國土資源部

關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知

國土資發〔2014〕18號



各省、自治區、直轄市及計劃單列市國土資源主管部門，新疆生產建設兵團國土資源局，解放軍土地管理局，各派駐地方的國家土地督察局，部機關各司局：

　　黨中央、國務院高度重視耕地保護工作。黨的十八大、十八屆三中全會和中央經濟工作會議、城鎮化工作會議、農村工作會議就嚴防死守18億畝耕地保護紅線、確保實有耕地面積基本穩定、實行耕地數量和質量保護并重等提出了新的更高要求。為了貫徹落實最嚴格的耕地保護制度，現通知如下：

　　一、進一步提高認識，毫不動搖地堅持耕地保護紅線

　　（一）充分認識保護耕地的極端重要性。黨中央、國務院的新要求，體現了對堅守耕地保護紅線和糧食安全底線的戰略定力，體現了深化改革創新和對子孫后代高度負責的鮮明態度。各級國土資源部門要認真學習、深刻領會黨中央、國務院決策精神，切實提高對保護耕地極端重要性和現實緊迫性的認識，在思想上、行動上自覺與以習近平同志為總書記的黨中央保持高度一致。必須充分認識到，盡管第二次全國土地調查數據顯示耕地面積有所增加，但糧食生產的實有耕地面積并未增長，人口多、耕地少的基本國情沒有改變，糧食安全和耕地保護形勢依然嚴峻，耕地保護工作絕不能放松；我國經濟已經到了必須在發展中加快提質增效升級的重要時期，粗放擴張、浪費資源、破壞環境的老路不能再走，嚴守耕地紅線、節約集約用地比以往任何時候都更為重要和緊迫；經過30多年持續快速發展，我國土地開發強度總體偏高，建設用地存量大、利用效率低，劃定永久基本農田、嚴控建設占用耕地不僅十分必要，也已具備條件。

　　（二）堅決落實黨中央、國務院決策部署。各級國土資源部門要積極行動起來，認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會等一系列重要會議精神，緊緊圍繞經濟工作的總體要求，將保護耕地作為土地管理的首要任務，堅決落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，堅持耕地保護優先、數量質量并重，全面強化規劃統籌、用途管制、用地節約和執法監管，加快建立共同責任、經濟激勵和社會監督機制，嚴守耕地紅線，確保耕地實有面積基本穩定、質量不下降。

　　二、強化土地用途管制，全面落實耕地數量和質量保護戰略任務

　　（三）加大土地利用規劃計劃管控力度。嚴格按照土地利用總體規劃批地用地，嚴禁突破土地利用總體規劃設立新城新區和各類開發區(園區)。建立土地利用總體規劃評估修改制度，嚴格限定條件，規范修改程序，擴大公眾參與，禁止隨意修改規劃，切實維護規劃的嚴肅性。按照國家新型城鎮化發展要求，依據第二次全國土地調查成果，合理調整土地利用總體規劃，嚴格劃定城市開發邊界、永久基本農田和生態保護紅線，強化規劃硬約束；嚴格控制城市建設用地規模，確需擴大的，要采取串聯式、組團式、衛星城式布局，避讓優質耕地。按照國家統一部署，選擇部分市、縣，探索經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的“多規合一”，強化土地利用規劃的基礎性、約束性作用。加強年度用地計劃與規劃的銜接，逐步減少新增建設用地計劃指標，重點控制東部地區特別是京津冀、長三角、珠三角三大城市群建設用地規模，對耕地后備資源不足的地區相應減少建設占用耕地指標。

　　（四）進一步嚴格建設占用耕地審批。強化建設項目預審，嚴格項目選址把關。凡不符合土地利用總體規劃、耕地占補平衡要求、征地補償安置政策、用地標準、產業和供地政策的項目，不得通過用地預審。對線性工程占用耕地100公頃以上、塊狀工程70公頃以上的，省級國土資源部門必須組織實地踏勘論證，部組織抽查核實；確需占用的，按照確保糧食生產能力不下降的要求，提出補充耕地安排，補充數量質量相當的耕地，并作為通過預審的必備條件。建設用地審查報批時，要嚴格審查補充耕地落實情況，達不到規定要求的，不得通過審查。嚴格審核城市建設用地，除生活用地及公共基礎設施用地外，原則上不再安排城市人口500萬以上特大城市中心城區新增建設用地；人均城市建設用地目標嚴格控制在100平方米以內，后備耕地資源不足的地方相應減少新增建設占用耕地。處理好簡政放權、改革審批與保護耕地、嚴格監管的關系，對符合法律法規規定和以上要求的建設項目，要提高土地審批效率，搞好供地服務。

　　（五）強化耕地數量和質量占補平衡。各地要嚴格執行以補定占、先補后占規定，引導建設不占或少占耕地。利用農用地分等定級、土壤地質調查測評分析、第二次全國土地調查等成果，完善現有和后備耕地資源質量等級評定，健全耕地質量等級評價制度，作為調整完善規劃、劃定永久基本農田、建設用地審批和補充耕地審查的依據。土地整治補充耕地要先評定等級再驗收，沒有達到要求的不得驗收。省級國土資源部門要在省級人民政府的領導和組織下，會同有關部門，對建設項目耕地占補平衡進行嚴格審查把關，堅決糾正占優補劣問題。全面實施耕作層剝離再利用制度，建設占用耕地特別是基本農田的耕作層應當予以剝離，用于補充耕地的質量建設，超過合理運距、不宜直接用于補充耕地的，應用于現有耕地的整治。統籌規劃，整合資金，大力推進高標準基本農田建設。加大對生產建設活動和自然損毀土地的復墾力度，探索開展受污染嚴重耕地的修復工作。加強補充耕地立項管理，提高項目工程建設標準，加強項目規劃設計審查，嚴格項目驗收。加強土地整治項目的建后管護，嚴防邊整治邊撂荒，嚴禁土地整治后又被非農業建設占用，多措并舉提高整治土地的質量等級。除突發性自然災害等原因外，嚴禁將耕地等農用地通過人為撂荒、破壞質量等方式變為未利用地。對因生態退化等原因導致耕地等農用地變更為未利用地的，不得納入土地整治項目并用于占補平衡。

　　（六）嚴格劃定和永久保護基本農田。各地應以依法批準的土地利用總體規劃為依據，在已有工作基礎上，從城市人口500萬以上城市中心城區周邊開始，由大到小、由近及遠，加快全國基本農田劃定工作，切實做到落地到戶、上圖入庫，網上公布，接受監督。在交通沿線和城鎮、村莊周邊的顯著位置增設永久保護標志牌。按照耕地質量等別從高到低的順序，城鎮、村莊周邊和鐵路、公路等交通沿線的優質耕地，建成的高標準農田，經縣級以上人民政府批準確定的糧、棉、油、蔬菜等生產基地內的耕地，農業科研、教學試驗田等，必須劃定為基本農田。不得借基本農田劃定或者建立數據庫之機，擅自改變規劃確定的基本農田布局，降低基本農田的質量標準。基本農田一經劃定，實行嚴格管理、永久保護，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途；建立和完善基本農田保護負面清單，符合法定條件和供地政策，確需占用和改變基本農田的，必須報國務院批準，并優先將同等面積的優質耕地補劃為基本農田。

　　（七）嚴防集體土地流轉“非農化”。農村土地管理制度改革要按照守住底線、試點先行的原則穩步推進，嚴格依據經中央批準的改革方案、在批準的試點范圍內進行，堅持以符合規劃和用途管制為前提，嚴防擅自擴大建設用地規模、亂占濫用耕地。農村土地承包經營權流轉和抵押、擔保等，必須在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下進行，堅持農地農用，不得借農地流轉之名違規搞非農業建設，嚴禁在流轉農地上建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、農家樂、私人會所等。引導農業結構調整不改變耕地用途，嚴禁占用基本農田挖塘造湖、種植林果、建綠色通道及其他毀壞基本農田種植條件的行為。設施農業項目要盡可能利用農村存量建設用地和非耕地，不得占用基本農田。生態退耕必須嚴格按照有關法規規定的條件和經國務院批準的方案，分步驟、有計劃進行，基本農田和土地整治形成的耕地不得納入退耕范圍，依據第二次全國土地調查、年度土地變更調查成果審核退耕范圍和退耕結果，嚴防弄虛作假和隨意擴大退耕范圍。

　　（八）引導和促進各類建設節約集約用地。各級國土資源部門要按照嚴控增量、盤活存量、優化結構、提高效率的總要求，綜合運用規劃調控、市場調節、標準控制、執法監管等手段，全面推進城鎮、工礦、農村、基礎設施等各類建設節約集約用地，切實減少對耕地的占用，嚴防侵占優質耕地。統籌安排新增和存量建設用地，新增建設用地計劃安排要與節約集約用地績效相掛鉤，促進節約用地、保護耕地。

　　三、加強土地執法督察，嚴肅查處亂占濫用耕地行為

　　（九）強化耕地保護執法監察。加強對違反規劃計劃擴大建設用地規模、農村土地流轉和農業結構調整中大量損壞基本農田等影響面大的違法違規行為的執法檢查。充分利用衛星遙感、動態巡查、網絡信息、群眾舉報等手段，健全“天上看、地上查、網上管、群眾報”違法行為發現機制，對耕地進行全天候、全覆蓋監測。在每年一次全國土地衛片執法檢查的基礎上，在有條件地區推廣應用無人機航拍、基本農田視頻監控網等，對重點城市群郊區、耕地集中連片區域和土地違法違規行為高發地區，加大執法查處頻度。認真落實違法行為報告制度，對非法占用基本農田5畝以上或基本農田以外的耕地10畝以上、非法批準征占基本農田10畝以上或基本農田以外的耕地30畝以上以及其他造成耕地大量毀壞行為的，國土資源部門必須在核定上述違法行為后3個工作日內向同級地方人民政府和上級國土資源部門報告。堅持重大典型違法違規案件掛牌督辦制度，對占用耕地重大典型案件及時進行公開查處、公開曝光。加強與法院、檢察、公安、監察等部門的協同配合，形成查處合力。

　　（十）進一步加強耕地保護督察。國家土地督察機構要以耕地保護目標責任落實、規劃計劃執行、建設用地審批、基本農田劃定、耕地占補平衡和農地流轉等為重點，加強對省級人民政府耕地保護情況的監督檢查，有關工作向國務院報告。2014年，要將耕地數量質量保護、糧食主產區基本農田劃定和保護、農地流轉“非農化”、地方違規出臺相關政策造成耕地大量流失等作為督察工作的重點。對監督檢查中發現的問題，派駐地方的國家土地督察局應及時向督察區域內相關省級和計劃單列市人民政府提出整改意見。對整改不力的，由國家土地總督察依照有關規定責令限期整改。整改期間，暫停被責令限期整改地區農用地轉用和土地征收的受理和審查報批。

　　（十一）嚴格耕地保護責任追究制度。嚴格執行《違反土地管理規定行為處分辦法》（監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部部令第15號），積極配合監察機關追究地方人民政府負責人的責任。應當將耕地劃入基本農田而不劃入，且拒不改正的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，給予行政處分。對國土資源部門工作人員不依法履行職責，存在徇私舞弊、壓案不查、隱瞞不報等行為的，要嚴格依照相關規定追究有關責任人的責任。

　　四、落實共同責任，建立耕地保護長效機制

　　（十二）構建耕地保護共同責任機制。完善省級人民政府耕地保護責任目標考核辦法，將永久基本農田劃定和保護、高標準基本農田建設、補充耕地質量等納入考核內容，健全評價標準，實行耕地數量與質量考核并重。積極推動將耕地保護目標納入地方經濟社會發展和領導干部政績考核評價指標體系，加大指標權重，考核結果作為對領導班子和領導干部綜合考核評價的參考依據。推動地方政府嚴格執行領導干部耕地保護離任審計制度，落實地方政府保護耕地的主體責任。建立獎懲機制，將耕地保護責任目標落實情況與用地指標分配、整治項目安排相掛鉤。

　　（十三）完善耕地保護約束激勵機制。支持地方提高非農業建設占用耕地特別是基本農田的成本，加大對耕地保護的補貼力度，探索建立耕地保護經濟補償機制。建立健全制度，鼓勵農村集體經濟組織和農民依據土地整治規劃開展高標準基本農田建設，探索實行“以補代投、以補促建”。積極促進土地稅費制度改革，提高新增建設用地土地有償使用費標準，建立按本地區開墾同等質量耕地成本繳納耕地開墾費的制度。耕地保有量和基本農田面積少于土地利用總體規劃確定的保護目標的，核減相應中央新增建設用地土地有償使用費預算分配數。

　　（十四）推進耕地保護調查監測和信息化監管。加強耕地和基本農田變化情況監測及調查，及時預警、發布變化情況。以第二次全國土地調查、年度土地變更調查和衛星遙感監測數據為基礎，加快完善土地規劃、基本農田保護、土地整治和占補平衡等數據庫，建立數據實時更新機制，實現與建設用地審批、在線土地督察等系統的關聯應用和全國、省、市、縣四級系統的互聯互通，納入國土資源“一張圖”和綜合監管平臺，強化耕地保護全流程動態監管。

　　（十五）加強耕地保護法制化規范化建設。加強耕地保護立法研究工作，推動土地利用規劃、土地整治、土地督察等法制化建設。各地要結合實際，健全耕地保護地方性法規規章。推行重大決策社會穩定風險評估和后評估制度，全面落實耕地保護聽證制度。抓緊完善耕地質量等級評定和建設標準，完善工程項目用地控制指標。

　　管好用好耕地始終是我國現代化進程中一個基礎性、全局性、戰略性問題。各級國土資源部門要切實增強保護耕地的責任感和使命感，采取有力措施，堅決落實最嚴格的耕地保護制度，確保國家政令暢通，保障國家糧食安全。



　　 2014年2月13日