢察院向當地稅務機關發出訴前檢察建議,8個基層檢察院通過訴前磋商等方式依法開展監督。2020年1-9月,全市環境保護稅入庫5670萬元,在全省占比21.7%,同比增長98.7%,收入總量、增量和增幅均居全省第一。

　　【典型意義】

　　環境保護稅作為一種新型稅種,是發揮稅收杠桿調節作用,正向激勵企業節能減排,促進綠色生產、加快高質量發展的有效手段。由于《中華人民共和國環境保護稅法》頒布時間較短,實踐中一些企業因不了解這一新稅種而未主動申報稅收的情形較為普遍。檢察機關聚焦建設工程項目環境保護稅漏征漏繳問題,積極履行公益訴訟檢察職能,推動稅務部門加強環境保護稅核定征收與管理,對未足額繳納環境保護稅的建設工程項目依法進行追繳,并構建完善多部門聯動協作的工作機制。同時以點及面,在全區域部署開展專項監督活動,凝聚檢稅合力,推進構建綠色稅制,有效發揮了保護國有財產與服務綠色發展的雙重效能。

　　陜西省志丹縣水土保持補償費行政公益訴訟案

　　【關鍵詞】

　　行政公益訴訟訴前程序 國有財產保護 水土保持補償費

　　【要 旨】

　　針對水土保持補償費征收不到位的問題,檢察機關加強釋法說理,督促行政機關依法追繳到位。

　　【基本案情】

　　永寧采油廠和西區采油廠于2016年11月合并成志丹采油廠,主要經營原油勘探、開采、運輸、銷售等業務。志丹采油廠在2015年5月1日至2018年12月31日生產期間,應按季度繳納水土保持補償費5646.94萬元,實際繳納3610.07萬元,欠繳2036.87萬元。

　　【調查和督促履職】

　　2019年3月,陜西省志丹縣人民檢察院(以下簡稱志丹縣院)通過走訪摸排發現線索并立案,通過調取志丹縣水土保持補償費資料傳遞單、水土保持方案在冊登記匯總表、延安市境內石油天然氣生產井場核查確認表等證據材料查明了案件事實。根據《中華人民共和國水土保持法》《水土保持補償費征收使用管理辦法》等法律法規規定,在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的區域開辦生產建設項目或者從事其他生產建設活動,損壞水土保持設施、地貌植被,不能恢復原有水土保持功能的,應當繳納水土保持補償費,專項用于水土流失預防和治理。開采礦產資源處于生產期的,繳納義務人應當按季度繳納水土保持補償費。志丹縣水務局作為縣域水土保持工作的監督管理機關,對志丹采油廠不按時、不完全繳納水土保持補償費的行為,未進行依法催繳也未進行相關行政處罰,存在怠于履職情形,造成國有資產流失,損害了國家利益。

　　2019年3月14日,志丹縣院向志丹縣水務局發出檢察建議并公開宣告送達,建議其依法征收志丹采油廠欠繳的水土保持補償費,維護國家和社會公共利益。志丹縣水務局收到檢察建議后高度重視,召開專題會議,成立專門工作小組,下發了《催繳水土保持補償費通知書》。志丹采油廠收到催繳通知書后,向檢察機關說明了欠繳的水土保持補償費基本是由該廠合并之前西區采油廠欠繳的,同時陳述了該廠存在資金實際困難以及合并后行政機關與企業、企業與企業之間權責不明晰等法律問題。為了確保辦案效果,志丹縣院多次召集志丹縣水務局、志丹采油廠,通過座談會等形式,一方面對志丹采油廠進行釋法說理,告知其合并后的法人應當依法承擔合并前法人的義務,即西區采油廠合并前未繳清的稅款,應當由志丹采油廠履行繳納義務;另一方面根據企業提出的資金困難問題,積極進行溝通協調。之后,志丹采油廠制定了還款計劃,分6期繳清了所欠2036.87萬元水土保持補償費,并委托第三方鑒定機構編制了建設用地水土保持方案。

　　【典型意義】

　　水土保持補償費是對損壞水土保持設施和地貌植被、不能恢復原有水土保持功能的生產建設單位和個人征收并專項用于水土流失預防治理的資金,屬于國有財產。黃河流域在我國經濟社會發展和生態安全方面具有十分重要的地位。習近平總書記指出“黃河的問題表象在黃河,根子在流域”,強調“中游要突出抓好水土保持和污染治理”。檢察機關督促水務部門征繳水土保持補償費,不僅有效防止國有財產流失,維護了國家利益,而且對于黃土高原脆弱生態的保護和治理意義重大,體現了檢察機關服務和保障黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略實施的新作為、新擔當。

　　陜西省西安市雁塔區養老保險金行政公益訴訟案

　　【關鍵詞】

　　行政公益訴訟訴前程序 國有財產保護 企業職工養老保險金 行業規范

　　【要旨】

　　針對冒領養老金問題,檢察機關準確把握和運用法律政策,督促行政機關追繳冒領的養老金,助推制定相關行業規范。

　　【基本案情】

　　2013年9月西安市雁塔區居民白某死亡后,其家屬繼續領取養老金至2017年8月,共計6.14萬元。

　　【調查和督促履職】

　　2017年11月,陜西省西安市雁塔區人民檢察院(以下簡稱雁塔區院)接到群眾舉報,反映白某死亡后其家屬冒領養老金。2018年1月24日,雁塔區院決定立案調查,并于同年2月6日向雁塔區養老保險經辦中心發出檢察建議,督促其對白某家屬冒領養老金的行為依法作出處理。該中心回復稱已將該案移送雁塔區人力資源和社會保障局(以下簡稱雁塔區人社局)。2019年3月,雁塔區院在跟進監督中發現劉某等20人的家屬涉嫌冒領養老金的問題,遂于同年4月16日立案調查。后通過調取、查閱雁塔區職業介紹所就業檔案、公安機關核查戶籍信息、養老經辦中心養老金賬戶等材料,查明了劉某等人原工作單位、家庭成員、家庭住址、具體死亡時間、戶籍登記信息,以及養老金的發放情況,最終查實劉某等20人的家屬冒領養老金的事實,冒領數額1萬余元至20余萬元不等,共計239.46萬元。2019年5月7日,雁塔區院向雁塔區養老保險經辦中心發出檢察建議,督促其對劉某等20名參保人員死亡后繼續領取養老金的行為依法處理。

　　雁塔區養老保險經辦中心收到檢察建議后,向雁塔區院反饋其將白某案移送雁塔區人社局后,被以沒有管轄權為由退回。針對雁塔區不接收案件的問題,雁塔區院通過走訪多個部門了解職責、工作流程情況,并結合查詢的法律法規進行分析,發現問題的癥結源于職責規定,對于企業職工養老金違法案件的查處,部門規章與“三定”方案在規定上存在差異:原勞動和社會保障部頒布的《社會保險稽核辦法》規定社會保險經辦機構負責核查,勞動保障行政部門負責查處,但陜西省養老保險經辦機構實行垂直管理,其地方人社部門的“三定”方案僅規定對城鄉居民養老金有查處職責,未規定對企業職工養老金違法案件的查處職責。為從源頭上解決問題,雁塔區院聯合省、市、區三級養老保險主管機關進行座談,對養老金追繳程序、追繳措施和行政執法、刑事司法銜接等問題進行討論交流。2019年9月,陜西省人力資源和社會保障廳制定下發《關于規范查處違法侵占企業職工養老保險基金有關問題的通知》,明確了養老保險經辦機構和人社部門在養老金核查、責令退還程序和適用文書等問題,徹底解決了規定空白和程序銜接的難題,并要求全省各級養老保險經辦機構每月定期排查,推動企業職工養老金違法案件管理實現制度化、常態化。目前,雁塔區養老保險經辦中心共計追回養老金242.59萬元,剩余3.01萬元正在退還中。

　　2019年11月,雁塔區院書面報告西安市人民檢察院,建議對退休職工死亡后領取養老金問題進行專項監督。2020年1月,西安市人民檢察院在全市范圍內開展了企業離退休職工騙取養老保險金專項檢察監督活動。

　　【典型意義】

　　基本養老保險基金是廣大群眾的“養命錢”,也是重要的公共資金,近年來冒領養老金的現象日益增多,造成了國家財產流失。本案中,檢察機關對轄區內長期廣泛存在的冒領養老保險金的違法情形進行深入調查,從個案中發現類案,并對案件辦理中發現的行政機關“三定”方案與部門規章不一致的問題,推動在省級層面出臺規范性文件,彌補監管漏洞,促進了本地養老保險工作規范化、制度化。

　　浙江省新昌縣人民檢察院督促追繳學前教育專項經費行政公益訴訟案

　　【關鍵詞】

　　行政公益訴訟訴前程序 國有財產保護 學前教育專項經費 跨區域協作 公益訴訟檢察與刑事檢察銜接

　　【要旨】

　　針對騙取學前教育專項資金的違法問題,檢察機關督促教育行政主管部門依法追繳。辦案過程中,檢察機關加強區域調查協作,注重分析運用新證據,在督促行政機關依法全面履職的同時,促進刑事立案監督到位。

　　【基本案情】

　　2015年至2018年,新昌縣13所民辦幼兒園27名不具備教師資格的幼兒園教師經幼兒園園長及其他教師介紹聯系,從他人處購得偽造的教師資格證書,長期在幼兒園從事幼兒教學工作。其中22人利用偽造的教師資格證書,向新昌縣教育體育局(以下簡稱新昌縣教體局)申報領取幼兒園在職自聘教師獎勵補助合計人民幣122510元(注:幼兒園在職自聘教師獎勵補助系學前教育專項經費項目資金之一,以下簡稱獎勵補助)。至2019年12月,仍有21人在幼兒園從事幼兒教學工作。

　　【調查和督促履職】

　　浙江省新昌縣人民檢察院(以下簡稱新昌縣院)在刑事檢察部門辦理的他人偽造、買賣國家機關證件刑事案件中發現案件線索。2019年11月5日,新昌縣院成立公益訴訟專案組開展立案調查。在已有刑事案件證據基礎上,走訪約談相關行政部門主管人員和涉案幼兒園負責人,詢問買賣偽造教師資格證書的幼兒園教師,并通過跨區域協同辦案,與江蘇省徐州市檢察機關共同分析兩地同案犯的刑事證據材料,對同案犯制售假證的數據信息與新昌縣領取獎勵補助人員名單逐一比對,查明偵查機關尚未掌握的偽造、買賣教師資格證書騙取獎勵補助的事實。同時將發現的新證據分別移送江蘇省徐州市檢察機關和新昌縣院刑事檢察部門。根據新查證的證據,新昌縣院立案監督2人、糾正遺漏犯罪事實11起,徐州市檢察機關糾正遺漏犯罪事實6起。

　　2020年1月13日,新昌縣院向新昌縣教體局發出檢察建議,建議追繳被騙取的幼兒園在職自聘教師獎勵補助,對涉案的幼師進行分級處理,并完善幼兒園在職自聘教師獎勵補助監管機制。新昌縣教體局收到檢察建議后,按照檢察建議內容落實整改,追回了被騙的全部獎勵補助122510元,沒收27本偽造的教師資格證書,責令相關幼兒園對不具備教師資格的21名教師予以辭退或轉崗,對全縣幼兒園、幼兒教師執業情況進行專項檢查,開展幼兒園教師師德師風專項整頓,推動幼兒園教師持證上崗。整頓期間,6名騙取獎勵補助的犯罪嫌疑人向公安機關投案自首。同時,新昌縣教體局制定出臺《幼兒園教師資格證書管理規定》,重新修訂《新昌縣發展學前教育專項經費管理辦法》,建立起對獎勵補助申報材料由幼兒園、中心學校(教育工作站)、教體局三級審查的工作體系。

　　【典型意義】

　　習近平總書記在黨的十九大報告中強調“辦好學前教育”,并把實現“幼有所育”作為“七有”重大民生問題之首。學前教育專項資金既是國有財產,也事關學前教育事業的持續健康發展。檢察機關發揮一體化辦案優勢,從刑事案件中發現公益訴訟案件線索,并針對跨行政區劃違法情形,加強區域協作,聯合分析數據,發現新證據并移送相關單位和部門,打出“公益訴訟+刑事打擊”的組合拳。本案的成功辦理,挽回國有財產損失,促使行政機關完善監管制度,有效遏制騙取學前教育專項經費亂象,為中央深化學前教育改革決策的貫徹落實提供了法治保障。

　　河北省棗強縣扶貧項目補貼行政公益訴訟案

　　【關鍵詞】

　　行政公益訴訟 國有財產保護 扶貧項目補貼 程序性職責

　　【要旨】

　　針對騙取扶貧項目補貼問題,檢察機關督促相關行政機關依法追繳。

　　【基本案情】

　　河北省棗強縣馬屯村常某利用其經營的棗強縣廣鋒蔬菜種植專業合作社(以下簡稱廣鋒合作社)偽造馬屯村村民委員會公章、貧困戶、村支書、村主任簽名以及馬屯村部分貧困戶土地使用權流轉合同等一系列材料,分兩次以馬屯村貧困戶名義申請扶貧項目補貼136.68萬元,國家利益受到侵害。

　　【調查和督促履職】

　　2018年5月15日,棗強縣人民檢察院(以下簡稱棗強縣院)在一起涉嫌詐騙的刑事案件中發現,棗強縣扶貧和農業開發辦公室(以下簡稱縣扶貧辦)未嚴格依法追回廣鋒合作社騙取的扶貧資金,決定立案調查。通過調閱縣扶貧辦相關職責、涉案扶貧項目的立項、審批、項目撥款相關材料以及詢問相關人員,查明:縣扶貧辦在審查廣鋒合作社申報的蔬菜大棚扶貧項目時未盡到嚴格核實等相應職責,未依法及時追回被騙的扶貧項目補貼,國家利益持續受到侵害。

　　2018年10月17日,棗強縣院向縣扶貧辦發出檢察建議,建議依法取消廣鋒合作社申報的扶貧項目,并會同財政等有關部門依法追回被騙取的扶貧項目補貼。同年12月5日,縣扶貧辦回復辯稱,根據《河北省農村扶貧開發條例》,變更扶貧項目應經縣級人民政府同意,其不具有取消扶貧項目的職權,無法取消廣鋒合作社的扶貧項目。

　　棗強縣院通過跟進調查發現,縣扶貧辦在收到檢察建議后,未依法向縣人民政府報告廣鋒合作社偽造材料騙取扶貧項目補貼的有關情況,以及未依法協同縣財政局追回被騙的扶貧項目補貼,其不依法履職的行為致使國家利益持續處于受侵害狀態。

　　【訴訟和執行】

　　2018年12月24日,棗強縣院向棗強縣人民法院提起行政公益訴訟,請求判令:縣扶貧辦依法履行取消廣鋒合作社申報的財政扶貧補貼項目的相關職責并會同財政等部門追回已撥付的被騙取的扶貧項目資金。庭審中,縣扶貧辦辯稱:依據《河北省農村扶貧開發條例》第三十條第三款的規定,涉及扶貧項目的變更,應經縣級人民政府同意,縣扶貧辦只有申請、建議權,沒有項目變更的決策權及追回資金的職權。針對縣扶貧辦的答辯意見,棗強縣院依據《河北省農村扶貧開發條例》第五條“縣級以上人民政府扶貧開發工作機構負責本行政區域農村扶貧開發工作的規劃、協調、管理、服務和監督”、第四十六條“虛構、偽造扶貧項目的,由有關部門依法取消該項目,并會同財政等有關部門追回已撥付的扶貧項目資金”的規定,參照“三定”方案、縣政府會議紀要中對縣扶貧辦主要職責的規定,認為縣扶貧辦具有向縣政府申報取消廣峰合作社扶貧項目的職責,以及會同財政部門追回已撥付扶貧項目資金的職責,縣扶貧辦的答辯理由不成立。

　　2018年5月30日,棗強縣人民法院作出判決,認定縣扶貧辦主張的需要申報、建議和由上級決策的正當行政程序不能成為無法履行職責的理由。判決:縣扶貧辦履行取消廣鋒合作社申報的補貼項目相關程序職責,并采取相關措施追回已撥付給廣鋒合作社的扶貧補貼資金。判決生效后,縣扶貧辦積極履職,將廣鋒合作社偽造材料騙取扶貧項目補貼的相關情況上報縣政府,經縣政府常務會議研究決定,取消廣鋒合作社申報的扶貧補貼項目,針對撥付廣鋒合作社的136.68萬元國家扶貧項目補貼,責成縣扶貧辦聯合縣財政局,啟動追回程序。目前,縣扶貧辦已追回被騙取的扶貧項目補貼90余萬元。

　　棗強縣院以本案為引領,在轄區內組織開展專項行動,對具有類似違法情形的16個入股分紅類的扶貧項目督促啟動法律程序,追回被騙取的扶貧項目補貼500余萬元。

　　【典型意義】

　　打贏脫貧攻堅戰是黨對人民的莊嚴承諾,扶貧項目補貼使用的精準性和管理的有效性對打贏脫貧攻堅戰具有重大意義。針對地方有關部門職責不清、推諉扯皮的問題,檢察機關本著權責對等和積極維護國家利益的原則,依據相關法律法規,參考“三定”方案,準確認定有關部門及其職責,并督促行政機關依法履職。對于發出檢察建議后行政機關仍以不正當理由拒不整改的,堅決提起訴訟,增強監督的剛性。庭審中加強說法釋理,爭取法院支持,作出認定職責部門具有向決定機關申報相關情況的程序性職責的正確判決。同時,舉一反三,乘勢而上,組織開展專項監督,迅速擴大戰果,有效維護了扶貧領域專項資金安全。

　　廣東省蕉嶺縣城市基礎設施配套費行政公益訴訟案

　　【關鍵詞】

　　行政公益訴訟 國有財產保護 城市基礎設施配套費 依法履職認定

　　【要旨】

　　督促行政機關收回欠繳的費用類國有財產案件中,檢察機關應注意辨明行政機關客觀上履行不能和怠于履職的區別,當行政機關未采取法定措施有效制止違法行為、國家利益仍處于被侵害狀態時,及時向人民法院提起行政公益訴訟。

　　【基本案情】

　　2016年,廣東省蕉嶺縣鑫某公司在該縣興建了某商住居民小區,按相關法律規定,應按時繳交相應的城市基礎設施配套費。直至2018年3月,該公司仍有210.29萬元城市基礎設施配套費未繳交。

　　【調查和督促履職】

　　2018年初,廣東省蕉嶺縣人民檢察院(以下簡稱“蕉嶺縣院”)在辦理另外一起公益訴訟案件時發現鑫某公司拖欠城市基礎設施配套費的線索。同年2月27日蕉嶺縣院立案調查,3月7日向蕉嶺縣住房和城鄉建設建局(以下簡稱蕉嶺縣住建局)發出檢察建議,督促其依法催繳被拖欠的城市基礎設施配套費。

　　2018年4月27日,蕉嶺縣住建局回復:收到檢察建議后,于2018年3月13日對鑫某公司下發催款通知書,限其3個月內繳清所欠城市基礎設施配套費210.29萬元;4月19日,收到鑫某公司提交的還款計劃書(2018年8月31日前繳交50萬元,同年12月31日前繳交60萬元,2019年4月30日前繳交100.29萬元)。

　　2018年11月,蕉嶺縣院對鑫某公司繳交情況進行跟進調查發現,該公司在提交還款計劃書后僅繳納了城市基礎設施配套費10萬元。后經檢察機關督促,同年12月30日又繳納10萬元,仍欠190.29萬元。

　　【訴訟和執行】

　　鑒于蕉嶺縣住建局一直未采取有效措施追回拖欠的城市基礎設施配套費,2019年2月27日,蕉嶺縣院依法向集中管轄梅州市行政訴訟案件的興寧市人民法院提起行政公益訴訟,請求確認蕉嶺縣住建局怠于追繳被拖欠城市基礎設施配套費的行政行為違法,并判決該局依法履行職責,及時追繳190.29萬元城市基礎設施配套費。在訴訟期間,蕉嶺縣住建局再次向鑫某公司追繳收回10萬元城市基礎設施配套費。

　　2019年4月4日,興寧市人民法院公開開庭審理該案,雙方圍繞蕉嶺縣住建局是否依法全面履行法定職責、城市基礎設施配套費是否屬于國有財產等焦點問題開展質證和辯論。6月18日,興寧市人民法院作出一審判決,支持檢察機關全部訴訟請求:確認蕉嶺縣住建局怠于追收被拖欠城市基礎設施配套費的行為違法,其應在判決生效后六個月內向鑫某公司追收被拖欠的城市基礎設施配套費180萬元。

　　2019年7月10日,蕉嶺縣住建局不服一審判決提起上訴。2019年9月29日,梅州市中級人民法院作出二審判決:駁回上訴,維持原判。

　　【典型意義】

　　行政機關是否依法履行職責直接影響受損國家利益的修復效果。在實踐中,行政機關通過與相對人達成還款協議的方式進行履職的情形普遍存在,本案中,檢察機關對還款協議的執行情況及時跟進監督,對行政機關怠于督促相對人按照還款協議繳納費用的行為提起訴訟維護國家利益,并對于行政機關強調客觀原因而不發揮主觀能動性依法履職的違法行為,從履職方式、效果上進行分析,辨明履職不能和不依法履職的區別,提出法律意見,推動行政機關提高依法行政意識,助力國家治理現代化建設。

　　湖南省株洲市國有土地使用權出讓金行政公益訴訟案

　　【關鍵詞】

　　行政公益訴訟訴前程序 國有土地使用權出讓 欠繳出讓金 全面履職

　　【要旨】

　　檢察機關辦理拖欠國有土地使用權出讓金案件,可以督促行政機關采取向仲裁委員會申請仲裁、向法院申請強制執行等方式全面履職。

　　【基本案情】

　　2017年7月,某大型房地產集團旗下從事房地產開發與經營業務的金某置業公司通過網上掛牌方式競得株洲市區四個地塊的國有土地使用權,并在成交之日起10日內與株洲市自然資源和規劃局簽訂了四份《國有建設用地使用權出讓合同》。合同約定“金某置業公司不能按時支付國有建設用地使用權出讓價款的,自滯納之日起,每日按遲延支付款項的1‰向出讓人繳納違約金……因履行本合同發生爭議,由爭議雙方協商解決,協商不成的,提交株洲仲裁委員會仲裁。該出讓合同簽訂后,金某置業公司未按照合同約定繳清其中兩個地塊的國有土地出讓金。截至2019年7月,金某置業公司欠繳金額共計高達29584萬元。

　　【調查和督促履職】

　　2019年7月,株洲市人民檢察院(以下簡稱株洲市院)在開展清理欠繳國有土地出讓金專項監督活動中發現,株洲市自然資源和規劃局對金某置業公司欠繳國有土地出讓金未依法全面履職的情形,遂于2019年7月9日決定立案調查。檢察機關通過調取行政機關“三定”方案及受讓地塊掛牌出讓、簽訂出讓合同、收取土地價款以及催繳等履行職責的相關證據材料,詢問株洲市自然資源部門工作人員、約談金某置業公司負責人以及現場走訪,查明:株洲市自然資源和規劃局雖于2018年3月6日發出催繳通知書、但其未依法全面履職,采取有效措施將金某置業公司欠繳清國有土地出讓金及違約金收繳到位。2019年7月15日,株洲市院向株洲市自然資源和規劃局發出檢察建議,建議其積極履行法定職責,及時采取有效措施追繳金某置業公司欠繳的土地出讓金及違約金。

　　株洲市自然資源和規劃局收到檢察建議后,多次向檢察院咨詢合法的追繳途徑和措施。株洲市院認真分析研究出讓合同,建議該局依合同約定申請仲裁。該局于10月8日請求株洲市仲裁委員會裁決由金某置業公司繳納剩余的國有土地出讓金及違約金。2019年12月26日,株洲市仲裁委員會裁決金某置業公司繳納國有土地出讓金29584萬元及違約金10329.27萬元。因金某置業公司未在法定期限內履行裁決,株洲市院繼續跟進監督,督促株洲市自然資源和規劃局向株洲市中級法院申請強制執行,并監督法院及時執行金某置業公司應承擔的國有土地出讓金、違約金、延遲履行仲裁裁決利息、仲裁費共計4.04億元。2020年4月23日,上述執行款全部執行到位繳入國庫。

　　同時,株洲市院以個案辦理為引領推動專項治理,深入開展全市清理欠繳國有土地出讓金專項監督活動,清理出欠繳土地出讓金20億元,檢察機關有選擇地辦理了行政公益訴訟案件13件,督促收回土地出讓金6000萬元。

　　【典型意義】

　　房地產拉動經濟發展的背后,企業欠繳土地出讓金卻成為普遍現象,嚴重影響國家對土地出讓收入的支配。本案中,檢察機關堅持以服務大局為中心,正確處理監督行政機關依法履職、支持市場主體依法經營與服務地方經濟發展的關系,在行政機關在執法中存在疑惑時,及時提出法律建議,并對法院執行仲裁裁決的情況進行監督,督促自然資源部門全面履職追繳土地出讓金和逾期違約金。該案及專項活動追繳的國有土地出讓金數額巨大,充分展示了檢察機關敢啃“硬骨頭”的擔當精神,既有力維護了國家利益,也優化了地方營商環境。

　　江蘇省南京市江寧區改變容積率行政公益訴訟案

　　【關鍵詞】

　　行政公益訴訟訴前程序 國有土地使用權出讓 改變容積率

　　【要旨】

　　針對建設項目改變容積率欠繳國有土地使用權出讓金的情形,檢察機督促相關行政主管部門協同追繳國有土地使用權出讓金。

　　【基本案情】

　　2005年12月,某房地產公司通過招拍掛方式競得某塊國有建設用地使用權并簽訂《國有土地使用權出讓合同》,約定土地面積47673㎡,用途辦公、商業、住宅及其配套設施,容積率2.3,出讓金8600萬元(已繳)。2007年2月,原江寧區規劃局將容積率調整為4.84。2009年7月13日,原江寧國土分局向該公司發出《關于簽訂土地出讓合同及繳納土地出讓金的函》,要求其盡快簽訂《土地出讓合同補充協議》,繳納土地出讓金,但該公司未予辦理。原國土分局雖多次催繳,但欠繳的巨額土地出讓金一直未收回。

　　【調查和督促履職】

　　2018年,江蘇省南京市人民檢察院(以下簡稱南京市院)在辦理一起行政申訴案件中發現涉案房地產開發公司改變容積率后未及時補繳國有土地使用權出讓金,遂將該案中存在的公益訴訟案件線索交江寧區檢察院辦理。

　　江寧區人民檢察院(以下簡稱江寧區院)在接到南京市院移交線索后,于2018年11月2日決定對該案進行立案審查。通過調取土地使用權出讓合同和土地出讓金繳納憑證、國土和規劃等部門的履職臺賬、容積率調整文件,詢問國土、規劃、住建等部門相關工作人員、房地產公司負責人,查明規劃部門和國土部門在變更規劃手續銜接上存在不暢通,涉案企業在改變容積率后未依法繳納國有土地使用權出讓金的事實。2018年11月22日,江寧區院向原國土分局、原規劃局、區財政局、區住建局4家單位發出訴前檢察建議,建議積極履行法定職責,及時采取有效措施追繳土地出讓金。

　　為保障檢察建議落實到位,江寧區院多次與區相關部門召開協調會,研究解決方案,建議相關部門及時向上級主管部門和區政府匯報。南京市院也多次到江寧區院,就案件的難點問題進行調研指導。在市區兩級檢察機關的積極推動下,江寧區政府高度重視,多次召集檢察機關和相關職能部門與某房地產公司召開專題會議,研究處置方案。2019年7月12日,涉案公司與原國土分局簽訂了《土地出讓合同補充協議》。協議簽訂后,江寧區院繼續跟進監督,通過與企業負責人約談,督促其補繳土地出讓金。該公司先后于2019年7月和12月共計補繳土地出讓金、違約金及稅款8137.5191萬元。

　　【典型意義】

　　因用地規劃調整、行政機關相關工作銜接不暢,改變容積率后未按照法律規定繳納國有土地使用權出讓金的情形屢見不鮮。本案中,兩級檢察機關一體化辦案,上級院加強對下指導,共同發揮行政公益訴訟檢察職能,督促多個行政機關相互配合依法履職收繳國有土地使用權出讓金、違約金,有效保護國有財產安全,體現了檢察機關在國有土地出讓上國家利益守護人的作用。

　　山東省商河縣閑置土地行政公益訴訟案

　　【關鍵詞】

　　行政公益訴訟 國有土地使用權出讓 閑置土地 關聯案件抗訴 專項治理

　　【要旨】

　　檢察機關辦理行政公益訴訟案件時,綜合運用民事檢察監督手段,輔助行政公益訴訟目的實現。對行政機關是否履職到位應科學評判、嚴格把握撤訴條件,確保公益得到切實維護。

　　【基本案情】

　　2014年1月9日,原商河縣國土資源局(以下簡稱“商河縣國土局”)與某暉置業公司簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》。某暉置業公司未按照合同約定開工建設,造成土地閑置和違約。2017年9月25日,商河縣國土局對該公司下達《閑置土地調查通知書》,并督促其早日開工。至2017年12月18日該公司開工建設,逾期開工期間為1043日。

　　【調查和督促履職】

　　2018年4月3日,山東省商河縣人民檢察院(以下簡稱商河縣院)在履職中發現該線索并立案調查,發現商河縣國土局未及時對某暉置業公司涉嫌閑置土地行為進行調查,亦未追究該公司的違約責任,致使國家利益處于受侵害狀態。同月,商河縣院向商河縣國土局發出訴前檢察建議,建議其依法全面履行職責,對某暉置業公司涉嫌閑置土地情況進行調查,并依法進行處置,依照法律規定和合同約定追究該公司的違約責任。

　　商河縣國土局回復稱:某暉置業公司未按照合同約定期限開工建設,于2016年2月8日起構成閑置。2017年12月18日,某暉置業公司開工建設,解除了閑置狀態,并在規定整改期限內達到整改標準。根據全縣閑置土地利用工作推進會決定,不再追究某暉置業公司閑置責任。關于某暉置業公司違約行為,已與該公司簽訂補充協議,不再追究其責任并延長公司竣工期限。針對回復意見,商河縣院進一步查明,商河縣國土局并未與某暉置業公司簽訂補充協議,原國有土地出讓合同的約定沒有改變。某暉置業公司未支付合同違約金,商河縣國土局未全面履職,國家利益仍處于受侵害狀態。

　　【訴訟和執行】

　　2018年9月26日,商河縣院向商河縣人民法院提起行政公益訴訟。請求判令被告繼續履行職責,依法將違約金追繳到位。在庭審中,商河縣國土局辯稱,其已向某暉置業公司下達了《支付違約金并繼續履行合同催告書》,催告期滿,某暉置業公司未繳納違約金,已依法提起民事訴訟。2018年12月18日,商河縣人民法院以本行政公益訴訟案需等待民事訴訟案件審理結果為由中止本案審理。2019年9月23日,商河縣人民法院作出民事判決,認為全縣閑置土地利用工作推進會會議紀要確定不再追究某暉置業公司的責任,故判決駁回商河縣國土局的訴訟請求。商河縣國土局未提起上訴,該民事判決生效。2019年10月14日,濟南市人民檢察院依職權啟動民事生效裁判監督程序,依法向濟南市中級人民法院提出抗訴。濟南市中級人民法院裁定指令商河縣人民法院再審。再審法院采納抗訴意見,改判某暉置業公司支付違約金2739961元,某暉置業公司收到法院再審判決后繳納了違約金。

　　商河縣人民法院對本案恢復審理并召開庭前會議,商河縣院對商河縣國土局提交的某暉置業公司繳納違約金相關證據審查質證后,認為行政公益訴訟訴求已全部實現,符合撤訴條件,經層報審批后撤回對商河縣國土局的起訴。

　　針對該案反映出來的問題,濟南市人民檢察院與濟南市國土局對接,推動濟南市政府在全市范圍內開展為期兩年的批而未供和閑置土地處置專項行動,同時出臺了《關于閑置土地認定及處置有關問題意見》,明確了不同原因造成的土地閑置的處置標準。至2019年底,全市172宗651.4公頃閑置土地全部處置完成。

　　【典型意義】

　　1.檢察機關辦理行政公益訴訟案件時,應用足用好法定的法律監督手段。行政公益訴訟案件中,可能出現行政公益訴訟因另案結果具有預決效力而中止審理的情形。由于另案審理結果影響行政公益訴訟的裁判結果,檢察機關應對另案進行全流程監督,主動作為。另案的審理結果不當的,檢察機關有權啟動民事檢察或行政檢察監督,用足用好法定的法律監督手段,打好組合拳,確保行政公益訴訟訴求實現,最大限度維護國家利益和社會公共利益。

　　2、本案中,檢察機關對于有關單位提出以政府會議紀要作為行政機關履職依據的問題正確認識和處理,認為會議紀要在效力和層級上都不可突破國家法律法規、行業規章規定,這對于實踐中判斷行政機關是否全面正當履職具有重要的現實意義。

　　3、檢察機關撤回行政公益訴訟起訴時,對行政機關是否糾正違法行為或者依法履行職責,應從行為要件、結果要件和是否窮盡行政手段等方面進行審查,對行政機關是否履職到位進行科學評判。在案件審理過程中,行政機關糾正違法行為或者依法履行職責,國家利益和社會公共利益得到維護,全部實現檢察機關訴訟請求的,檢察機關方可撤回起訴。