國務院

國務院批轉發展改革委關于2014年深化經濟體制改革重點任務意見的通知

國發〔2014〕18號



各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　國務院同意發展改革委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》，現轉發給你們，請認真貫徹執行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　國務院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2014年4月30日





關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見

發展改革委


　　2014年是全面貫徹落實黨的十八屆三中全會精神的第一年，改革是今年政府工作的首要任務，經濟體制改革是全面深化改革的重點。根據《中央全面深化改革領導小組2014年工作要點》和今年《政府工作報告》的部署，現就2014年深化經濟體制改革重點任務提出以下意見。
　　一、切實增強改革的責任感和緊迫感
　　做好2014年經濟體制改革工作，要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，堅持社會主義市場經濟改革方向，按照全面深化改革的總目標和黨中央、國務院的決策部署，把改革貫徹到政府工作的各個方面，貫穿于經濟社會發展的各個領域各個環節。要緊緊抓住推動發展和改善民生中的難題，從群眾最期盼的領域改起，從制約經濟社會發展最突出的問題改起，從社會各界能夠達成共識的環節改起，優先推出對穩增長、調結構、惠民生有直接效果的改革舉措。
　　各地區、各部門要充分認識深化經濟體制改革的重要性和緊迫性，深刻理解其科學內涵和本質要求，發揮經濟體制改革牽引作用，充分調動各方面積極因素，處理好解放思想和實事求是的關系、整體推進和重點突破的關系、全局和局部的關系、頂層設計和摸著石頭過河的關系、膽子要大和步子要穩的關系、改革發展穩定的關系，把握好改革的戰略重點、優先順序、主攻方向和推進方式，正確、準確、有序、協調地推進改革，努力在重要領域和關鍵環節取得新突破。
　　二、加快轉變政府職能
　　抓好簡政放權的先手棋，進一步完善放管結合的體制機制。今年，要重點取消對投資創業就業影響大、對經濟社會發展制約明顯的行政審批事項，更大限度地向市場放權、給企業松綁，更大程度地讓人民群眾受益。該下放的事項要堅決下放，充分發揮地方政府貼近基層、就近管理和便民服務的優勢。深化投資審批制度改革，取消或簡化前置性審批，充分落實企業投資自主權，推進投資創業便利化。
　　全面清理非行政許可審批事項。對面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項原則上予以取消，確屬需要且符合行政許可法規定的事項，要依法履行程序。加快清理各類變相行政審批，該取消的一律取消。
　　加快建立和完善權力清單制度。行政審批事項一律以清單形式向社會公開。清單之外的，一律不得實施審批，讓政府部門“法無授權不可為”。加快探索市場準入負面清單管理方式，逐步做到負面清單之外的事項，由市場主體依法自行決定，實現“法無禁止即可為”。在全國實施工商登記制度改革，落實認繳登記制，由先證后照改為先照后證，由企業年檢制度改為年報公示制度，讓市場主體不斷迸發新的活力。
　　進一步完善宏觀調控體系，推進宏觀調控目標制定和政策手段運用機制化。堅持權力和責任同步下放、放活和監管同步到位。應當取消的審批事項，要真正放給市場和社會，不能避重就輕、放小留大。已經下放的審批事項，有關部門、地方政府、基層和社會組織要聯動配合，接住管好，切實解決好“中梗阻”和“最后一公里”問題。要加強事中事后監管，建立橫向到邊、縱向到底的監管網絡和科學有效的監管機制，嚴厲懲處坑蒙拐騙、假冒偽劣、侵犯知識產權、蓄意污染環境、違背市場公平競爭原則的行為。建立科學的抽查制度、責任追溯制度、經營異常名錄和黑名單制度，重點監控問題企業和違法違規經營者。
　　三、著力推進財稅金融價格改革
　　財稅體制改革的目標是建立現代財政制度。要實施全面規范、公開透明的預算制度，積極推進預決算公開，建設陽光政府，讓人民群眾看明白、能監督。實行全口徑預算管理，加大政府性基金預算、國有資本經營預算與公共預算的統籌力度。實行中期財政規劃管理，建立跨年度預算平衡機制。
　　繼續擴大營改增試點范圍，促進服務業發展和產業結構優化升級。改革完善消費稅制度，抑制高耗能、高污染產品消費，合理引導高檔消費品和高端服務消費，鼓勵居民基本生活消費。堅持正稅清費，推進煤炭資源稅改革和房地產稅、環境保護稅立法相關工作。
　　抓緊研究調整中央與地方事權和支出責任。科學界定政府與市場邊界，充分考慮公共事項的責任性質和受益范圍，合理劃分中央與地方、地方各級政府之間的事權和支出責任。結合稅制改革，厘清稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分，保持現有中央和地方財力格局總體穩定。提高一般性轉移支付比例，清理、整合、規范專項轉移支付項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套。科學設定財政轉移支付的因素及權重，使轉移支付更加公開透明。
　　規范政府舉債融資制度。開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。對地方政府債務實行限額控制，分類納入預算管理。推行權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立考核問責機制和地方政府信用評級制度。建立健全債務風險預警及應急處置機制，防范和化解債務風險。
　　金融體制改革要更好地服務于實體經濟和社會事業發展。加快推進利率匯率市場化改革，有序推進人民幣資本項目可兌換。進一步完善人民幣匯率市場化形成機制，加大市場決定匯率的力度，增強人民幣匯率雙向浮動彈性。有序放寬金融機構市場準入，在加強監管前提下，允許具備條件的民間資本依法發起設立中小銀行等金融機構，引導民間資本參股、投資金融機構和融資中介服務機構。針對中小企業特別是小微企業和“三農”多層次、多樣化融資需求，注重發展熟悉當地情況、特色鮮明的地方法人銀行。推進政策性金融機構改革，健全可持續運營機制。建立存款保險制度，健全金融機構風險處置機制，保護存款人利益。加快發展多層次資本市場，發展并規范債券市場，提高直接融資比重。完善保險定價機制，建立健全農業保險和巨災保險制度。處理好金融創新與金融監管的關系，促進互聯網金融健康發展。加快建立統一、全面、共享的金融業綜合統計體系，制訂金融統計管理條例。通過完善制度、規范秩序、加強監管、堅守底線，切實防范系統性和區域性金融風險。
　　抓住當前物價水平總體穩定的時間窗口，積極穩妥推進資源性產品和交通、電信、醫藥、醫療服務等價格改革，促進能源等重點行業改革和服務業發展。進一步減少政府定價項目，凡是能通過市場競爭形成價格的，要堅決交給市場。暫不具備放開條件的，要探索建立更加符合市場導向、更好反映供求關系的價格機制。對居民生活用電、用氣、用水等，區分基本和非基本需求，不斷完善兼顧人民群眾基本生活和資源要素節約利用的階梯價格制度。價格改革要注意全面評估改革對資源配置、物價水平、人民生活、生態環境的影響，處理好推進改革與防通脹、保民生、改善環境之間的關系。
　　四、深化國有企業、科技體制等改革
　　深化國有企業改革，深入研究和準確定位國有企業的功能性質，區分提供公益性產品或服務、自然壟斷環節、一般競爭性行業等類型，完善國有企業分類考核辦法，推動國有經濟戰略性調整，增強國有經濟的市場活力和國際競爭力。以管資本為主加強國有資產監管，推進國有資本投資運營公司試點。遵循市場經濟規律和技術經濟規律，有序推進電信、電力、石油、天然氣等行業改革。
　　加快發展混合所有制經濟。推進國有企業股權多元化改革，建立政府和社會資本合作機制。除少數涉及國家安全的企業和投資運營公司可采用國有獨資形式外，其他行業和領域國有資本以控股或參股形式參與經營。加快清理限制非公有制經濟發展的法律、法規、規章和規范性文件，推動非國有資本參與中央企業投資和進入特許經營領域。放開包括自然壟斷行業競爭性業務在內的所有競爭性領域，為民間資本提供大顯身手的舞臺。發展混合所有制經濟要依法合規、規范運作，有效防止國有資產流失。
　　加快科技體制改革要突出以創新支撐和推動產業結構優化，促進產業由價值鏈低端向中高端躍升。強化企業在技術創新中的主體地位，鼓勵企業設立研發機構，牽頭構建產學研協同創新聯盟。加大中小企業發展專項資金對科技創新的支持力度。充分發揮市場對科技創新的導向作用，健全促進科技成果轉化和產業化的體制機制。
　　發揮市場機制對產業結構優化升級的決定性作用。抓緊清理各類優惠政策，強化環保、安全、能耗、用地等標準，通過市場競爭實現優勝劣汰，促進落后、過剩產能退出，推動企業加強管理創新和商業模式創新。完善設備加速折舊等政策，促進企業技術改造。建設創新平臺，推動戰略性新興產業發展。
　　提高服務業發展水平，讓人民群眾像選擇商品一樣有更多的服務可選擇。依靠改革推動和開放倒逼機制，加快健康服務業、養老服務業、節能環保產業、文化創意和設計服務、現代物流、電子商務、信息消費、物聯網和互聯網等服務業發展。
　　五、深化戶籍、土地等體制改革
　　推進以人為核心的新型城鎮化。緊緊圍繞解決好現有“三個1億人”問題，推進戶籍制度改革和基本公共服務體系建設。研究提出城市規模標準。根據各類城鎮的綜合承載能力和發展潛力，實行差別化落戶政策，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，從各地實際出發明確基本公共服務覆蓋城鎮全部常住人口的時間表。
　　農村土地制度改革試點要按照集體所有權不能變、耕地紅線不能動、農民利益不能損的原則，慎重穩妥地推進。在授權范圍內有序推進農村集體經營性建設用地、農村宅基地、征地制度等改革試點。探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，引導承包地經營權有序流轉，賦予承包地經營權抵押、擔保權能，擴大農村承包土地確權登記范圍。
　　加強城鎮化管理創新和機制建設。落實國家新型城鎮化規劃，推動經濟社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉發展規劃、生態環境保護規劃等“多規合一”，開展市縣空間規劃改革試點，促進城鄉經濟社會一體化發展。圍繞建立農業轉移人口市民化成本分擔機制和多元化可持續的投融資機制、創新行政管理體制和降低行政成本的設市設區模式等，開展國家新型城鎮化試點和中小城市綜合改革試點。
　　六、以開放促進改革
　　通過深化改革構建開放型經濟新體制，通過擴大開放倒逼國內深層次改革和體制機制創新。以改革開放的相互促進，推動要素有序流動、資源高效配置、市場深度融合、產業轉型升級，打造符合國際投資貿易規則、內外資企業公平競爭的營商環境，加快培育國際競爭新優勢。
　　堅持利用外資與調整經濟結構和轉變發展方式相結合。注重引進先進技術、管理經驗和高素質人才，發揮利用外資的技術溢出效應和綜合帶動效應。建立統一、公平、透明的投資準入體制，將逐案審批和產業指導目錄式的外資管理方式，逐步改革為準入前國民待遇加負面清單管理模式。放寬教育、文化、醫療等服務業市場準入。
　　建立健全對外投資貿易便利化體制。推進對外投資管理方式改革，實行以備案為主、核準為輔的管理方式，縮小核準范圍，確立企業和個人對外投資主體地位。健全金融、法律、中介、領事等服務，引導有實力的企業到海外整合和延伸產業鏈，支持企業打造自主品牌和國際營銷網絡，提高其在全球范圍內配置資源要素的能力。加大部門間管理協同力度，加快通關便利化改革，培育出口貿易新優勢。統籌多雙邊和區域開放合作，加快內陸沿邊開放，積極推動自貿區建設。
　　七、推進關系民生改善的各項體制改革
　　以保基本、兜底線、促公平為核心，深化教育、文化、醫藥衛生、社會保障、住房保障等領域改革，構建基本民生保障服務體系。以農村為重點，以農村社區建設試點工作為重要抓手，統籌推進城鄉基層公共資源共建共享和基本公共服務設施建設，建立健全農村公共服務運行維護機制。以提高質量、促進公平、增強活力為目標，以資源配置方式、人才培養模式和管理體制為重點，深化教育綜合改革。統籌城鄉義務教育資源配置，促進義務教育均衡發展。增加貧困地區農村學生上重點高校比例，推動優質教育資源更多惠及農村、邊遠、貧困、民族地區。圍繞保基本、強基層、建機制，推動醫改向縱深發展，不斷健全覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫療衛生服務。按照增強公平性、適應流動性、保證可持續性的要求，完善社會保障制度。以全體人民住有所居為目標，完善住房保障機制，促進房地產市場健康發展。深化文化體制改革，完善文化經濟政策，推進基本公共文化服務標準化、均等化。健全從中央到地方直至基層的食品藥品安全監管體制，建立從生產加工到流通消費的全過程監管機制、社會共治制度和可追溯體系。
　　完善社會救助制度體系，兜住特殊困難群眾的生活底線。加快構建與經濟社會發展水平相適應、與其他保障制度相銜接的社會救助制度，使救助體系科學化、規范化、法制化。全面實施臨時救助制度，保障遭遇臨時性、突發性困難家庭的基本生活，讓突遇不測者得周急之助，因病因災者去生存之虞，創新創業者無后顧之憂。
　　推進就業創業、收入分配、社會治理等制度改革，促進起點公平、機會均等和社會穩定。優化就業創業環境，統籌做好高校畢業生、農村轉移勞動力、城鎮困難人員等就業工作。深化收入分配制度改革，努力縮小收入差距，增加低收入者收入，擴大中等收入者比重，使城鄉居民收入與經濟同步增長。協調推進經濟改革和社會改革，創新社會管理體制。通過市場引導、政府購買服務等方式，支持社會組織發展，激發社會組織活力。健全基層民主法治制度，發揮多元主體共同治理作用，促進人民安居樂業。
　　八、加快生態文明制度建設
　　堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的基本方針，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢。加大主體功能區制度實施力度，研究制定國家主體功能區制度的綜合政策體系。嚴格生態空間保護制度，建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制。探索編制自然資源資產負債表，加大對自然價值較高的國土空間的保護力度，改變自然資源的粗放利用狀態。推動建立跨區域、跨流域生態補償機制，促進形成綜合補償與分類補償相結合，轉移支付、橫向補償和市場交易互為補充的生態補償制度。完善資源有償使用、環境損害賠償、環境污染責任保險等制度，制定實施生態文明建設目標體系，健全評價考核、行為獎懲、責任追究等機制，加強資源環境領域法制建設，為生態文明建設提供制度保障。
　　堅持鐵腕治污、鐵規治污。深入實施大氣污染防治行動計劃，加大環境信息公開力度，以霧霾頻發的特大城市和區域為重點，以細顆粒物和可吸入顆粒物治理為突破口，抓住產業結構、能源效率、尾氣排放和揚塵管控等關鍵環節，健全政府、企業、公眾共同參與的治污新機制。推進環境污染第三方治理。繼續開展排污權有償使用和交易試點。
　　推動工業、建筑、交通運輸、公共機構等重點領域和重點單位節能減排，加快制定和完善配套政策措施。研究全國碳排放總量控制和分解落實機制，研究制定全國碳排放權交易管理辦法。推動能源生產和消費方式變革，控制能源消費總量，建立健全碳強度下降和節能目標責任制及評價考核體系。出臺更為嚴格的節水管理辦法和相關標準。
　　九、確保責任落實和任務完成
　　注重改革的系統性、整體性、協同性，強化改革的組織領導和工作責任。各地區、各部門要按照黨中央、國務院的統一部署，健全改革機構，加強改革力量，完善推進機制。各項任務的牽頭部門要對任務落實負總責，立足全局制定改革方案，擴大征求意見的參與面，切實防止“部門化”傾向。參加部門要各司其職，密切配合。對牽頭或參加的改革任務，各部門要明確到具體責任領導、責任單位和責任人，以抓鐵有痕、踏石留印的勁頭，落實改革任務。
　　提高改革決策的科學化、民主化水平。堅持以人為本，從人民利益出發謀劃和推進改革。制定改革方案，要進行認真細致的調查研究，集中民智、體現民意。充分發揮專家學者、智庫的決策咨詢作用，重視發揮各類改革試點、試驗的示范帶動作用。堅持改革創新和依法行政的辯證統一，協調推進體制改革和法制建設。
　　堅持分類有序推進改革。對已有共識、基礎條件較好的改革事項，要加快推進實施。對方向已經明確、但實施條件尚不成熟的改革事項，要抓緊研究制定方案，適時啟動。對利益關系復雜、意見分歧較大的改革事項，要選擇部分地區、部分行業開展試點。對需要較長時間完成的改革任務，要統籌規劃、有序推進、常抓不懈。
　　加強改革宣傳和輿論引導。對擬出臺的重大改革方案或政策，要通過專題宣傳、專家解讀等多種方式，進行充分解讀、釋疑解惑，正確引導社會預期，消除模糊認識和片面理解，避免不必要的炒作，最大程度凝聚各方共識。要及時發布改革信息、解答改革難題、宣傳改革經驗、回應社會關切，為改革創造良好的社會環境。
　　加強績效考核和督促檢查。充分發揮經濟體制改革工作協調機制的作用，加強改革工作的績效考核，搞好重點任務的督查督辦。對已經出臺的改革方案，要加強跟蹤落實，善于發現苗頭性、傾向性、潛在性問題，及時糾正偏差、完善政策。重大情況和重要問題及時報告國務院。