國務院辦公廳

國務院辦公廳關于完善支持政策促進農民持續增收的若干意見

國辦發〔2016〕87號


各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
小康不小康，關鍵看老鄉。全面建成小康社會，難點在農村，關鍵在農民。增加農民收入是“三農”工作的中心任務，事關農民安居樂業和農村和諧穩定，事關鞏固黨在農村的執政基礎，事關經濟社會發展全局。隨著經濟發展進入新常態，農業發展進入新階段，支撐農民增收的傳統動力逐漸減弱，農民收入增長放緩，迫切需要拓寬新渠道、挖掘新潛力、培育新動能。為進一步完善支持政策，促進農民持續增收，經國務院同意，現提出如下意見：
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，以糧食主產區和種糧農民為重點，緊緊圍繞農業提質增效強基礎、農民就業創業拓渠道、農村改革賦權增活力、農村社會保障固基本，進一步完善強農惠農富農政策，著力挖掘經營性收入增長潛力，穩住工資性收入增長勢頭，釋放財產性收入增長紅利，拓展轉移性收入增長空間，確保農民收入持續較快增長，確保如期實現全面小康。
（二）基本原則。
堅持市場主導、政府支持。充分發揮市場配置資源的決定性作用，加快推進農業供給側結構性改革，促進農業提質增效。更好發揮政府作用，進一步多予少取放活，完善農業支持保護制度，健全農村社會保障體系。
堅持就業為本、拓寬渠道。加快推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，深入推進農村一二三產業融合發展，努力增加就業崗位和創業機會，促進農業轉移人口市民化，開拓農民增收新路徑和新模式。
堅持改革創新、激發活力。加快構建現代農業經營體系，深化農村集體產權制度改革，推進城鄉一體化發展，促進城鄉要素平等交換、公共資源均衡配置，建立健全有利于農民增收的體制機制，激發農業農村發展活力。
堅持統籌兼顧、協調發展。統籌考慮保障重要農產品有效供給和保護農業生態環境，實現農民增收、確保糧食安全和農業可持續發展相統一。加大對老少邊窮和資源枯竭、產業衰退、生態嚴重退化等地區的扶持力度，推動協同發展。
（三）主要目標。到2020年，農民收入增長支持政策體系進一步完善，農業支持保護制度更加健全，農民就業創業政策更加完善，農村資源資產要素活力充分激發，農村保障政策有力有效，農民收入持續較快增長、城鄉居民收入差距進一步縮小，確保實現農民人均收入比2010年翻一番的目標。
二、完善農業支持保護制度，挖掘農業內部增收潛力
（四）加大農業基礎設施投入。優先保障財政對“三農”的投入，堅持把農業農村作為國家固定資產投資重點領域，確保力度不減弱。大規模推進高標準農田建設和農村土地整治，加強農田水利、農業科技和糧食倉儲物流等基礎設施建設，實施山水林田湖生態保護和修復工程。實施新一輪農村電網改造升級工程。加大財政涉農資金整合力度，提高資金使用效益。創新投融資模式，充分發揮財政資金的杠桿作用，撬動更多社會資本投向農業農村。對財政資金投入農業農村形成的經營性資產，鼓勵各地探索將股權量化到村到戶，作為村集體或農戶持有的股權，讓農民長期受益。（國家發展改革委、財政部、國土資源部、水利部、農業部、國家林業局、國家糧食局、國家能源局等負責）
（五）推進農業補貼政策轉型。在確保國家糧食安全和農民收入穩定增長前提下，改革完善農業補貼政策，并注意補貼的綠色生態導向。落實和完善農業“三項補貼”改革政策，重點支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。完善耕地保護補償機制，推進耕地輪作休耕制度試點。健全草原、森林、濕地、河湖等生態補償政策。繼續實施和完善產糧大縣獎勵政策。加大糧食生產功能區和重要農產品生產保護區建設支持力度，保障農民合理收益。（財政部、國家發展改革委、國土資源部、農業部、水利部、國家林業局、國家糧食局等負責）
（六）完善農業結構調整政策。推進農牧（農林、農漁）結合、循環發展，調整優化農業種養結構，加快發展特色農業。完善糧改飼、糧豆輪作補助政策。建設現代飼草料產業體系，合理布局畜禽、水產養殖，推進標準化、規模化生產。加強海洋牧場建設。積極發展木本糧油、林下經濟等。加快推廣節水、節肥、節藥技術設備，深入開展主要農作物生產全程機械化推進行動。加強農產品質量安全全程監管，提高農產品質量安全水平。支持農業廢棄物資源化利用，吸引社會資本進行市場化運營。推進農業標準化生產、品牌化營銷，支持新型農業經營主體發展“三品一標”農產品，積極培育知名農業品牌，形成優質優價的正向激勵機制。（農業部、水利部、國家林業局、國家發展改革委、科技部、財政部、國家糧食局等負責）
（七）改革完善農產品價格形成機制。堅持市場化改革取向和保護農民利益并重，完善糧食等重要農產品價格形成機制。繼續執行并完善稻谷、小麥最低收購價政策。積極穩妥推進東北地區玉米收儲制度改革。加強農產品成本調查和國內外價格監測分析，提高農產品市場和進出口調控的有效性，依法開展貿易救濟調查。（國家發展改革委、財政部、農業部、商務部、國家糧食局等負責）
（八）健全新型農業經營主體支持政策。完善財稅、信貸、保險、用地、項目支持等政策，培育發展家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體。探索開展糧食生產規模經營主體營銷貸款改革試點。健全土地流轉服務體系，引導農民以多種方式流轉承包土地的經營權。加強農民合作社規范化建設，相關扶持政策向規范化、示范性農民合作社傾斜。支持龍頭企業轉型升級，強化科技研發，創新生產管理和商業模式。支持各類農業社會化服務組織發展，推廣農業生產經營環節服務外包、土地托管、代耕代種、聯耕聯種等綜合服務模式，建設一批集收儲、烘干、加工、配送、銷售等于一體的糧食服務中心。（農業部、國家發展改革委、財政部、國土資源部、人民銀行、銀監會、保監會、國家糧食局等負責）
（九）加強農村金融服務。加快構建多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融體系，發展農村普惠金融。鼓勵大中型商業銀行加強對“三農”的金融支持，提升服務“三農”能力。創新村鎮銀行設立模式，支持民間資本參與發起設立村鎮銀行，提高覆蓋面。規范發展農村合作金融，鼓勵符合條件的農民合作社開展內部信用合作。積極引導互聯網金融、產業資本開展農村金融服務。推進農村信用體系建設，健全農戶、農民合作社、農村小微企業等信用信息征集和評價體系。有序推進農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，鼓勵銀行業金融機構在風險可控和商業可持續的前提下擴大農業農村貸款抵押物范圍。（人民銀行、銀監會、證監會、農業部、國家林業局等負責）
（十）創新農業保險產品和服務。把農業保險作為支持農業發展和農民增收的重要手段，建立健全農業保險保障體系，從覆蓋直接物化成本逐步實現覆蓋完全成本。健全農業保險基層服務體系，形成適度競爭的市場格局。進一步發展關系國計民生和國家糧食安全的農作物保險、主要畜產品保險、重要“菜籃子”品種保險和森林保險，推廣農房、農機具、設施農業、漁業、制種保險等業務。穩步開展主要糧食作物、生豬和蔬菜價格保險試點，探索天氣指數保險和“基本險+附加險”等模式。探索發展適合農業農村特點的農業互助保險組織。鼓勵各地區因地制宜開展特色優勢農產品保險試點。加快建立農業保險大災風險分散機制，增強對重大自然災害風險的抵御能力。（保監會、財政部、農業部、國家林業局等負責）
（十一）探索財政撬動金融支農新模式。綜合運用獎勵、補貼、稅收優惠等政策工具，加大對“三農”金融服務的政策支持，重點支持發展農戶小額貸款、新型農業經營主體貸款、種養業貸款、糧食市場化收購貸款、農業產業鏈貸款、大宗農產品保險、林權抵押貸款等。落實縣域金融機構涉農貸款增量獎勵政策。加快建立覆蓋全國的農業信貸擔保體系。健全銀政擔合作機制。完善涉農貼息貸款政策，降低農戶和新型農業經營主體融資成本。總結推廣“財政補助、農戶自繳、社會幫扶”等模式，引導成立多種形式的農民資金互助組織，有效提升農戶小額信貸可得性。鼓勵社會資本投資農業產業投資基金、農業私募股權投資基金和農業科技創業投資基金。推動建立農業補貼、涉農信貸、農產品期貨、農業保險聯動機制。（財政部、人民銀行、銀監會、證監會、保監會、農業部、國家林業局、國家糧食局等負責）
三、強化就業創業扶持政策，拓寬農民增收渠道
（十二）加強新型職業農民培育。健全新型職業農民教育培訓、認定管理、政策扶持“三位一體”培育制度，將職業農民培養成建設現代農業的主導力量。完善職業農民教育培訓體系，加強涉農專業全日制學歷教育，健全農業廣播電視學校體系。實施新型職業農民培育工程，加強縣級培訓基地和農業田間學校建設，推進新型農業經營主體帶頭人培育行動。依托農業技術推廣單位、涉農企業、農民合作組織、涉農職業院校和農林示范基地，圍繞特色產業發展急需的關鍵技術開展培訓。鼓勵有條件的地方將新型職業農民納入城鎮職工社會保障體系。（農業部、教育部、人力資源社會保障部、國家林業局等負責）
（十三）完善城鄉勞動者平等就業制度。推動形成平等競爭、規范有序、城鄉統一的勞動力市場，落實農民工與城鎮職工平等就業、同工同酬制度。從嚴查處克扣、拖欠農民工工資行為。完善覆蓋城鄉的公共就業服務制度，逐步實現城鄉居民公共就業服務均等化。以新生代農民工為重點，實施農民工職業技能提升計劃，提高職業培訓針對性和有效性。加強農民工輸出輸入地勞務對接，積極開展有組織的勞務輸出。支持農村社區組建農民勞務合作社，開展勞務培訓和協作。在制定征地補償安置方案時，要明確促進被征地農民就業的具體措施。（人力資源社會保障部、農業部、國土資源部等負責）
（十四）支持農民創業創新。大力發展農產品加工、休閑農業和鄉村旅游、農村服務業等勞動密集型產業項目，推進農村產業融合發展。實施農民工等人員返鄉創業培訓五年行動計劃，支持返鄉創業園、返鄉創業孵化園（基地）、信息服務平臺、實訓基地和鄉村旅游創客示范基地建設。深入推行科技特派員制度。實施“互聯網+”現代農業行動，大力發展農產品電子商務，提高農村物流水平。提升休閑農業和鄉村旅游發展質量，改善公共服務設施條件。推動科技、人文等元素融入農業，積極探索農產品個性化定制服務、會展農業、農業眾籌等新型業態。挖掘農村傳統工匠技藝，發展一鄉一業、一村一品，培育鄉村手工藝品和農村土特產品品牌。（農業部、國家發展改革委、科技部、人力資源社會保障部、商務部、國家林業局、國家旅游局等負責）
（十五）鼓勵規范工商資本投資農業農村。繼續深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，積極引導工商資本投入農業農村。鼓勵推廣政府和社會資本合作模式，支持新型農業經營主體和工商資本投資土地整治和高標準農田建設。工商資本投資建設高標準農田、生態公益林等連片面積達到一定規模的，允許在符合土地管理法律法規和土地利用總體規劃、依法辦理建設用地審批手續、堅持節約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、農產品加工流通等經營活動。鼓勵工商企業投資適合產業化、規模化、集約化經營的農業領域，積極發展現代種養業和農業多種經營。探索建立政府與社會合作共建和政府購買公益服務等機制，放寬農村公共服務機構準入門檻，支持工商資本進入農村生活性服務業。加強對工商企業租賃農戶承包地的監管和風險防范，建立健全資格審查、項目審核、風險保障金制度。（國家發展改革委、財政部、國土資源部、水利部、農業部、商務部、國家林業局、國家旅游局等負責）
（十六）健全產業鏈利益聯結機制。深入總結各地經驗，引導龍頭企業創辦或入股合作組織，支持農民合作社入股或興辦龍頭企業，發展農業產業化經營聯合體。創新發展訂單農業，支持龍頭企業為農戶提供貸款擔保和技術服務，資助農戶參加保險。探索建立新型農民合作社管理體系，拓展合作領域和服務內容。鼓勵大型糧油加工企業與農戶以供應鏈融資等方式結成更緊密的利益共同體。以土地、林地為基礎的各種形式合作，凡是享受財政投入或政策支持的承包經營者均應成為股東方，并采取“保底收益+按股分紅”等形式，讓農戶分享加工、銷售環節收益。（農業部、國家林業局、國家糧食局、國家發展改革委、財政部等負責）
四、構建城鄉一體化發展長效機制，釋放農民增收新動能
（十七）深化農村集體產權制度改革。完善農村集體產權權能，加快農村承包地、林地、草原、“四荒地”、宅基地、農房、集體建設用地等確權登記頒證。實行農村土地所有權、承包權、經營權分置并行。繼續推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。完善農村土地征收制度，縮小征地范圍，規范土地征收程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。在符合規劃、用途管制和依法取得前提下，推進農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。有序推進農村經營性資產股份合作制改革，以股份或份額形式量化到本集體經濟組織成員。穩步推進農村集體資產股份權能改革試點。有效維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。完善集體林權制度，引導林權規范有序流轉，鼓勵發展家庭林場、股份合作林場。（農業部、國土資源部、國家林業局等負責）
（十八）激發農村資源資產要素活力。鼓勵農村集體經濟組織與工商資本合作，整合集體土地等資源性資產和閑置農房等，發展民宿經濟等新型商業模式，積極探索盤活農村資產資源的方式方法。壯大村級集體經濟實力，因地制宜采取資源開發利用、統一提供服務、物業管理、混合經營、異地置業等多種實現形式，增強自我發展、自我服務、自我管理能力和水平。建立農村產權流轉交易平臺，促進農村各類產權依法流轉。（農業部、國土資源部、國家林業局、國家旅游局等負責）
（十九）充分發揮新型城鎮化輻射帶動作用。加快推進戶籍制度改革，全面實施居住證制度，放寬農業轉移人口落戶條件。以縣級行政區為基礎，以建制鎮為支點，深入推進農村產業融合發展試點示范工程，引導農村二三產業向縣城、重點鄉鎮及產業園區等集中，發揮產業集聚優勢。探索農村新型社區和產業園區同建等模式，帶動農村產業發展和農民增收。完善城鄉土地利用機制，全面推行城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策，在資源環境承載力適宜地區開展低丘緩坡地開發試點。加快推進工礦廢棄土地復墾利用。（國家發展改革委、公安部、國土資源部等負責）
五、健全困難群體收入保障機制，確保實現全面小康
（二十）強化精準扶貧、精準脫貧。持續加大扶貧綜合投入力度，通過產業扶持、轉移就業、易地搬遷、教育支持、健康扶貧、社保兜底等措施，因地制宜，分類指導，精準施策，確保如期實現脫貧攻堅目標。將民生項目、惠民政策最大限度地向貧困地區傾斜，廣泛動員社會各方面力量積極參與扶貧開發。實施貧困村一村一品產業推進行動。加大以工代賑投入力度，支持農村中小型公益性基礎設施建設，增加貧困人口勞務報酬收入。強化貧困地區農民合作社、龍頭企業與建檔立卡貧困戶的利益聯結機制。深入實施鄉村旅游、林業特色產業、光伏、小水電、電商扶貧工程。加大對貧困地區農產品品牌推介營銷支持力度。（國務院扶貧辦、農業部、人力資源社會保障部、國家發展改革委、教育部、國家衛生計生委、民政部、水利部、國家林業局、國家旅游局、國家能源局等負責）
（二十一）完善農村社會保障制度。完善城鄉居民基本養老保險制度，健全多繳多得、長繳多得的激勵約束機制，完善繳費補貼政策，引導農村貧困人口積極參保續保，逐步提高保障水平。整合城鄉居民基本醫療保險制度，適當提高政府補助標準和個人繳費標準及受益水平。將符合條件的農村貧困家庭全部納入農村低保范圍，完善低保標準動態調整機制。進一步健全特困人員救助供養制度，合理確定農村特困人員救助供養標準。全面建立針對經濟困難高齡、失能老年人的補貼制度。加強城鄉各項養老保險制度、醫療保險制度的銜接，暢通參保人員雙向流動的制度轉換通道。（人力資源社會保障部、國家衛生計生委、民政部、財政部等負責）
六、加強組織領導
（二十二）落實地方責任。各地區要提高對促進農民增收重要性的認識，增強責任感和緊迫感，健全工作機制，結合當地實際進一步拓寬農民增收渠道，確保各項政策措施落到實處。選好配強村級領導班子，突出抓好村黨組織帶頭人隊伍建設，精準選派第一書記和駐村工作隊，充分發揮他們在促進農民增收中的作用。（省級人民政府等負責）
（二十三）強化部門配合。各有關部門要根據本意見精神，按照職能分工，強化協同配合，加大工作力度，抓緊制定和完善具體政策措施。農業部、國家發展改革委要會同有關部門對本意見落實情況進行跟蹤評估，及時向國務院報告。（農業部、國家發展改革委等負責）
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　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2016年11月24日