國務院

國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見

國發〔2015〕63號


各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　改革開放以來，我國國有資產管理體制改革穩步推進，國有資產出資人代表制度基本建立，保值增值責任初步得到落實，國有資產規模、利潤水平、競爭能力得到較大提升。但必須看到，現行國有資產管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在，國有資產監管還存在越位、缺位、錯位現象；國有資產監督機制不健全，國有資產流失、違紀違法問題在一些領域和企業比較突出；國有經濟布局結構有待進一步優化，國有資本配置效率不高等問題亟待解決。按照《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和國務院有關部署，現就改革和完善國有資產管理體制提出以下意見。
　　一、總體要求
　　（一）指導思想。深入貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，堅持和完善社會主義基本經濟制度，堅持社會主義市場經濟改革方向，尊重市場經濟規律和企業發展規律，正確處理好政府與市場的關系，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，真正確立國有企業的市場主體地位，推進國有資產監管機構職能轉變，適應市場化、現代化、國際化新形勢和經濟發展新常態，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力和抗風險能力。
　　（二）基本原則。
　　堅持權責明晰。實現政企分開、政資分開、所有權與經營權分離，依法理順政府與國有企業的出資關系。切實轉變政府職能，依法確立國有企業的市場主體地位，建立健全現代企業制度。堅持政府公共管理職能與國有資產出資人職能分開，確保國有企業依法自主經營，激發企業活力、創新力和內生動力。
　　堅持突出重點。按照市場經濟規則和現代企業制度要求，以管資本為主，以資本為紐帶，以產權為基礎，重點管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。注重通過公司法人治理結構依法行使國有股東權利。
　　堅持放管結合。按照權責明確、監管高效、規范透明的要求，推進國有資產監管機構職能和監管方式轉變。該放的依法放開，切實增強企業活力，提高國有資本運營效率；該管的科學管好，嚴格防止國有資產流失，確保國有資產保值增值。
　　堅持穩妥有序。處理好改革、發展、穩定的關系，突出改革和完善國有資產管理體制的系統性、協調性，以重點領域為突破口，先行試點，分步實施，統籌謀劃，協同推進相關配套改革。
　　二、推進國有資產監管機構職能轉變
　　（三）準確把握國有資產監管機構的職責定位。國有資產監管機構作為政府直屬特設機構，根據授權代表本級人民政府對監管企業依法履行出資人職責，科學界定國有資產出資人監管的邊界，專司國有資產監管，不行使政府公共管理職能，不干預企業自主經營權。以管資本為主，重點管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全，更好服務于國家戰略目標，實現保值增值。發揮國有資產監管機構專業化監管優勢，逐步推進國有資產出資人監管全覆蓋。
　　（四）進一步明確國有資產監管重點。加強戰略規劃引領，改進對監管企業主業界定和投資并購的管理方式，遵循市場機制，規范調整存量，科學配置增量，加快優化國有資本布局結構。加強對國有資本運營質量及監管企業財務狀況的監測，強化國有產權流轉環節監管，加大國有產權進場交易力度。按照國有企業的功能界定和類別實行分類監管。改進考核體系和辦法，綜合考核資本運營質量、效率和收益，以經濟增加值為主，并將轉型升級、創新驅動、合規經營、履行社會責任等納入考核指標體系。著力完善激勵約束機制，將國有企業領導人員考核結果與職務任免、薪酬待遇有機結合，嚴格規范國有企業領導人員薪酬分配。建立健全與勞動力市場基本適應，與企業經濟效益、勞動生產率掛鉤的工資決定和正常增長機制。推動監管企業不斷優化公司法人治理結構，把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，建立國有企業領導人員分類分層管理制度。強化國有資產監督，加強和改進外派監事會制度，建立健全國有企業違法違規經營責任追究體系、國有企業重大決策失誤和失職瀆職責任追究倒查機制。
　　（五）推進國有資產監管機構職能轉變。圍繞增強監管企業活力和提高效率，聚焦監管內容，該管的要科學管理、決不缺位，不該管的要依法放權、決不越位。將國有資產監管機構行使的投資計劃、部分產權管理和重大事項決策等出資人權利，授權國有資本投資、運營公司和其他直接監管的企業行使；將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業；加強對企業集團的整體監管，將延伸到子企業的管理事項原則上歸位于一級企業，由一級企業依法依規決策；將國有資產監管機構配合承擔的公共管理職能，歸位于相關政府部門和單位。
　　（六）改進國有資產監管方式和手段。大力推進依法監管，著力創新監管方式和手段。按照事前規范制度、事中加強監控、事后強化問責的思路，更多運用法治化、市場化的監管方式，切實減少出資人審批核準事項，改變行政化管理方式。通過“一企一策”制定公司章程、規范董事會運作、嚴格選派和管理股東代表和董事監事，將國有出資人意志有效體現在公司治理結構中。針對企業不同功能定位，在戰略規劃制定、資本運作模式、人員選用機制、經營業績考核等方面，實施更加精準有效的分類監管。調整國有資產監管機構內部組織設置和職能配置，建立監管權力清單和責任清單，優化監管流程，提高監管效率。建立出資人監管信息化工作平臺，推進監管工作協同，實現信息共享和動態監管。完善國有資產和國有企業信息公開制度，設立統一的信息公開網絡平臺，在不涉及國家秘密和企業商業秘密的前提下，依法依規及時準確地披露國有資本整體運營情況、企業國有資產保值增值及經營業績考核總體情況、國有資產監管制度和監督檢查情況，以及國有企業公司治理和管理架構、財務狀況、關聯交易、企業負責人薪酬等信息，建設陽光國企。
　　三、改革國有資本授權經營體制
　　（七）改組組建國有資本投資、運營公司。主要通過劃撥現有商業類國有企業的國有股權，以及國有資本經營預算注資組建，以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為主要目標，通過股權運作、價值管理、有序進退等方式，促進國有資本合理流動，實現保值增值；或選擇具備一定條件的國有獨資企業集團改組設立，以服務國家戰略、提升產業競爭力為主要目標，在關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，通過開展投資融資、產業培育和資本整合等，推動產業集聚和轉型升級，優化國有資本布局結構。
　　（八）明確國有資產監管機構與國有資本投資、運營公司關系。政府授權國有資產監管機構依法對國有資本投資、運營公司履行出資人職責。國有資產監管機構按照“一企一策”原則，明確對國有資本投資、運營公司授權的內容、范圍和方式，依法落實國有資本投資、運營公司董事會職權。國有資本投資、運營公司對授權范圍內的國有資本履行出資人職責，作為國有資本市場化運作的專業平臺，依法自主開展國有資本運作，對所出資企業行使股東職責，維護股東合法權益，按照責權對應原則切實承擔起國有資產保值增值責任。
　　（九）界定國有資本投資、運營公司與所出資企業關系。國有資本投資、運營公司依據公司法等相關法律法規，對所出資企業依法行使股東權利，以出資額為限承擔有限責任。以財務性持股為主，建立財務管控模式，重點關注國有資本流動和增值狀況；或以對戰略性核心業務控股為主，建立以戰略目標和財務效益為主的管控模式，重點關注所出資企業執行公司戰略和資本回報狀況。
　　（十）開展政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點工作。中央層面開展由國務院直接授權國有資本投資、運營公司試點等工作。地方政府可以根據實際情況，選擇開展直接授權國有資本投資、運營公司試點工作。
　　四、提高國有資本配置和運營效率
　　（十一）建立國有資本布局和結構調整機制。政府有關部門制定完善經濟社會發展規劃、產業政策和國有資本收益管理規則。國有資產監管機構根據政府宏觀政策和有關管理要求，建立健全國有資本進退機制，制定國有資本投資負面清單，推動國有資本更多投向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域。
　　（十二）推進國有資本優化重組。堅持以市場為導向、以企業為主體，有進有退、有所為有所不為，優化國有資本布局結構，提高國有資本流動性，增強國有經濟整體功能和提升效率。按照國有資本布局結構調整要求，加快推動國有資本向重要行業、關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性戰略性產業集中，向產業鏈關鍵環節和價值鏈高端領域集中，向具有核心競爭力的優勢企業集中。清理退出一批、重組整合一批、創新發展一批國有企業，建立健全優勝劣汰市場化退出機制，加快淘汰落后產能和化解過剩產能，處置低效無效資產。推動國有企業加快技術創新、管理創新和商業模式創新。推進國有資本控股經營的自然壟斷行業改革，根據不同行業特點放開競爭性業務，實現國有資本和社會資本更好融合。
　　（十三）建立健全國有資本收益管理制度。財政部門會同國有資產監管機構等部門建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算管理制度，根據國家宏觀調控和國有資本布局結構調整要求，提出國有資本收益上交比例建議，報國務院批準后執行。在改組組建國有資本投資、運營公司以及實施國有企業重組過程中，國家根據需要將部分國有股權劃轉社會保障基金管理機構持有，分紅和轉讓收益用于彌補養老等社會保障資金缺口。
　　五、協同推進相關配套改革
　　（十四）完善有關法律法規。健全國有資產監管法律法規體系，做好相關法律法規的立改廢釋工作。按照立法程序，抓緊推動開展企業國有資產法修訂工作，出臺相關配套法規，為完善國有資產管理體制夯實法律基礎。根據國有企業公司制改革進展情況，推動適時廢止全民所有制工業企業法。研究起草企業國有資產基礎管理條例，統一管理規則。
　　（十五）推進政府職能轉變。進一步減少行政審批事項，大幅度削減政府通過國有企業行政性配置資源事項，區分政府公共管理職能與國有資產出資人管理職能，為國有資產管理體制改革完善提供環境條件。推進自然壟斷行業改革，實行網運分開、特許經營。加快推進價格機制改革，嚴格規范政府定價行為，完善市場發現、形成價格的機制。推進行政性壟斷行業成本公開、經營透明，發揮社會監督作用。
　　（十六）落實相關配套政策。落實和完善國有企業重組整合涉及的資產評估增值、土地變更登記和國有資產無償劃轉等方面稅收優惠政策，切實明確國有企業改制重組過程中涉及的債權債務承接主體和責任，完善國有企業退出的相關政策，依法妥善處理勞動關系調整和社會保險關系接續等相關問題。
　　（十七）妥善解決歷史遺留問題。加快剝離企業辦社會職能，針對“三供一業”（供水、供電、供熱和物業管理）、離退休人員社會化管理、廠辦大集體改革等問題，制定統籌規范、分類施策的措施，建立政府和國有企業合理分擔成本的機制。國有資本經營預算支出優先用于解決國有企業歷史遺留問題。
　　（十八）穩步推進經營性國有資產集中統一監管。按照依法依規、分類推進、規范程序、市場運作的原則，以管資本為主，穩步將黨政機關、事業單位所屬企業的國有資本納入經營性國有資產集中統一監管體系，具備條件的進入國有資本投資、運營公司。
　　金融、文化等國有企業的改革，中央另有規定的依其規定執行。
　　各地區要結合本地實際，制定具體改革實施方案，確保國有資產管理體制改革順利進行，全面完成各項改革任務。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2015年10月25日