國務院

國務院關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見

國發〔2016〕40號


各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
義務教育是教育工作的重中之重，是國家必須保障的公益性事業，是必須優先發展的基本公共事業，是脫貧攻堅的基礎性事業。當前，我國已進入全面建成小康社會的決勝階段，正處于新型城鎮化深入發展的關鍵時期，這對整體提升義務教育辦學條件和教育質量提出了新要求。同時，戶籍制度改革、計劃生育政策調整、人口及學生流動給城鄉義務教育學校規劃布局和城鎮學位供給帶來了巨大挑戰。在許多地方，城鄉二元結構矛盾仍然突出，鄉村優質教育資源緊缺，教育質量亟待提高；城鎮教育資源配置不適應新型城鎮化發展，大班額問題嚴重。為落實全面建成小康社會要求，促進義務教育事業持續健康發展，現就統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展提出如下意見。
一、指導思想
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照“四個全面”戰略布局和黨中央、國務院決策部署，切實加強黨對教育工作的領導，堅持以新發展理念為引領，落實立德樹人根本任務，加強學校黨的建設，深化綜合改革，推進依法治教，提高教育質量，統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展。適應全面建成小康社會需要，合理規劃城鄉義務教育學校布局建設，完善城鄉義務教育經費保障機制，統籌城鄉教育資源配置，向鄉村和城鄉結合部傾斜，大力提高鄉村教育質量，適度穩定鄉村生源，增加城鎮義務教育學位和鄉鎮學校寄宿床位，推進城鎮義務教育公共服務常住人口全覆蓋，著力解決“鄉村弱”和“城鎮擠”問題，鞏固和均衡發展九年義務教育，加快縮小縣域內城鄉教育差距，為到2020年教育現代化取得重要進展和全面建成小康社會奠定堅實基礎。
二、基本原則
優先發展，統籌規劃。在推進新型城鎮化進程中堅持優先發展義務教育，做到公共資源配置上對義務教育統籌規劃、優先發展和重點保障。堅持城鄉并重和軟硬件并重，科學推進城鄉義務教育公辦學校標準化建設。
深化改革，創新機制。深化義務教育治理結構、教師管理和保障機制改革，構建與常住人口增長趨勢和空間布局相適應的城鄉義務教育學校布局建設機制，完善義務教育治理體系，提升義務教育治理能力現代化水平。
提高質量，公平共享。把立德樹人作為根本任務，把均衡發展和品質提升作為重要抓手，積極培育和踐行社會主義核心價值觀，促進教育公平，使城鄉學生共享有質量的教育。
分類指導，有序推進。針對東中西部、城鎮類型、城鎮化水平和鄉村實際情況，因地制宜選擇發展路徑，科學規劃城鄉義務教育規模，保障教師按需配置，引導學生合理流動。
三、工作目標
加快推進縣域內城鄉義務教育學校建設標準統一、教師編制標準統一、生均公用經費基準定額統一、基本裝備配置標準統一和“兩免一補”政策城鄉全覆蓋，到2020年，城鄉二元結構壁壘基本消除，義務教育與城鎮化發展基本協調；城鄉學校布局更加合理，大班額基本消除，鄉村完全小學、初中或九年一貫制學校、寄宿制學校標準化建設取得顯著進展，鄉村小規模學校（含教學點）達到相應要求；城鄉師資配置基本均衡，鄉村教師待遇穩步提高、崗位吸引力大幅增強，鄉村教育質量明顯提升，教育脫貧任務全面完成。義務教育普及水平進一步鞏固提高，九年義務教育鞏固率達到95%�？h域義務教育均衡發展和城鄉基本公共教育服務均等化基本實現。
四、主要措施
（一）同步建設城鎮學校。各地要按照城鎮化規劃和常住人口規模編制城鎮義務教育學校布局規劃，根據學齡人口變化趨勢、中小學建設標準，預留足夠的義務教育學校用地，納入城市、鎮規劃并嚴格實施，不得隨意變更，確保城鎮學校建設用地。實行教育用地聯審聯批制度，新建配套學校建設方案，相關部門應征得同級教育行政部門同意。依法落實城鎮新建居住區配套標準化學校建設，老城區改造配套學校建設不足和未達到配建學校標準的小規模居住區，由當地政府統籌新建或改擴建配套學校，確保足夠的學位供給，滿足學生就近入學需要。地方政府要實施“交鑰匙”工程，確保配套學校建設與住宅建設首期項目同步規劃、同步建設、同步交付使用。
（二）努力辦好鄉村教育。各地要結合國家加快水電路氣等基礎設施向農村延伸，在交通便利、公共服務成型的農村地區合理布局義務教育學校。同時，辦好必要的鄉村小規模學校。因撤并學校造成學生就學困難的，當地政府應因地制宜，采取多種方式予以妥善解決。合理制定閑置校園校舍綜合利用方案，嚴格規范權屬確認、用途變更、資產處置等程序，并優先用于教育事業。要切實提高教育資源使用效益，避免出現“邊建設、邊閑置”現象。著力提升鄉村教育質量，按照國家課程方案開設國家課程，通過開展城鄉對口幫扶和一體化辦學、加強校長教師輪崗交流和鄉村校長教師培訓、利用信息技術共享優質資源、將優質高中招生分配指標向鄉村初中傾斜等方式，補齊鄉村教育短板。推動城鄉教師交流，城鎮學校和優質學校教師每學年到鄉村學校交流輪崗的比例不低于符合交流條件教師總數的10%，其中骨干教師不低于交流輪崗教師總數的20%。結合鄉村教育實際，定向培養能夠承擔多門學科教學任務的教師，提高教師思想政治素質和師德水平，加強對學生的思想品德教育和愛國主義教育，在音樂和美術（或藝術）、體育與健康等學科中融入優秀傳統藝術和體育項目，在學科教學特別是品德、科學教學中突出實踐環節，確保綜合實踐和校外教育活動常態化。開展專題教育、地方課程和學校課程等課程整合試點，進一步增強課程的基礎性、適宜性和教學吸引力。
（三）科學推進學校標準化建設。各地要逐縣（市、區）逐校建立義務教育學校標準化建設臺賬，全面摸清情況，完善寄宿制學校、鄉村小規模學校辦學標準，科學推進城鄉義務教育公辦學校標準化建設，全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件。提升鄉村學校信息化水平，全面提高鄉村教師運用信息技術能力，促進優質教育資源共享。適當提高寄宿制學校、規模較小學校和北方取暖地區學校公用經費補助水平，切實保障正常運轉。落實義務教育學校管理標準，提高學校管理標準化水平。重點提高鄉鎮寄宿制學校管理服務水平，通過政府購買服務等方式為鄉鎮寄宿制學校提供工勤和教學輔助服務。各地要在縣域義務教育基本均衡的基礎上，促進義務教育優質均衡發展，探索市（地）域義務教育均衡發展實現路徑，鼓勵有條件的地區在更大范圍開展城鄉義務教育一體化改革發展試點，發揮引領示范作用。
（四）實施消除大班額計劃。省級人民政府要結合本地實際制訂消除大班額專項規劃，明確工作任務和時間表、路線圖，到2018年基本消除66人以上超大班額，到2020年基本消除56人以上大班額。各地要統籌“十三五”期間義務教育學校建設項目，按照國家規定班額標準，新建和改擴建校園校舍，重點解決城鎮大班額問題，加快消除現有大班額。要通過城鄉義務教育一體化、實施學區化集團化辦學或學校聯盟、均衡配置師資等方式，加大對薄弱學校和鄉村學校的扶持力度，促進均衡發展，限制班額超標學校招生人數，合理分流學生�？h級教育行政部門要建立消除大班額工作臺賬，對大班額學校實行銷號管理，避免產生新的大班額問題。各省級人民政府要于2016年年底前將消除大班額專項規劃報國家教育體制改革領導小組備案。
（五）統籌城鄉師資配置。各地要依據義務教育學校教職工編制標準、學生規模和教育教學需要，按照中央嚴格控制機構編制有關要求，合理核定義務教育學校教職工編制。建立城鄉義務教育學校教職工編制統籌配置機制和跨區域調整機制，實行教職工編制城鄉、區域統籌和動態管理，盤活編制存量，提高使用效益。國務院人力資源社會保障部門和教育部門要研究確定縣域統一的義務教育學校崗位結構比例，完善職稱評聘政策，逐步推動縣域內同學段學校崗位結構協調并向鄉村適當傾斜，實現職稱評審與崗位聘用制度的有效銜接，吸引優秀教師向農村流動�？h級教育行政部門在核定的教職工編制總額和崗位總量內，要按照班額、生源等情況，充分考慮鄉村小規模學校、寄宿制學校和城鎮學校的實際需要，統籌分配各校教職工編制和崗位數量，并向同級機構編制部門、人力資源社會保障部門和財政部門備案。全面推進教師“縣管校聘”改革，按照教師職業特點和崗位要求，完善教師招聘機制，統籌調配編內教師資源，著力解決鄉村教師結構性缺員和城鎮師資不足問題。嚴禁在有合格教師來源的情況下“有編不補”、長期聘用編外教師，嚴禁擠占挪用義務教育學校教職工編制和各種形式“吃空餉”。積極鼓勵和引導鄉村志愿支教活動。
（六）改革鄉村教師待遇保障機制。各地要實行鄉村教師收入分配傾斜政策，落實并完善集中連片特困地區和邊遠艱苦地區鄉村教師生活補助政策，因地制宜穩步擴大實施范圍，按照越往基層、越往艱苦地區補助水平越高的原則，使鄉村教師實際工資收入水平不低于同職級縣鎮教師工資收入水平。健全長效聯動機制，核定義務教育學�？冃ЧべY總量時統籌考慮當地公務員實際收入水平，確�？h域內義務教育教師平均工資收入水平不低于當地公務員的平均工資收入水平。建立鄉村教師榮譽制度，使廣大鄉村教師有更多的獲得感。完善鄉村教師職業發展保障機制，合理設置鄉村學校中級、高級教師崗位比例。落實中小學教師職稱評聘結合政策，確保鄉村學校教師職稱即評即聘。將符合條件的邊遠艱苦地區鄉村學校教師納入當地政府住房保障體系，加快邊遠艱苦地區鄉村教師周轉宿舍建設。
（七）改革教育治理體系。各地要深化義務教育治理結構改革，完善縣域內城鄉義務教育一體化改革發展監測評估標準和督導評估機制，切實提高政府教育治理能力。在實行“以縣為主”管理體制基礎上，進一步加強省級政府統籌，完善鄉村小規模學校辦學機制和管理辦法，將村小學和教學點納入對鄉村中心學校考核，加強鄉村中心學校對村小學、教學點的指導和管理。充分發揮學校黨組織政治核心作用，堅持育人為本、德育為先，全面加強思想政治教育；認真落實校長負責制，全面推進學校章程建設，完善學校重大事項決策機制，逐步形成中國特色的依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度。落實學校辦學自主地位，完善家長委員會，推動社區參與學校治理，建立第三方評價機制，促進學校品質提升。健全校長和班主任工作激勵機制，根據考核結果合理確定校長績效工資水平，堅持績效工資分配向班主任傾斜，班主任工作量按當地教師標準課時工作量一半計算。創新校外教育方式，構建校內外教育相互銜接的育人機制。探索建立學生意外傷害援助機制和涉校涉生矛盾糾紛調解仲裁機制，維護學校正常教育教學秩序和師生合法權益，推動平安校園建設。
（八）改革控輟保學機制�？h級人民政府要完善控輟保學部門協調機制，督促監護人送適齡兒童、少年入學并完成義務教育。進一步落實縣級教育行政部門、鄉鎮政府、村（居）委會、學校和適齡兒童父母或其他監護人控輟保學責任，建立控輟保學目標責任制和聯控聯保機制。縣級教育行政部門要依托全國中小學生學籍信息管理系統建立控輟保學動態監測機制，加強對農村、邊遠、貧困、民族等重點地區，初中等重點學段，以及流動留守兒童、家庭經濟貧困兒童等重點群體的監控。義務教育學校要加大對學習困難學生的幫扶力度，落實輟學學生勸返、登記和書面報告制度，勸返無效的，應書面報告縣級教育行政部門和鄉鎮人民政府，相關部門應依法采取措施勸返復學。居民委員會和村民委員會要協助政府做好控輟保學工作。各地要加大對家庭經濟困難學生的社會救助和教育資助力度，優先將建檔立卡的貧困戶家庭學生納入資助范圍。深入實施農村義務教育學生營養改善計劃，提高營養膳食質量，改善學生營養狀況。通過保障就近入學、建設鄉鎮寄宿制學校、增設公共交通線路、提供校車服務等方式，確保鄉村適齡兒童不因上學不便而輟學。針對農村殘疾兒童實際，做到“一人一案”，切實保障農村殘疾兒童平等接受義務教育權利。完善學生資助政策，繼續擴大面向貧困地區定向招生專項計劃招生人數，暢通綠色升學通道，切實提高貧困家庭學生升學信心。
（九）改革隨遷子女就學機制。各地要進一步強化流入地政府責任，將隨遷子女義務教育納入城鎮發展規劃和財政保障范圍，堅持積極進取、實事求是、穩步推進，適應戶籍制度改革要求，建立以居住證為主要依據的隨遷子女入學政策，切實簡化優化隨遷子女入學流程和證明要求，提供便民服務，依法保障隨遷子女平等接受義務教育。利用全國中小學生學籍信息管理系統數據，推動“兩免一補”資金和生均公用經費基準定額資金隨學生流動可攜帶。要堅持以公辦學校為主安排隨遷子女就學，對于公辦學校學位不足的可以通過政府購買服務方式安排在普惠性民辦學校就讀。實現混合編班和統一管理，促進隨遷子女融入學校和社區。公辦和民辦學校都不得向隨遷子女收取有別于本地戶籍學生的任何費用。特大城市和隨遷子女特別集中的地方，可根據實際制定隨遷子女入學的具體辦法。
（十）加強留守兒童關愛保護。各地要落實縣、鄉人民政府屬地責任，建立家庭、政府、學校盡職盡責，社會力量積極參與的農村留守兒童關愛保護工作體系，促進農村留守兒童健康成長。要深入排查，建立臺賬，全面掌握留守兒童基本情況，加強關愛服務和救助保護，幫助解決實際困難，確保留守兒童人身安全。中小學校要加強法治教育、安全教育和心理健康教育，積極開展心理輔導。強化家庭監護主體責任，鼓勵父母取得居住證的適齡兒童隨父母在工作地就近入學，外出務工父母要依法履行監護職責和撫養義務。依法追究父母或其他監護人不履行監護職責的責任，依法處置各種侵害留守兒童合法權益的違法行為。發揮鄉鎮政府和村委會作用，督促外出務工家長履行監護責任。
五、組織保障
（一）加強黨的領導。各地要認真落實黨委全面從嚴治黨主體責任，進一步加強新形勢下黨對城鄉義務教育一體化改革發展工作的領導，全面貫徹黨的教育方針，堅持社會主義辦學方向。要高度重視義務教育學校黨建工作，建立健全黨委統一領導、教育部門具體負責、有關方面齊抓共管的學校黨建工作領導體制，全面加強學校黨組織建設，實現黨組織全覆蓋，嚴格黨組織生活，切實做好教師思想政治工作，注重從優秀教師中發展黨員，充分發揮學校黨組織的戰斗堡壘作用和黨員教師的先鋒模范作用。
（二）落實政府責任。各地要加強省級政府統籌，根據國家新型城鎮化發展的總體部署和本地城鎮化進程，把義務教育擺在優先發展的突出位置，納入城鎮發展規劃。完善相關政策措施，通過政府購買服務、稅收激勵等引導和鼓勵社會力量支持義務教育發展。把統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展作為地方各級政府政績考核的重要內容，完善考核機制，健全部門協調機制，及時研究解決義務教育改革發展面臨的重大問題和人民群眾普遍關心的熱點問題，確保各項改革措施落實到位、工作目標按期實現，促進義務教育與新型城鎮化協調發展。
（三）明確部門職責。各級教育部門要加強同有關部門的協調溝通，編制完善義務教育規劃，積極推動縣域內城鄉義務教育一體化改革發展各項措施落實到位。發展改革部門在編制相關規劃時，要統籌考慮義務教育學校布局，在安排重大項目和資金投入時優先支持義務教育學校建設。財政部門和教育部門要積極建立和完善城鄉統一、重在農村的義務教育經費保障機制。公安部門要加強居住證管理，建立隨遷子女登記制度，及時向同級教育行政部門通報有關信息。民政部門要將符合條件的特殊困難流動留守兒童和家庭經濟困難兒童納入社會救助政策保障范圍，落實兜底保障職責。機構編制部門和人力資源社會保障部門要為推動實現統籌分配城鄉學校教職工編制和崗位提供政策支持。人力資源社會保障部門要加強監督檢查，依法督促落實職工帶薪年休假制度，支持外出務工父母定期回鄉看望留守兒童。國土部門要依法切實保障學校建設用地。城鄉規劃主管部門制定控制性詳細規劃涉及中小學用地的，應當征求同級教育行政部門意見。未按照規劃配套建設學校的，不得發放建設工程規劃核實合格書，不得辦理竣工驗收備案。
（四）加強督導檢查。地方各級政府要加強對本地區落實有關義務教育工作情況的專項檢查，定期向同級人民代表大會或其常務委員會報告義務教育工作情況。各級教育督導部門要開展縣域內城鄉義務教育一體化改革發展主要措施落實和工作目標完成情況的專項督導檢查，完善督導檢查結果公告制度和限期整改制度，強化督導結果運用。對因工作落實不到位，造成不良社會影響的部門和有關責任人，要嚴肅問責。
（五）營造良好氛圍。各地要加大對國家新型城鎮化規劃、脫貧攻堅、戶籍制度改革、居住證制度、縣域內城鄉義務教育一體化改革發展工作等的綜合宣傳和政策解讀力度，進一步凝聚人心，統一認識，在全社會營造關心支持義務教育工作的良好氛圍。要依法推進學校信息公開，有效發揮社會監督和輿論監督的積極作用。各地要認真總結成功做法和典型經驗，并通過多種形式進行深入宣傳和推廣，使義務教育改革發展更好地服務于新型城鎮化建設和全面建成小康社會奮斗目標。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2016年7月2日