最高人民檢察院

關于印發最高人民檢察院第二十三批指導性案例的通知

各級人民檢察院：

經2020年11月6日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第五十四次會議決定，現將劉遠鵬涉嫌生產、銷售“偽劣產品”（不起訴）案等五件案例（檢例第85—89號）作為第二十三批指導性案例（檢察機關依法履職促進社會治理主題）發布，供參照適用。

最高人民檢察院

2020年12月3日

劉遠鵬涉嫌生產、銷售“偽劣產品”（不起訴）案

（檢例第85號）

【關鍵詞】

民營企業  創新產品  強制標準  聽證  不起訴

【要旨】

檢察機關辦理涉企案件，應當注意保護企業創新發展。對涉及創新的爭議案件，可以通過聽證方式開展審查。對專業性問題，應當加強與行業主管部門溝通，充分聽取行業意見和專家意見，促進完善相關行業領域標準。

【基本案情】

被不起訴人劉遠鵬（化名），男，1982年5月出生，浙江動邁有限公司（化名）法定代表人。

2017年10月26日，劉遠鵬以每臺1200元的價格將其公司生產的“T600D”型電動跑步機對外出售，銷售金額合計5萬余元。浙江省永康市市場監督管理部門通過產品質量抽查，委托浙江省家具與五金研究所對所抽樣品的18個項目進行檢驗，發現該跑步機“外部結構”“腳踏平臺”不符合國家強制標準，被鑒定為不合格產品。2017年11月至12月，劉遠鵬將研發的“智能平板健走跑步機”以跑步機的名義對外出售，銷售金額共計701.4萬元。經市場監督管理部門委托寧波出入境檢驗檢疫技術中心檢驗，該產品未根據“跑步機附加的特殊安全要求和試驗方法”加裝“緊急停止開關”，且“安全扶手”“腳踏平臺”不符合國家強制標準，被鑒定為不合格產品。

【檢察機關履職過程】

2018年9月21日，浙江省永康市公安局以劉遠鵬涉嫌生產、銷售偽劣產品罪對其立案偵查并采取刑事拘留強制措施。案發后，永康市人民檢察院介入偵查時了解到涉案企業系當地納稅優勝企業，涉案“智能平板健走跑步機”是該公司歷經三年的研發成果，擁有十余項專利。在案件基本事實查清，主要證據已固定的情況下，考慮到劉遠鵬系企業負責人和核心技術人員，為保障企業的正常生產經營，檢察機關建議對劉遠鵬變更強制措施。2018年10月16日，公安機關決定對劉遠鵬改為取保候審。

2018年11月2日，公安機關將案件移送永康市人民檢察院審查起訴。經審查，本案的關鍵問題在于：“智能平板健走跑步機”是創新產品還是不合格產品？能否按照跑步機的國家強制標準認定該產品為不合格產品？經赴該企業實地調查核實，永康市人民檢察院發現“智能平板健走跑步機”運行速度與傳統跑步機有明顯區別。通過電話回訪，了解到消費者對該產品的質量投訴為零，且普遍反映該產品使用便捷，未造成人身傷害和財產損失。檢察機關經進一步審查，鑒定報告中認定“智能平板健走跑步機”為不合格產品的主要依據，是該產品沒有根據跑步機的國家強制標準，加裝緊急停止裝置、安全扶手、腳踏平臺等特殊安全配置。經進一步核實，涉案“智能平板健走跑步機”最高限速僅8公里/小時，遠低于傳統跑步機20公里/小時的速度，加裝該公司自主研發的紅外感應智能控速、啟停系統后，實際使用安全可靠，并無加裝前述特殊安全配置的必要。檢察機關又進一步咨詢了行業協會和專業人士，業內認為“智能平板健走跑步機”是一種新型健身器材，對其適用傳統跑步機標準認定是否安全不盡合理。綜合全案證據，永康市人民檢察院認為，“智能平板健走跑步機”可能是一種區別于傳統跑步機的創新產品，鑒定報告依據傳統跑步機質量標準認定其為偽劣產品，合理性存疑。

2019年3月11日，永康市人民檢察院對本案進行聽證，邀請偵查人員、辯護律師、人大代表、相關職能部門代表和跑步機協會代表共20余人參加聽證。經評議，與會聽證員一致認為，涉案“智能平板健走跑步機”是企業創新產品，從消費者使用體驗和技術參數分析，使用該產品不存在現實隱患，在國家標準出臺前，不宜以跑步機的強制標準為依據認定其為不合格產品。

結合聽證意見，永康市人民檢察院經審查，認定劉遠鵬生產、銷售的“智能平板健走跑步機”在運行速度、結構設計等方面與傳統意義上的跑步機有明顯區別，是一種創新產品。對其質量不宜以傳統跑步機的標準予以認定，因其性能指標符合“固定式健身器材通用安全要求和試驗方法”的國家標準，不屬于偽劣產品，劉遠鵬生產、銷售該創新產品的行為不構成犯罪。綜合全案事實，2019年4月28日，永康市人民檢察院依法對劉遠鵬作出不起訴決定。

該案辦理后，經與行業主管、監管部門研究，永康市人民檢察院建議永康市市場監督管理部門層報國家有關部委請示“智能平板健走跑步機”的標準適用問題。經層報國家市場監督管理總局，總局書面答復：“智能平板健走跑步機”因具有運行速度較慢、結構相對簡單、外形小巧等特點，是一種“創新產品”，不適用跑步機的國家標準。總局同時還就“走跑步機”類產品的名稱、宣傳、安全標準等方面，提出了規范性意見。

【指導意義】

（一）對創新產品要進行實質性審查判斷，不宜簡單套用現有產品標準認定為“偽劣產品”。刑法規定，以不合格產品冒充合格產品的，構成生產、銷售偽劣產品罪。認定“不合格產品”，以違反《產品質量法》規定的相關質量要求為前提。《產品質量法》要求產品“不存在危及人身、財產安全的不合理的危險”，“有保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準的，應當符合該標準”的要求；同時，產品還應當具備使用性能。根據這些要求，對于已有國家標準、行業標準的傳統產品，只有符合標準的才能認定為合格產品；對于尚無國家標準、行業標準的創新產品，應當本著既鼓勵創新，又保證人身、財產安全的原則，多方聽取意見，進行實質性研判。創新產品在使用性能方面與傳統產品存在實質性差別的，不宜簡單化套用傳統產品的標準認定是否“合格”。創新產品不存在危及人身、財產安全隱患，且具備應有使用性能的，不應當認定為偽劣產品。相關質量檢驗機構作出鑒定意見的，檢察機關應當進行實質審查。

（二）改進辦案方式，加強對民營企業的平等保護。辦理涉民營企業案件，要有針對性地轉變理念，改進方法，嚴格把握罪與非罪、捕與不捕、訴與不訴的界限標準，把辦案與保護企業經營結合起來，通過辦案保護企業創新，在辦案過程中，注重保障企業正常經營活動。要注重運用聽證方式辦理涉企疑難案件，善于聽取行業意見和專家意見，準確理解法律規定，將法律判斷、專業判斷與民眾的樸素認知結合起來，力爭辦案“三個效果”的統一。

（三）立足辦案積極參與社會治理，促進相關規章制度和行業標準的制定完善。辦理涉及企業經營管理和產品技術革新的案件，發現個案反映出的問題帶有普遍性、行業性的，應當及時通過與行業主管部門進行溝通并采取提出檢察建議等方式，促使行業主管部門制定完善相關制度規范和行業標準等，推進相關領域規章制度健全完善，促進提升治理效果。

【相關規定】

《中華人民共和國刑法》第一百四十條

《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百七十七條

《中華人民共和國產品質量法》第二十六條

《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理生產、銷售偽劣商品刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第一條

盛開水務公司污染環境刑事附帶民事公益訴訟案

（檢例第86號）

【關鍵詞】

刑事附帶民事公益訴訟  參與調解  連帶責任  替代性修復

【要旨】

檢察機關辦理環境污染民事公益訴訟案件，可以在查清事實明確責任的基礎上，遵循自愿、合法和最大限度保護公共利益的原則，積極參與調解。造成環境污染公司的控股股東自愿加入訴訟，愿意承擔連帶責任并提供擔保的，檢察機關可以依申請將其列為第三人，讓其作為共同賠償主體，督促其運用現金賠償、替代性修復等方式，承擔生態損害賠償的連帶責任。對辦案中發現的帶有普遍性的問題，檢察機關可以通過提出檢察建議、立法建議等方式，促進社會治理創新。

【基本案情】

被告單位南京盛開水務有限公司（化名，以下簡稱盛開水務公司），住所地南京某工業園區。

被告人鄭一庚（化名），男，1965年3月出生，南京盛開水務公司總經理。

盛開水務公司于2003年5月成立，主營污水處理業務。2014年10月至2017年4月，該公司在高濃度廢水處理系統未運行、SBR（序批式活性污泥處理技術，主要用于處理水中有機物）反應池無法正常使用的情況下，利用暗管向長江違法排放高濃度廢水28.46萬立方米和含有危險廢物的混合廢液54.06噸。該公司還采取在二期廢水處理系統中篡改在線監測儀器數據的方式，逃避監管，向長江偷排含有毒有害成分污泥4362.53噸及超標污水906.86萬立方米。上述排污行為造成生態環境損害，經鑒定評估，按照虛擬治理成本法的方式，以單位治理成本總數乘以環境敏感系數，認定生態環境修復費用約4.70億元。

【檢察機關履職過程】

（一）提起公訴追究刑事責任

2017年4月10日，南京市公安局水上分局對盛開水務公司等以污染環境罪立案偵查。2017年8月25日，公安機關對該案偵查終結后移送南京市鼓樓區人民檢察院審查起訴。2018年1月23日，根據南京市環境資源類案件集中管轄的要求，南京市鼓樓區人民檢察院向南京市中級人民法院指定的南京市玄武區人民法院提起公訴。

2018年10月、2019年3月，南京市玄武區人民法院對該案開庭審理。庭審圍繞危險廢物判定、涉案公司處理工藝、污染標準認定、虛擬治理成本適用方法等問題展開法庭調查和辯論。經審理，法院采納檢察機關刑事指控，認定被告單位及被告人鄭一庚等構成污染環境罪。2019年5月17日，玄武區人民法院以污染環境罪判處被告單位盛開水務公司罰金5000萬元；判處被告人鄭一庚等12人有期徒刑六年至一年不等，并處罰金200萬元至5萬元不等。一審判決作出后，盛開水務公司及鄭一庚等提出上訴，2019年10月15日，南京市中級人民法院作出二審裁定，維持原判。

（二）提起刑事附帶民事公益訴訟

南京市鼓樓區人民檢察院在介入偵查、引導取證過程中發現公益受損的案件線索，遂決定作為公益訴訟案件立案。2017年9月22日，按照公益訴訟試點工作要求，該院根據實際情況，采取走訪環保部門及轄區具有提起環境公益訴訟資格的公益組織的方式履行了訴前程序，環保部門和公益組織明確表示不就該案提起公益訴訟。

公益訴訟案件立案后，檢察機關進一步收集完善侵權主體、非法排污數量、因果關系等方面證據，并委托環保部南京生態環境研究所等專業機構，組織20余次專家論證會，出具6份階段性鑒定意見。2018年9月14日，南京市鼓樓區人民檢察院對盛開水務公司提起刑事附帶民事公益訴訟，訴請法院判令其在省級以上媒體公開賠禮道歉并承擔約4.70億元生態環境損害賠償責任。2018年10月、2019年3月，人民法院在兩次開庭審理中，對民事公益訴訟案件與刑事部分一并進行了審理。2019年5月7日，盛開水務公司對民事公益訴訟部分提出調解申請，但其資產為1億元左右，無力全額承擔4.7億元的賠償費用。其控股股東盛開（中國）投資有限公司（化名，以下簡稱盛開投資公司，持有盛開水務公司95%的股份）具有賠付能力及代為修復環境的意愿，自愿申請加入訴訟，愿意進行環境修復并出具擔保函，檢察機關和人民法院經審查均予以認可。

調解過程中，檢察機關提出“現金賠償＋替代性修復”調解方案，由盛開水務公司承擔現金賠償責任，盛開投資公司承擔連帶責任。同時，盛開投資公司承擔替代性修復義務，并確定承擔替代性修復義務的具體措施，包括新建污水處理廠、現有污水處理廠提標改造、設立保護江豚公益項目等內容。

經過多次磋商，被告及盛開投資公司認同檢察機關關于該案環境損害鑒定方法、賠償標準與賠償總額、賠償方式等問題的主張。2019年12月27日，在南京市玄武區人民法院的主持下，檢察機關與盛開水務公司、盛開投資公司共同簽署分四期支付2.37億元的現金賠償及承擔2.33億元替代性修復義務的調解協議。2019年12月31日，法院對該調解協議在人民法院網進行了為期30日的公告，公告期間未收到異議反饋。2020年2月7日，調解協議簽訂。目前，盛開投資公司已按期支付1.17億元賠償金，剩余1.20億元分三年支付。替代性修復項目正在有序進行中。

（三）參與社會治理，推動地方立法

辦理該案后，檢察機關針對辦案中發現的環境監管漏洞等問題，積極推動完善社會治理。一是針對辦案中發現的污水排放核定標準中氯離子濃度過高等問題，鑒于環保部門未盡到充分注意義務，檢察機關發出檢察建議，要求將氯離子濃度納入江蘇省《化學工業水污染物排放標準》予以監管，被建議單位予以采納。二是對包括盛開公司在內的300余名化工企業負責人和環保管理人員開展警示教育，增強公司管理人員環境保護意識和法治意識，促進加強水污染防治監管。三是結合本案，對長江水污染問題開展調研，針對長江生態保護的行政監管部門多，職能交叉、銜接不暢等問題，提出制定“南京市長江生態環境保護實施條例”的立法建議，獲得南京市人大常委會采納，并決定適時研究制定該地方性法規，助力長江生態保護，促進區域治理體系和治理能力現代化建設。

【指導意義】

（一）環境公益訴訟中，檢察機關可以在最大限度保護公共利益的前提下參與調解。檢察機關辦理環境污染類案件，要充分發揮民事公益訴訟職能，注重服務經濟社會發展。既要落實“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”的原則要求，又要注意辦案方式方法的創新。在辦案中遇到企業因重罰而資不抵債，可能破產關閉等情況時，不能機械辦案或者一罰了之。依據相關法律規定，檢察機關可以與被告就賠償問題進行調解。與一般的民事調解不同，檢察機關代表國家提起公益訴訟，在調解中應當保障公共利益最大化實現。在被告愿意積極賠償的情況下，檢察機關考慮生態修復需要，綜合評估被告財務狀況、預期收入情況、賠償意愿等情節，可以推進運用現金賠償、替代性修復等方式，既落實責任承擔，又確保受損環境得以修復。在實施替代性修復時，對替代性修復項目應當進行評估論證。項目應當既有利于生態環境恢復，又具有公益性，同時，還應當經人民檢察院、人民法院和社會公眾的認可。

（二）股東自愿申請加入公益訴訟，檢察機關經審查認為有利于生態環境公益保護的，可以同意其請求。在環境民事公益訴訟中，被告單位的控股股東自愿共同承擔公益損害賠償責任，檢察機關經審查認為其加入確實有利于生態環境修復等公益保護的，可以準許，并經人民法院認可，將其列為第三人。是否準許加入訴訟，檢察機關需要重點審查控股股東是否與損害發生確無法律上的義務和責任。如果控股股東對損害的發生具有法律上的義務和責任，則應當由人民法院追加其參加訴訟，不能由其自主選擇是否參加訴訟。

（三）在公益訴訟中，檢察機關應當注重運用檢察建議、立法建議等多種方式，推動社會治理創新。檢察機關辦理涉環境類公益訴訟案件，針對生態環境執法、監管、社會治理等方面存在的問題，可以運用檢察建議等方式，督促相關行政部門履職，促進區域生態環境質量改善。對于涉及地方治理的重點問題，可以采取提出立法建議的方式，促進社會治理創新，推進法制完善。對于法治教育和宣傳普及中存在的問題，應當按照“誰執法誰普法”的原則，結合辦案以案釋法，對相關特殊行業從業人員開展法治宣傳教育，提升環境保護法治意識。

【相關規定】

《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百零一條

《中華人民共和國民事訴訟法》第五十一條、第五十五條

《中華人民共和國水污染防治法》第十條、第三十九條

《中華人民共和國環境保護法》第六條、第四十二條、第六十四條

《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十條

《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第四條、第二十五條

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第一百五十九條

《最高人民法院、最高人民檢察院關于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序問題的批復》

李衛俊等“套路貸”虛假訴訟案

（檢例第87號）

【關鍵詞】

虛假訴訟  套路貸  刑民檢察協同  類案監督  金融監管 

【要旨】

檢察機關辦理涉及“套路貸”案件時，應當查清是否存在通過虛假訴訟行為實現非法利益的情形。對虛假訴訟中涉及的民事判決、裁定、調解協議書等，應當依法開展監督。針對辦案中發現的非法金融活動和監管漏洞，應當運用檢察建議等方式，促進依法整治并及時堵塞行業監管漏洞。

【基本案情】

被告人李衛俊，男，1979年10月出生，無業。

2015年10月以來，李衛俊以其開設的江蘇省常州市金壇區匯豐金融小額貸款公司為載體，糾集馮小陶、王巖、陸云波、丁眾等多名社會閑散人員，實施高利放貸活動，逐步形成以李衛俊為首要分子的惡勢力犯罪集團。該集團長期以欺騙、利誘等手段，讓借款人虛寫遠高于本金的借條、簽訂虛假房屋租賃合同等，并要求借款人提供抵押物、擔保人，制造虛假給付事實。隨后，采用電話騷擾、言語恐嚇、堵鎖換鎖等“軟暴力”手段，向借款人、擔保人及其家人索要高額利息，或者以收取利息為名讓其虛寫借條。在借款人無法給付時，又以虛假的借條、租賃合同等向法院提起民事訴訟，欺騙法院作出民事判決或者主持簽訂調解協議。李衛俊等并通過申請法院強制執行，逼迫借款人、擔保人及其家人償還債務，造成5人被司法拘留，26人被限制高消費，21人被納入失信被執行人名單，11名被害人名下房產6處、車輛7輛被查封。

【檢察機關履職過程】

（一）提起公訴追究刑事責任

2018年3月，被害人吳某向公安機關報警，稱其在李衛俊等人開辦的小額貸款公司借款被騙。公安機關對李衛俊等人以涉嫌詐騙罪立案偵查。經偵查終結，2018年8月20日，公安機關以李衛俊等涉嫌詐騙罪移送江蘇省常州市金壇區人民檢察院審查起訴。金壇區人民檢察院審查發現，李衛俊等人長期從事職業放貸活動，具有“套路貸”典型特征，有涉嫌黑惡犯罪嫌疑。辦案檢察官隨即向人民法院調取李衛俊等人提起的民事訴訟情況，發現2015年至2018年間，李衛俊等人提起民事訴訟上百起，多為民間借貸糾紛，且借條均為格式合同，多數案件被人民法院缺席判決。經初步判斷，金壇區人民檢察院認為該犯罪集團存在通過虛假訴訟的方式實施“套路貸”犯罪活動的情形。檢察機關遂將案件退回公安機關補充偵查。經公安機關補充偵查，查清“套路貸”犯罪事實后，2018年12月13日，公安機關以李衛俊等涉嫌詐騙罪、敲詐勒索罪、虛假訴訟罪、尋釁滋事罪再次移送審查起訴。

2019年1月25日，金壇區人民檢察院對本案刑事部分提起公訴，金壇區人民法院于2019年1月至10月四次開庭審理。經審理查明李衛俊等人犯罪事實后，金壇區人民法院依法認定其為惡勢力犯罪集團。2019年11月1日，金壇區人民法院以詐騙罪、敲詐勒索罪、虛假訴訟罪、尋釁滋事罪判處李衛俊有期徒刑十二年，并處罰金人民幣二十八萬元；其余被告人分別被判處有期徒刑八年至三年六個月不等，并處罰金。

（二）開展虛假訴訟案件民事監督

針對審查起訴中發現的李衛俊等人套路貸中可能存在虛假訴訟問題，常州市金壇區人民檢察院在做好審查起訴追究刑事責任的同時，依職權啟動民事訴訟監督程序，并重點開展了以下調查核實工作：一是對李衛俊等人提起民事訴訟的案件進行摸底排查，查明李衛俊等人共向當地法院提起民間借貸、房屋租賃、買賣合同糾紛等民事訴訟113件，申請民事執行案件80件，涉案金額共計400余萬元。二是向相關民事訴訟當事人進行調查核實，查明相關民間借貸案件借貸事實不清，金額虛高，當事人因李衛俊等實施“軟暴力”催債，被迫還款。三是對民事判決中的主要證據進行核實，查明作出相關民事判決、裁定、調解確無合法證據。四是對案件是否存在重大金融風險隱患進行核實，查明包括本案在內的小額貸款公司、商貿公司均存在無資質經營、團伙性放貸等問題，金融監管缺位，存在重大風險隱患。

經調查核實，檢察機關認為李衛俊等人主要采取簽寫虛高借條、肆意制造違約、隱瞞抵押事實等手段，假借訴訟侵占他人合法財產。人民法院在相關民事判決中，認定案件基本事實所依據的證據虛假，相關民事判決應予糾正；對于李衛俊等與其他當事人的民事調解書，因李衛俊等人的犯罪行為屬于利用法院審判活動，非法侵占他人合法財產，嚴重妨害司法秩序，損害國家利益與社會公共利益，也應當予以糾正。2019年6月至7月，金壇區人民檢察院對該批50件涉虛假訴訟案件向人民法院提出再審檢察建議42件，對具有典型意義的8件案件提請常州市人民檢察院抗訴。2019年7月，常州市人民檢察院向常州市中級人民法院提出抗訴，同年8月，常州市中級法院裁定將8件案件指令金壇區人民法院再審。9月，金壇區人民法院對42件案件裁定再審。10月，金壇區人民法院對該批50件案件一并作出民事裁定，撤銷原審判決。案件辦結后，經調查，2020年1月，金壇區紀委監委對系列民事案件中存在失職問題的涉案審判人員作出了相應的黨紀政紀處分。

（三）結合辦案參與社會治理

針對辦案中發現的社會治理問題，檢察機關立足法律監督職能，開展了以下工作。一是推動全市開展集中打擊虛假訴訟的專項活動，共辦理虛假訴訟案件103件，移送犯罪線索12件15人；與人民法院協商建立民事案件正副卷一并調閱制度及民事案件再審信息共享機制，與紀委監委、公安、司法等相關部門建立線索移送、案件協作機制，有效形成社會治理合力。二是針對發現的小微金融行業無證照開展金融服務等管理漏洞，向行政主管部門發出檢察建議7份；聯合公安、金融監管、市場監管等部門，在全市范圍內開展金融整治專項活動，對重點區域進行清理整頓，對非法金融活動集中的寫字樓開展“掃樓”行動，清理取締133家非法理財公司，查辦6起非法經營犯罪案件。三是向常州市人大常委會專題報告民事虛假訴訟檢察監督工作情況，推動出臺《常州市人大常委會關于全市民事虛假訴訟法律監督工作情況的審議意見》，要求全市相關職能部門加強協作配合，推動政法機關信息大平臺建設、實施虛假訴訟聯防聯懲等9條舉措。四是針對辦案中發現的律師違規代理和公民違法代理的行為，分別向常州市律師協會和相關法院發出檢察建議并獲采納。常州市律師協會由此開展專項教育整頓，規范全市律師執業行為，推進加強社會誠信體系建設。

【指導意義】

（一）刑民檢察協同，加強涉黑涉惡犯罪中“套路貸”行為的審查。檢察機關在辦理涉黑涉惡案件存在“套路貸”行為時，應當注重強化刑事檢察和民事檢察職能協同。既充分發揮刑事檢察職能，嚴格審查追訴犯罪，又發揮民事檢察職能，以發現的異常案件線索為基礎，開展關聯案件的研判分析，并予以精準監督。刑事檢察和民事檢察聯動，形成監督合力，加大打擊黑惡犯罪力度，提升法律監督質效。

（二）辦理“套路貸”案件要注重審查是否存在虛假訴訟行為。對涉黑涉惡案件中存在“套路貸”行為的，檢察機關應當注重審查是否存在通過虛假訴訟手段實現“套路貸”非法利益的情形。對此，可圍繞案件中是否存在疑似職業放貸人，借貸合同是否為統一格式，原告提供的證據形式是否不合常理，被告是否缺席判決等方面進行審查。發現虛假訴訟嚴重損害當事人利益，妨害司法秩序的，應當依職權啟動監督，及時糾正錯誤判決、裁定和調解協議書。

（三）綜合運用多種手段促進金融行業治理。針對辦案中發現的非法金融活動、行業監管漏洞、誠信機制建設等問題，檢察機關應當分析監管缺位的深層次原因，注重運用檢察建議等方式，促進行業監管部門建章立制、堵塞管理漏洞。同時，還應當積極會同紀委監委、法院、公安、金融監管、市場監管等單位建立金融風險聯防聯懲體系，形成監管合力和打擊共識。對所發現的傾向性、苗頭性問題，可以通過聯席會議的方式，加強研判，建立健全信息共享、線索移送、案件協查等工作機制，促進從源頭上鏟除非法金融活動的滋生土壤。

【相關規定】

《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零八條

《中華人民共和國刑法》第二百三十八條、第二百六十六條、第二百七十四條、第二百九十三條、第三百零七條之一

《最高人民法院關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》第十九條

北京市海淀區人民檢察院督促落實未成年人禁煙保護案

（檢例第88號）

【關鍵詞】

行政公益訴訟  未成年人司法保護  檢察建議  禁煙保護 

【要旨】

未成年人合法權益受到侵犯涉及公共利益的，人民檢察院應當提起公益訴訟予以司法保護。校園周邊存在向未成年人出售煙草制品等違法行為時，檢察機關可以采取提出檢察建議的方式，督促相關行政部門依法履職，加強校園周邊環境整治，推進未成年人權益保護。

【基本案情】

北京市海淀區人民檢察院在法治進校園宣傳活動中，結合調查核實發現，本區學校周邊的部分零售經營場所存在違法出售煙草制品等行為，使得未成年人可輕易獲得煙草制品，可能損害未成年人的身心健康，違反《未成年人保護法》《煙草專賣法》等相關法律規定。2019年5月17日，海淀區人民檢察院決定針對未成年人禁煙保護予以行政公益訴訟立案。經調查核實發現，本區存在違法向未成年人出售煙草制品等明顯違法的情形，相關行政監管部門履職不到位。經海淀區人民檢察院向區煙草專賣局、區市場監督管理局發出訴前檢察建議，兩機關高度重視檢察建議提出的問題，積極履行監管職責，采取切實有效整改措施消除學校周邊可隨意購買煙草制品的問題。

【檢察機關履職過程】

（一）調查核實

北京市海淀區人民檢察院對該案立案后，組成檢察官辦案組在一個月內對轄區30多所中小學周邊的100余處煙草零售經營場所進行走訪調查，發現在涉及未成年人禁煙保護問題上存在以下違法現象：一是學校周圍存在經營者向未成年人出售煙草制品的違法行為。二是在未成年人經常出入的便利店等零售場所，經營者未設置不向未成年人出售煙草制品的明顯標識。

針對部分經營者存在的違反《未成年人保護法》《煙草專賣法》等現象，海淀區人民檢察院研究梳理相關行政監管部門職責認為:區煙草專賣局作為煙草專賣行政主管部門，應當對上述違法行為履行監管職責，責令相關經營者糾正違法行為，并對其處以罰款等行政處罰;區市場監督管理局作為學校周邊禁售煙草制品的行政主管部門，應當發揮監管職責，責令經營者停止違法零售業務，并采取沒收違法所得、處以罰款等行政處罰。兩機關均未依法履職。  

經調查核實，海淀區人民檢察院認為，應當通過履行行政公益訴訟檢察職能督促行政機關依法履行職責，糾正相關市場主體違法行為，切實保護未成年人身心健康。

（二）制發檢察建議

2019年5月24日，海淀區人民檢察院向區煙草專賣局、區市場監督管理局發出訴前檢察建議：一是依法履行監督管理職責，對上述經營者的違法行為進行查處。二是進一步加強對轄區內未成年人禁煙保護問題的監管力度，建立健全長效工作機制，切實保護未成年人身心健康及合法權益。兩機關收到檢察建議后，迅速制定整改落實方案，并開展聯合執法行動，對涉案違法經營者進行查處。海淀區人民檢察院全程跟進監督，強化溝通協作，多次監督現場執法檢查活動，確保整改效果。

2019年7月，海淀區人民檢察院先后收到區煙草專賣局、區市場監管局關于落實檢察建議情況的回函。回函稱檢察建議中的涉案違法行為全部得到整改：對未依法設置標識的違法行為，已責令違法經營者在顯著位置張貼了標識；對向未成年人出售煙草制品的違法行為，按法定程序立案審查后，對經營者作出罰款1萬元的行政處罰決定，當事人均已繳納罰款；對學校周邊100米內存在違法行為的經營主體分別作出責令停止銷售煙草制品、沒收違法所得、罰款等處理決定。

（三）健全長效機制

在辦理個案的基礎上，海淀區人民檢察院還與行政機關加大溝通協作力度，切實發揮“以點帶面”的示范引領效應，著力構建解決和防范涉案問題的長效機制。一是開展全區類似問題排查。海淀區市場監督管理局對全區中小學校、少年宮等85家單位周邊銷售煙草制品商戶進行全面摸排整治；海淀區煙草專賣局逐戶排查是否設置控煙標識，加大對向未成年人出售煙草制品的查處力度。二是在全區范圍內開展形式多樣的控煙預防活動。開展宣傳講解，建立轄區街道互助小組，聘請第三方機構暗訪檢查，做到防控“零距離”；兩機關還聯合召開專項行動約談會，加強對通過互聯網推廣和銷售煙草制品行為的監測、勸阻和制止。海淀區人民檢察院在辦案同時注重總結宣傳，邀請新華社等主流媒體對案件進行廣泛報道，引起較大反響。2019年10月29日，國家衛生健康委等八部門聯合印發《關于進一步加強青少年控煙工作的通知》。同年10月30日，國家煙草專賣局和國家市場監督管理總局聯合發布《關于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》。

【指導意義】

（一）檢察機關可以運用公益訴訟的方式，依法保護未成年人權益。未成年人司法保護是未成年人權益保護的重要內容。2020年10月17日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議修訂通過的《未成年人保護法》第五十九條規定：“學校、幼兒園周邊不得設置煙、酒、彩票銷售網點。禁止向未成年人銷售煙、酒、彩票或者兌付彩票獎金。煙、酒和彩票經營者應當在顯著位置設置不向未成年人銷售煙、酒或者彩票的標志；對難以判明是否是未成年人的，應當要求其出示身份證件。”第一百零六條規定：“未成年人合法權益受到侵犯，相關組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟；涉及公共利益的，人民檢察院有權提起公益訴訟。”根據法律規定，檢察機關可以針對校園周邊存在售賣煙、酒制品，銷售彩票，售賣不合格食品，不審查未成年人身份即允許未成年人進入網吧等常見的侵犯未成年人權益的問題，依法運用公益訴訟的方式，提出訴前檢察建議，督促行政機關依法履職，切斷未成年人獲取煙酒等的途徑，防止未成年人沉溺網絡，實現社會問題的前端治理。

（二）檢察機關在辦案中要注重溝通協作，強化部門聯動，確保監督效果。在公益訴訟案件辦理過程中，應當通過事前全面調查取證，事中充分溝通協調，事后嚴格跟蹤監督，凝聚各方共識，確保有效發揮公益訴訟訴前檢察建議實效，督促行政機關切實依法履職，最大限度提高檢察機關辦理行政公益訴訟案件的質量和效率。

（三）檢察機關就辦案中發現的社會問題，要推動建立健全長效工作機制。為切實凈化未成年人成長環境，助力未成年人健康成長，檢察機關可以結合辦理的案件，推動搭建多部門配合協作的平臺，實現“檢察＋行政＋學校＋社會”的多維度聯動協調，形成良性互動的工作機制，推進社會治理的改善。

【相關規定】

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條

《中華人民共和國未成年人保護法》第五十九條、第一百零六條條（2020年10月17日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議第二次修訂，自2021年6月1日起施行）

《中華人民共和國煙草專賣法》第五條

《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第四條

《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條

黑龍江省檢察機關督促治理二次供水安全公益訴訟案

（檢例第89號）

【關鍵詞】

重大民生  區域治理  協同整改  檢察建議  社會治理 

【要旨】

檢察機關辦理涉及重大民生的公益訴訟案件，如果其他地方存在類似問題時，應當在依法辦理的同時，向上級人民檢察院報告。對于較大區域內存在公共利益受損情形且涉及多個行政部門監管職責的問題，可以由上級人民檢察院向人民政府提出檢察建議，促使其統籌各部門協同整改。

【基本案情】

2018年6月，黑龍江省雞西市滴道區人民檢察院收到市民投訴，反映該區供水公司所屬的二次供水設施存在嚴重安全隱患。二次供水是指為了補償市政供水管線壓力缺乏或者高層建筑用水需求，將城市公共供水設施提供的生活用水在入戶之前，經再度儲存、加壓和消毒后，通過管道或者容器輸送給用戶的供水方式。

《中華人民共和國傳染病防治法》規定，飲用水供水單位從事生產或者供應活動，應當依法取得衛生許可證；《二次供水設施衛生規范》規定，二次供水管理單位每年應對設施進行一次全面清洗，消毒，并對水質進行檢驗，直接從事供、管水人員必須取得體檢合格證，經衛生知識培訓后方可上崗工作，且每年需要進行一次健康檢查。

雞西市滴道區人民檢察院經調查發現，該區供水公司所屬的小半道泵站負責將滴道區北山水廠的生活飲用水通過加壓供給滴道區1.8萬戶約5.4萬居民。該泵站未取得衛生許可證擅自進行二次供水，直接從事供水的人員未取得健康證直接上崗，加壓站水箱未按規定進行定期清洗消毒，違反相關法律規定，水質存在安全隱患。

【檢察機關履職過程】

（一）雞西市滴道區人民檢察院履職情況

發現二次供水公共安全隱患后，雞西市滴道區人民檢察院于2018年6月12日決定立案，6月14日分別向該區衛生健康委員會、住房和城鄉建設局發出檢察建議，建議行政機關切實履行職責，消除居民生活飲用水衛生安全隱患，建立健全衛生許可等相關制度，嚴格監督小半道泵站二次供水衛生，并責令其限期改正。收到檢察建議后，區衛生健康委和城鄉建設局高度重視并迅速行動，依法履行職責進行整改，并回復了整改情況。與此同時，雞西市滴道區人民檢察院將相關情況向雞西市人民檢察院報告。

（二）雞西市人民檢察院履職情況

雞西市人民檢察院分析認為，上述個案中發現的問題可能具有更大范圍的普遍性，遂在全市部署二次供水安全行政公益訴訟類案監督，共摸排“二次供水”公益訴訟案件線索57件并全部立案。經調查核實，2018年10月，雞西市人民檢察院向雞西市衛生健康委、住房和城鄉建設局等部門提出檢察建議。收到檢察建議后，雞西市衛生健康委等積極督促供水公司整改。經整改，雞西市衛生健康委為驗收后合格的供水單位簽發衛生許可證。為鞏固治理效果，雞西市人民檢察院還推動并參與起草《雞西市城市二次供水管理條例》，擬以地方性法規形式建立健全二次供水管理運行的長效機制，填補社會治理疏漏。該條例于2020年6月12日經雞西市人民政府常務會議審議通過，已提請雞西市人大常委會審議。雞西市人民檢察院在“二次供水安全”類案監督活動取得良好效果后，將監督情況上報黑龍江省人民檢察院。

（三）黑龍江省人民檢察院履職情況

1．調查核實

黑龍江省人民檢察院經初步調查認為，二次供水安全隱患在全省具有普遍性，危及公共健康。為推動集中解決全省二次供水安全問題，黑龍江省人民檢察院以專項監督的方式，對全省相關居民小區及自來水公司的二次供水安全狀況進行實地調查。調查發現，全省二次供水單位達不到衛生許可條件的情況突出；存在未取得健康證的人員直接從事供水工作、未按規定進行二次供水設施儲水設施清洗消毒和水質監測、采取衛生防護和安全防范措施及在儲水池或者水箱附近長期堆放垃圾、水箱無蓋無鎖等違法違規問題。省衛生健康委員會、省住房和城鄉建設廳等行政部門存在違反相關法律，履職不到位導致水質存在安全隱患，危及公共安全健康的問題。針對以上問題，黑龍江省人民檢察院先后赴省衛生健康委員會、省住房和城鄉建設廳等省級行政主管部門及部分市、縣、區調查核實情況，就其各自職責領域有關問題作進一步溝通。

結合調查核實掌握的情況，黑龍江省人民檢察院研判認為，全省二次供水行政監管領域存在治理疏漏。一是二次供水單位管理不到位，運維水平低，應急響應滯后，部分供水設施老化，影響供水穩定和水質安全。二是政府主導作用有待進一步發揮，相關行政主管部門協調配合不夠，缺少信息溝通和執法聯動，且監管手段落后，監測智能化和覆蓋度不夠。三是部分老舊小區二次供水設施權屬單位和管理單位不明晰，資金短缺問題突出。四是相關政策不完善。《黑龍江省生活飲用水衛生監督管理條例》對各部門職責做了框架性規定，但部門之間分工協作機制不夠明確。對此，僅靠基層檢察機關以個案監督方式督促基層行政單位依法履職，難以從根本上解決問題，需要督促上級人民政府發揮主體作用，統籌相關部門進行系統性、源頭性治理并形成長效機制，才能取得最佳效果。

2．制發檢察建議

在深入調查核實的基礎上，為提升督促履職的精準度，黑龍江省人民檢察院專門聽取各行政主管部門的監管難點和需要協同推動的重點事項，征求有關專家學者、人大代表、政協委員、律師的意見建議；并就檢察公益訴訟從個案監督到類案監督乃至促進省域內行業治理的工作思路，與黑龍江省人民政府進行多次溝通。在上述工作基礎上，2019年12月20日，黑龍江省人民檢察院向黑龍江省人民政府送達檢察建議書，建議：一是加強二次供水設施運行維護管理，推行供水服務到終端，逐步實現城市公共供水企業統建統管。二是強化相關職能部門行政監管，建立健全行政執法信息共享機制，建立嚴格的抽檢和通報制度，加大懲戒力度，提高違法成本。三是發揮政府統籌作用，強化系統監管促進系統共治，將二次供水監管成效納入政府及其職能部門目標考核評價體系。四是加強資金保障，統籌使用政策資金，綜合施策融通資金，保障配套資金到位。五是完善相關配套政策，完善二次供水制度規范，建立聯合執法機制，加強供水設施改造。

收到檢察建議書后，黑龍江省人民政府高度重視。2020年1月12日，黑龍江省人民政府在向黑龍江省第十三屆人民代表大會第四次會議作的工作報告中指出，要“加快城市二次供水設施改造”。4月28日，黑龍江省住房和城鄉建設廳發布《黑龍江省既有小區供水設施改造技術導則》，加強對城市老舊小區二次供水設施改造工程設計的技術指導。同年5月，黑龍江省住房和城鄉建設廳和省衛生健康委員會聯合制定相關工作方案，對全省二次供水泵站和管網底數、老舊二次供水泵站數量、健康衛生許可等情況進行全面普查，建立問題臺賬，明確2020年改造目標任務。6月23日，黑龍江省人民政府召開全省城鎮二次供水設施改造工作電視電話會議，明確三年之內完成全部“老、舊、散、小、差”二次供水設施的改造，從根本上解決二次供水“最后一公里”的安全衛生問題。經認真開展整改工作，黑龍江省住房和城鄉建設廳、省衛生健康委員會分別向省人民檢察院回復了整改落實的情況。

【指導意義】

（一）檢察機關在辦案中要自覺踐行司法為民宗旨，密切關注重大民生問題，通過履行法定職責，積極參與社會治理。供水是基礎性的民生工程，關系廣大居民的身體健康。針對轄區內二次供水存在的安全隱患和治理疏漏，檢察機關在深入調查核實和廣泛聽取意見的基礎上，有針對性地向行政主管部門提出檢察建議，積極推動行政機關依法全面履職，切實保障城鎮居民生活用水的“最后一公里”安全，彰顯司法為民的責任擔當。

（二）檢察機關開展公益訴訟工作，既要辦好個案，又要注重從個案到類案的拓展，更好地提升監督效果。檢察機關辦理涉及重大民生的公益訴訟案件，如認為其他地方也有類似問題時，應當在依法辦理的同時，向上級人民檢察院報告。如果公益受損問題在一定區域內具有多發性和普遍性，基層人民檢察院難以解決的，應當及時將案件線索向上級人民檢察院報告。上級人民檢察院應當及時受理，并發揮“檢察一體”的優勢，組織開展調查核實。在辦理涉及重大民生公共利益且具有多發性的公益訴訟案件時，上級人民檢察院可以采取類案監督的方式，集中解決區域或者行業內普遍存在的公益受損問題，達到“辦理一案，整治一片”的效果。

（三）對于重大公益受損問題，應當向有統籌協調職能的單位提出檢察建議，促成問題的系統性整改。對于相關管理制度不完善、涉及上級行政機關監管職責或者多個行政機關職能交叉等因素而致使涉及面廣的重大公益受損問題，應當由上級檢察機關督促同級政府或者相關部門依法履職。省級人民政府在省域社會治理體系中居于重要地位，對于涉及省域范圍的社會治理問題，省級人民檢察院可以向其提出檢察建議，從根本上推動問題的解決，促進自上而下進行源頭性、系統性整改，形成公益保護的長效機制，發揮檢察機關在社會治理中的積極作用。

【相關規定】

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條

《中華人民共和國傳染病防治法》第十四條、第二十九條、第五十三條、第七十三條

《城市供水條例》第七條

《人民檢察院檢察建議工作規定》第五條、第十條