國務院辦公廳

國務院辦公廳關于加快推進農業供給側結構性改革大力發展糧食產業經濟的意見


國辦發〔2017〕78號



各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

近年來，我國糧食連年豐收，為保障國家糧食安全、促進經濟社會發展奠定了堅實基礎。當前，糧食供給由總量不足轉為結構性矛盾，庫存高企、銷售不暢、優質糧食供給不足、深加工轉化滯后等問題突出。為加快推進農業供給側結構性改革，大力發展糧食產業經濟，促進農業提質增效、農民就業增收和經濟社會發展，經國務院同意，現提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，認真落實黨中央、國務院決策部署，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，全面落實國家糧食安全戰略，以加快推進農業供給側結構性改革為主線，以增加綠色優質糧食產品供給、有效解決市場化形勢下農民賣糧問題、促進農民持續增收和保障糧食質量安全為重點，大力實施優質糧食工程，推動糧食產業創新發展、轉型升級和提質增效，為構建更高層次、更高質量、更有效率、更可持續的糧食安全保障體系夯實產業基礎。

（二）基本原則。

堅持市場主導，政府引導。以市場需求為導向，突出市場主體地位，激發市場活力和企業創新動力，發揮市場在資源配置中的決定性作用。針對糧食產業發展的薄弱環節和制約瓶頸，強化政府規劃引導、政策扶持、監管服務等作用，著力營造產業發展良好環境。

堅持產業融合，協調發展。樹立“大糧食”、“大產業”、“大市場”、“大流通”理念，充分發揮糧食加工轉化的引擎作用，推動倉儲、物流、加工等糧食流通各環節有機銜接，以相關利益聯結機制為紐帶，培育全產業鏈經營模式，促進一二三產業融合發展。

堅持創新驅動，提質增效。圍繞市場需求，發揮科技創新的支撐引領作用，深入推進大眾創業、萬眾創新，加快體制機制、經營方式和商業模式創新，積極培育新產業、新業態等新動能，提升糧食產業發展質量和效益。

堅持因地制宜，分類指導。結合不同區域、不同領域、不同主體的實際情況，選擇適合自身特點的糧食產業發展模式。加強統籌協調和政策引導，推進產業發展方式轉變，及時總結推廣典型經驗，注重整體效能和可持續性。

（三）主要目標。到2020年，初步建成適應我國國情和糧情的現代糧食產業體系，產業發展的質量和效益明顯提升，更好地保障國家糧食安全和帶動農民增收。綠色優質糧食產品有效供給穩定增加，全國糧食優質品率提高10個百分點左右；糧食產業增加值年均增長7%左右，糧食加工轉化率達到88%，主食品工業化率提高到25%以上；主營業務收入過百億的糧食企業數量達到50個以上，大型糧食產業化龍頭企業和糧食產業集群輻射帶動能力持續增強；糧食科技創新能力和糧食質量安全保障能力進一步提升。

二、培育壯大糧食產業主體

（四）增強糧食企業發展活力。適應糧食收儲制度改革需要，深化國有糧食企業改革，發展混合所有制經濟，加快轉換經營機制，增強市場化經營能力和產業經濟發展活力。以資本為紐帶，構建跨區域、跨行業“產購儲加銷”協作機制，提高國有資本運行效率，延長產業鏈條，主動適應和引領糧食產業轉型升級，做強做優做大一批具有競爭力、影響力、控制力的骨干國有糧食企業，有效發揮穩市場、保供應、促發展、保安全的重要載體作用。鼓勵國有糧食企業依托現有收儲網點，主動與新型農業經營主體等開展合作。培育、發展和壯大從事糧食收購和經營活動的多元糧食市場主體，建立健全統一、開放、競爭、有序的糧食市場體系。（國家糧食局、國務院國資委等負責）

（五）培育壯大糧食產業化龍頭企業。在農業產業化國家重點龍頭企業認定工作中，認定和扶持一批具有核心競爭力和行業帶動力的糧食產業化重點龍頭企業，引導支持龍頭企業與新型農業經營主體和農戶構建穩固的利益聯結機制，引導優質糧食品種種植，帶動農民增收致富。支持符合條件的龍頭企業參與承擔政策性糧食收儲業務；在確保區域糧食安全的前提下，探索創新龍頭企業參與地方糧食儲備機制。（國家發展改革委、國家糧食局、農業部、財政部、商務部、工商總局、質檢總局、中儲糧總公司等負責）

（六）支持多元主體協同發展。發揮骨干企業的示范帶動作用，鼓勵多元主體開展多種形式的合作與融合，大力培育和發展糧食產業化聯合體。支持符合條件的多元主體積極參與糧食倉儲物流設施建設、產后服務體系建設等。鼓勵龍頭企業與產業鏈上下游各類市場主體成立糧食產業聯盟，共同制訂標準、創建品牌、開發市場、攻關技術、擴大融資等，實現優勢互補。鼓勵通過產權置換、股權轉讓、品牌整合、兼并重組等方式，實現糧食產業資源優化配置。（國家發展改革委、國家糧食局、工業和信息化部、財政部、農業部、工商總局等負責）

三、創新糧食產業發展方式

（七）促進全產業鏈發展。糧食企業要積極參與糧食生產功能區建設，發展“產購儲加銷”一體化模式，構建從田間到餐桌的全產業鏈。推動糧食企業向上游與新型農業經營主體開展產銷對接和協作，通過定向投入、專項服務、良種培育、訂單收購、代儲加工等方式，建設加工原料基地，探索開展綠色優質特色糧油種植、收購、儲存、專用化加工試點；向下游延伸建設物流營銷和服務網絡，實現糧源基地化、加工規模化、產品優質化、服務多樣化，著力打造綠色、有機的優質糧食供應鏈。開展糧食全產業鏈信息監測和分析預警，加大供需信息發布力度，引導糧食產銷平衡。（國家發展改革委、國家糧食局、農業部、質檢總局、國家認監委等負責）

（八）推動產業集聚發展。深入貫徹區域發展總體戰略和“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展三大戰略，發揮區域和資源優勢，推動糧油產業集聚發展。依托糧食主產區、特色糧油產區和關鍵糧食物流節點，推進產業向優勢產區集中布局，完善進口糧食臨港深加工產業鏈。發展糧油食品產業集聚區，打造一批優勢糧食產業集群，以全產業鏈為紐帶，整合現有糧食生產、加工、物流、倉儲、銷售以及科技等資源，支持建設國家現代糧食產業發展示范園區（基地），支持主銷區企業到主產區投資建設糧源基地和倉儲物流設施，鼓勵主產區企業到主銷區建立營銷網絡，加強產銷區產業合作。（國家發展改革委、國家糧食局、工業和信息化部、財政部、商務部、中國鐵路總公司等負責）

（九）發展糧食循環經濟。鼓勵支持糧食企業探索多途徑實現糧油副產物循環、全值和梯次利用，提高糧食綜合利用率和產品附加值。以綠色糧源、綠色倉儲、綠色工廠、綠色園區為重點，構建綠色糧食產業體系。鼓勵糧食企業建立綠色、低碳、環保的循環經濟系統，降低單位產品能耗和物耗水平。推廣“倉頂陽光工程”、稻殼發電等新能源項目，大力開展米糠、碎米、麥麩、麥胚、玉米芯、餅粕等副產物綜合利用示范，促進產業節能減排、提質增效。（國家發展改革委、國家糧食局、工業和信息化部、農業部、國家能源局等負責）

（十）積極發展新業態。推進“互聯網+糧食”行動，積極發展糧食電子商務，推廣“網上糧店”等新型糧食零售業態，促進線上線下融合。完善國家糧食電子交易平臺體系，拓展物流運輸、金融服務等功能，發揮其服務種糧農民、購糧企業的重要作用。加大糧食文化資源的保護和開發利用力度，支持愛糧節糧宣傳教育基地和糧食文化展示基地建設，鼓勵發展糧食產業觀光、體驗式消費等新業態。（國家糧食局、國家發展改革委、工業和信息化部、財政部、農業部、商務部、國家旅游局等負責）

（十一）發揮品牌引領作用。加強糧食品牌建設頂層設計，通過質量提升、自主創新、品牌創建、特色產品認定等，培育一批具有自主知識產權和較強市場競爭力的全國性糧食名牌產品。鼓勵企業推行更高質量標準，建立糧食產業企業標準領跑者激勵機制，提高品牌產品質量水平，大力發展“三品一標”糧食產品，培育發展自主品牌。加強綠色優質糧食品牌宣傳、發布、人員培訓、市場營銷、評價標準體系建設、展示展銷信息平臺建設，開展豐富多彩的品牌創建和產銷對接推介活動、品牌產品交易會等，挖掘區域性糧食文化元素，聯合打造區域品牌，促進品牌整合，提升品牌美譽度和社會影響力。鼓勵企業獲得有機、良好農業規范等通行認證，推動出口糧食質量安全示范區建設。加大糧食產品的專利權、商標權等知識產權保護力度，嚴厲打擊制售假冒偽劣產品行為。加強行業信用體系建設，規范市場秩序。（國家糧食局、國家發展改革委、工業和信息化部、農業部、工商總局、質檢總局、國家標準委、國家知識產權局等負責）

四、加快糧食產業轉型升級

（十二）增加綠色優質糧油產品供給。大力推進優質糧食工程建設，以市場需求為導向，建立優質優價的糧食生產、分類收儲和交易機制。增品種、提品質、創品牌，推進綠色優質糧食產業體系建設。實施“中國好糧油”行動計劃，開展標準引領、質量測評、品牌培育、健康消費宣傳、營銷渠道和平臺建設及試點示范。推進出口食品農產品生產企業內外銷產品“同線同標同質”工程，實現內銷轉型，帶動產業轉型升級。調優產品結構，開發綠色優質、營養健康的糧油新產品，增加多元化、定制化、個性化產品供給，促進優質糧食產品的營養升級擴版。推廣大米、小麥粉和食用植物油適度加工，大力發展全谷物等新型營養健康食品。推動地方特色糧油食品產業化，加快發展雜糧、雜豆、木本油料等特色產品。適應養殖業發展新趨勢，發展安全環保飼料產品。（財政部、國家糧食局、國家發展改革委、工業和信息化部、農業部、工商總局、質檢總局、國家林業局等負責）

（十三）大力促進主食產業化。支持推進米面、玉米、雜糧及薯類主食制品的工業化生產、社會化供應等產業化經營方式，大力發展方便食品、速凍食品。開展主食產業化示范工程建設，認定一批放心主食示范單位，推廣“生產基地+中央廚房+餐飲門店”、“生產基地+加工企業+商超銷售”、“作坊置換+聯合發展”等新模式。保護并挖掘傳統主食產品，增加花色品種。加強主食產品與其他食品的融合創新，鼓勵和支持開發個性化功能性主食產品。（國家糧食局、工業和信息化部、財政部、農業部、商務部、工商總局等負責）

（十四）加快發展糧食精深加工與轉化。支持主產區積極發展糧食精深加工，帶動主產區經濟發展和農民增收。著力開發糧食精深加工產品，增加專用米、專用粉、專用油、功能性淀粉糖、功能性蛋白等食品以及保健、化工、醫藥等方面的有效供給，加快補齊短板，減少進口依賴。發展纖維素等非糧燃料乙醇；在保障糧食供應和質量安全的前提下，著力處置霉變、重金屬超標、超期儲存糧食等，適度發展糧食燃料乙醇，推廣使用車用乙醇汽油，探索開展淀粉類生物基塑料和生物降解材料試點示范，加快消化政策性糧食庫存。支持地方出臺有利于糧食精深加工轉化的政策，促進玉米深加工業持續健康發展。強化食品質量安全、環保、能耗、安全生產等約束，促進糧食企業加大技術改造力度，倒逼落后加工產能退出。（國家發展改革委、國家糧食局、工業和信息化部、財政部、食品藥品監管總局、國家能源局等負責）

（十五）統籌利用糧食倉儲設施資源。通過參股、控股、融資等多種形式，放大國有資本功能，擴展糧食倉儲業服務范圍。多渠道開發現有國有糧食企業倉儲設施用途，為新型農業經營主體和農戶提供糧食產后服務，為加工企業提供倉儲保管服務，為期貨市場提供交割服務，為“互聯網+糧食”經營模式提供交割倉服務，為城鄉居民提供糧食配送服務。（國家糧食局、國家發展改革委、證監會等負責）

五、強化糧食科技創新和人才支撐

（十六）加快推動糧食科技創新突破。支持創新要素向企業集聚，加快培育一批具有市場競爭力的創新型糧食領軍企業，引導企業加大研發投入和開展創新活動。鼓勵科研機構、高校與企業通過共同設立研發基金、實驗室、成果推廣工作站等方式，聚焦企業科技創新需求。加大對營養健康、質量安全、節糧減損、加工轉化、現代物流、“智慧糧食”等領域相關基礎研究和急需關鍵技術研發的支持力度，推進信息、生物、新材料等高新技術在糧食產業中的應用，加強國內外糧食質量檢驗技術標準比對及不合格糧食處理技術等研究，開展進出口糧食檢驗檢疫技術性貿易措施及相關研究。（科技部、質檢總局、自然科學基金會、國家糧食局等負責）

（十七）加快科技成果轉化推廣。深入實施“科技興糧工程”，建立糧食產業科技成果轉化信息服務平臺，定期發布糧食科技成果，促進糧食科技成果、科技人才、科研機構等與企業有效對接，推動科技成果產業化。發揮糧食領域國家工程實驗室、重點實驗室成果推廣示范作用，加大糧食科技成果集成示范基地、科技協同創新共同體和技術創新聯盟的建設力度，推進科技資源開放共享。（科技部、國家糧食局等負責）

（十八）促進糧油機械制造自主創新。扎實推進“中國制造2025”，發展高效節糧節能成套糧油加工裝備。提高關鍵糧油機械及儀器設備制造水平和自主創新能力，提升糧食品質及質量安全快速檢測設備的技術水平。引入智能機器人和物聯網技術，開展糧食智能工廠、智能倉儲、智能烘干等應用示范。（工業和信息化部、國家糧食局、國家發展改革委、科技部、農業部等負責）

（十九）健全人才保障機制。實施“人才興糧工程”，深化人才發展體制改革，激發人才創新創造活力。支持企業加強與科研機構、高校合作，創新人才引進機制，搭建專業技術人才創新創業平臺，遴選和培養一批糧食產業技術體系專家，凝聚高水平領軍人才和創新團隊為糧食產業服務。發展糧食高等教育和職業教育，支持高等院校和職業學校開設糧食產業相關專業和課程，完善政產學研用相結合的協同育人模式，加快培養行業短缺的實用型人才。加強職業技能培訓，舉辦職業技能競賽活動，培育“糧工巧匠”，提升糧食行業職工的技能水平。（國家糧食局、人力資源社會保障部、教育部等負責）

六、夯實糧食產業發展基礎

（二十）建設糧食產后服務體系。適應糧食收儲制度改革和農業適度規模經營的需要，整合倉儲設施資源，建設一批專業化、市場化的糧食產后服務中心，為農戶提供糧食“五代”（代清理、代干燥、代儲存、代加工、代銷售）服務，推進農戶科學儲糧行動，促進糧食提質減損和農民增收。（財政部、國家糧食局、國家發展改革委等負責）

（二十一）完善現代糧食物流體系。加強糧食物流基礎設施和應急供應體系建設，優化物流節點布局，完善物流通道。支持鐵路班列運輸，降低全產業鏈物流成本。鼓勵產銷區企業通過合資、重組等方式組成聯合體，提高糧食物流組織化水平。加快糧食物流與信息化融合發展，促進糧食物流信息共享，提高物流效率。推動糧食物流標準化建設，推廣原糧物流“四散化”（散儲、散運、散裝、散卸）、集裝化、標準化，推動成品糧物流托盤等標準化裝載單元器具的循環共用，帶動糧食物流上下游設施設備及包裝標準化水平提升。支持進口糧食指定口岸及港口防疫能力建設。（國家發展改革委、國家糧食局、交通運輸部、商務部、質檢總局、國家標準委、中國鐵路總公司等負責）

（二十二）健全糧食質量安全保障體系。支持建設糧食質量檢驗機構，形成以省級為骨干、以市級為支撐、以縣級為基礎的公益性糧食質量檢驗監測體系。加快優質、特色糧油產品標準和相關檢測方法標準的制修訂。開展全國收獲糧食質量調查、品質測報和安全風險監測，加強進口糧食質量安全監管，建立進口糧食疫情監測和聯防聯控機制。建立覆蓋從產地到餐桌全程的糧食質量安全追溯體系和平臺，進一步健全質量安全監管銜接協作機制，加強糧食種植、收購、儲存、銷售及食品生產經營監管，嚴防不符合食品安全標準的糧食流入口糧市場或用于食品加工。加強口岸風險防控和實際監管，深入開展農產品反走私綜合治理，實施專項打擊行動。（國家糧食局、食品藥品監管總局、農業部、海關總署、質檢總局、國家標準委等負責）

七、完善保障措施

（二十三）加大財稅扶持力度。充分利用好現有資金渠道，支持糧食倉儲物流設施、國家現代糧食產業發展示范園區（基地）建設和糧食產業轉型升級。統籌利用商品糧大省獎勵資金、產糧產油大縣獎勵資金、糧食風險基金等支持糧食產業發展。充分發揮財政資金引導功能，積極引導金融資本、社會資本加大對糧食產業的投入。新型農業經營主體購置倉儲、烘干設備，可按規定享受農機具購置補貼。落實糧食加工企業從事農產品初加工所得按規定免征企業所得稅政策和國家簡并增值稅稅率有關政策。（財政部、國家發展改革委、稅務總局、國家糧食局等負責）

（二十四）健全金融保險支持政策。拓寬企業融資渠道，為糧食收購、加工、倉儲、物流等各環節提供多元化金融服務。政策性、商業性金融機構要結合職能定位和業務范圍，在風險可控的前提下，加大對糧食產業發展和農業產業化重點龍頭企業的信貸支持。建立健全糧食收購貸款信用保證基金融資擔保機制，降低銀行信貸風險。支持糧食企業通過發行短期融資券等非金融企業債務融資工具籌集資金，支持符合條件的糧食企業上市融資或在新三板掛牌，以及發行公司債券、企業債券和并購重組等。引導糧食企業合理利用農產品期貨市場管理價格風險。在做好風險防范的前提下，積極開展企業廠房抵押和存單、訂單、應收賬款質押等融資業務，創新“信貸+保險”、產業鏈金融等多種服務模式。鼓勵和支持保險機構為糧食企業開展對外貿易和“走出去”提供保險服務。（人民銀行、銀監會、證監會、保監會、財政部、商務部、國家糧食局、農業發展銀行等負責）

（二十五）落實用地用電等優惠政策。在土地利用年度計劃中，對糧食產業發展重點項目用地予以統籌安排和重點支持。支持和加快國有糧食企業依法依規將劃撥用地轉變為出讓用地，增強企業融資功能。改制重組后的糧食企業，可依法處置土地資產，用于企業改革發展和解決歷史遺留問題。落實糧食初加工用電執行農業生產用電價格政策。（國土資源部、國家發展改革委、國家糧食局等負責）

（二十六）加強組織領導。地方各級人民政府要高度重視糧食產業經濟發展，因地制宜制定推進本地區糧食產業經濟發展的實施意見、規劃或方案，加強統籌協調，明確職責分工。加大糧食產業經濟發展實績在糧食安全省長責任制考核中的權重。要結合精準扶貧、精準脫貧要求，大力開展糧食產業扶貧。糧食部門負責協調推進糧食產業發展有關工作，推動產業園區建設，加強糧食產業經濟運行監測。發展改革、財政部門要強化對重大政策、重大工程和重大項目的支持，發揮財政投入的引導作用，撬動更多社會資本投入糧食產業。各相關部門要根據職責分工抓緊完善配套措施和部門協作機制，并發揮好糧食等相關行業協會商會在標準、信息、人才、機制等方面的作用，合力推進糧食產業經濟發展。（各省級人民政府、國家發展改革委、國家糧食局、財政部、農業部、國務院扶貧辦等負責）

國務院辦公廳　　　　　


2017年9月1日