中共中央辦公廳 國務院辦公廳

中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》



新華社北京1月25日電 近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。


《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》全文如下。

消除貧困，改善民生，實現共同富裕，是社會主義的本質要求。改革開放以來，我國扶貧開發工作取得舉世矚目的成就，走出了一條中國特色扶貧開發道路。但是，貧困地區發展滯后問題沒有根本改變，貧困人口生產生活仍然十分困難。全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村特別是在貧困地區。實現《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》（以下簡稱《綱要》）提出的奮斗目標，必須深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，全面落實習近平總書記等中央領導同志關于扶貧開發工作的一系列重要指示，進一步增強責任感和緊迫感，切實將扶貧開發工作擺到更加重要、更為突出的位置，以改革創新為動力，著力消除體制機制障礙，增強內生動力和發展活力，加大扶持力度，集中力量解決突出問題，加快貧困群眾脫貧致富、貧困地區全面建成小康社會步伐。

一、深化改革，創新扶貧開發工作機制

當前和今后一個時期，扶貧開發工作要進一步解放思想，開拓思路，深化改革，創新機制，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，更加廣泛、更為有效地動員社會力量，構建政府、市場、社會協同推進的大扶貧開發格局，在全國范圍內整合配置扶貧開發資源，形成扶貧開發合力。

（一）改進貧困縣考核機制。由主要考核地區生產總值向主要考核扶貧開發工作成效轉變，對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣（以下簡稱重點縣）取消地區生產總值考核，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數量作為主要指標，引導貧困地區黨政領導班子和領導干部把工作重點放在扶貧開發上。中央有關部門加強指導，各省（自治區、直轄市）制定具體考核評價辦法，并在試點基礎上全面推開。同時，研究建立重點縣退出機制，建立扶貧開發效果評估體系。（中央組織部、國務院扶貧辦、國家統計局等。列在首位的為牽頭單位，其他單位按職責分工負責，下同）

（二）建立精準扶貧工作機制。國家制定統一的扶貧對象識別辦法。各省（自治區、直轄市）在已有工作基礎上，堅持扶貧開發和農村最低生活保障制度有效銜接，按照縣為單位、規模控制、分級負責、精準識別、動態管理的原則，對每個貧困村、貧困戶建檔立卡，建設全國扶貧信息網絡系統。專項扶貧措施要與貧困識別結果相銜接，深入分析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，切實做到扶真貧、真扶貧，確保在規定時間內達到穩定脫貧目標。（國務院扶貧辦、民政部、中央農辦、人力資源社會保障部、國家統計局、共青團中央、中國殘聯等）

（三）健全干部駐村幫扶機制。在各省（自治區、直轄市）現有工作基礎上，普遍建立駐村工作隊（組）制度。可分期分批安排，確保每個貧困村都有駐村工作隊（組），每個貧困戶都有幫扶責任人。把駐村入戶扶貧作為培養鍛煉干部特別是青年干部的重要渠道。駐村工作隊（組）要協助基層組織貫徹落實黨和政府各項強農惠農富農政策，積極參與扶貧開發各項工作，幫助貧困村、貧困戶脫貧致富。落實保障措施，建立激勵機制，實現駐村幫扶長期化、制度化。（各省、自治區、直轄市）

（四）改革財政專項扶貧資金管理機制。各級政府要逐步增加財政專項扶貧資金投入，加大資金管理改革力度，增強資金使用的針對性和實效性，項目資金要到村到戶，切實使資金直接用于扶貧對象。把資金分配與工作考核、資金使用績效評價結果相結合，探索以獎代補等競爭性分配辦法。簡化資金撥付流程，項目審批權限原則上下放到縣。以扶貧攻堅規劃和重大扶貧項目為平臺，整合扶貧和相關涉農資金，集中解決突出貧困問題。積極探索政府購買公共服務等有效做法。加強資金監管，強化地方責任，省、市兩級政府主要負責資金和項目監管，縣級政府負責組織實施好扶貧項目，各級人大常委會要加強對資金審計結果的監督，管好用好資金。堅持和完善資金項目公告公示制度，積極發揮審計、紀檢、監察等部門作用，加大違紀違法行為懲處力度。逐步引入社會力量，發揮社會監督作用。（財政部、國務院扶貧辦、國家發展改革委、中央紀委、監察部、審計署等）

（五）完善金融服務機制。充分發揮政策性金融的導向作用，支持貧困地區基礎設施建設和主導產業發展。引導和鼓勵商業性金融機構創新金融產品和服務，增加貧困地區信貸投放。在防范風險前提下，加快推動農村合作金融發展，增強農村信用社支農服務功能，規范發展村鎮銀行、小額貸款公司和貧困村資金互助組織。完善扶貧貼息貸款政策，增加財政貼息資金，擴大扶貧貼息貸款規模。進一步推廣小額信用貸款，推進農村青年創業小額貸款和婦女小額擔保貸款工作。推動金融機構網點向貧困鄉鎮和社區延伸，改善農村支付環境，加快信用戶、信用村、信用鄉（鎮）建設，發展農業擔保機構，擴大農業保險覆蓋面。改善對農業產業化龍頭企業、家庭農場、農民合作社、農村殘疾人扶貧基地等經營組織的金融服務。（中國人民銀行、財政部、民政部、中國銀監會、中國保監會、國務院扶貧辦、人力資源社會保障部、共青團中央、全國婦聯、中國殘聯等）

（六）創新社會參與機制。建立和完善廣泛動員社會各方面力量參與扶貧開發制度。充分發揮定點扶貧、東西部扶貧協作在社會扶貧中的引領作用。支持各民主黨派中央、全國工商聯和無黨派人士參與扶貧開發工作，鼓勵引導各類企業、社會組織和個人以多種形式參與扶貧開發。建立信息交流共享平臺，形成有效協調協作和監管機制。全面落實企業扶貧捐贈稅前扣除、各類市場主體到貧困地區投資興業等相關支持政策。支持軍隊和武警部隊積極參與地方扶貧開發，實現軍地優勢互補。每5年以國務院扶貧開發領導小組名義進行一次社會扶貧表彰。加強扶貧領域國際交流合作。（國務院扶貧辦、定點扶貧牽頭組織部門、民政部、財政部、人力資源社會保障部、稅務總局、中國殘聯、全國工商聯等）

二、注重實效，扎實解決突出問題

針對制約貧困地區發展的瓶頸，以集中連片特殊困難地區（以下簡稱連片特困地區）為主戰場，因地制宜，分類指導，突出重點，注重實效，繼續做好整村推進、易地扶貧搬遷、以工代賑、就業促進、生態建設等工作，進一步整合力量、明確責任、明確目標，組織實施扶貧開發10項重點工作，全面帶動和推進各項扶貧開發工作。

（一）村級道路暢通工作。按照《全國農村公路建設規劃》確定的目標任務，結合村鎮行政區劃調整、易地扶貧搬遷、特色產業發展和農村物流等工作，加大對貧困地區農村公路建設支持力度。加強安全防護設施建設和中小危橋改造，提高農村公路服務水平和防災抗災能力。到2015年，提高貧困地區縣城通二級及以上高等級公路比例，除西藏外，西部地區80%的建制村通瀝青（水泥）路，穩步提高貧困地區農村客運班車通達率，解決溜索等特殊問題。到2020年，實現具備條件的建制村通瀝青、水泥路和通班車。（交通運輸部、國家發展改革委、財政部等）

（二）飲水安全工作。繼續全力推進《全國農村飲水安全工程“十二五”規劃》實施，優先安排貧困地區農村飲水安全工程建設，確保到2015年解決規劃內貧困地區剩余的農村居民和學校師生飲水安全問題。到2020年，農村飲水安全保障程度和自來水普及率進一步提高。（國家發展改革委、水利部、國家衛生計生委、環境保護部等）

（三）農村電力保障工作。與易地扶貧搬遷規劃相銜接，加大農村電網升級改造工作力度。落實《全面解決無電人口用電問題三年行動計劃（2013－2015年）》，因地制宜采取大電網延伸以及光伏、風電光電互補、小水電等可再生能源分散供電方式。到2015年，全面解決無電人口用電問題。（國家能源局、國家發展改革委、財政部、水利部等）

（四）危房改造工作。制定貧困地區危房改造計劃，繼續加大對貧困地區和貧困人口傾斜力度。明確建設標準，確保改造戶住房達到最低建設要求。完善現有危房改造信息系統，有步驟地向社會公開。加強對農村危房改造的管理和監督檢查。到2020年，完成貧困地區存量農村危房改造任務，解決貧困農戶住房安全問題。（住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部等）

（五）特色產業增收工作。指導連片特困地區編制縣級特色產業發展規劃。加強規劃項目進村到戶機制建設，切實提高貧困戶的參與度、受益度。積極培育貧困地區農民合作組織，提高貧困戶在產業發展中的組織程度。鼓勵企業從事農業產業化經營，發揮龍頭企業帶動作用，探索企業與貧困農戶建立利益聯結機制，促進貧困農戶穩步增收。深入推進科技特派員農村科技創業行動，加快現代農業科技在貧困地區的推廣應用。到2015年，力爭每個有條件的貧困農戶掌握1至2項實用技術，至少參與1項養殖、種植、林下經濟、花卉苗木培育、沙產業、設施農業等增收項目，到2020年，初步構建特色支柱產業體系。不斷提高貧困地區防災避災能力和農業現代化水平。暢通農產品流通渠道，完善流通網絡。推動縣域經濟發展。（農業部、國家林業局、國務院扶貧辦、商務部、國家發展改革委、科技部、全國供銷合作總社等）

（六）鄉村旅游扶貧工作。加強貧困地區旅游資源調查，圍繞美麗鄉村建設，依托貧困地區優勢旅游資源，發揮精品景區的輻射作用，帶動農戶脫貧致富。統籌考慮貧困地區旅游資源情況，在研究編制全國重點旅游區生態旅游發展規劃時，對貧困鄉村旅游發展給予重點支持。結合交通基礎設施建設、農村危房改造、農村環境綜合整治、生態搬遷、游牧民定居、特色景觀旅游村鎮、歷史文化名村名鎮和傳統村落及民居保護等項目建設，加大政策、資金扶持力度，促進休閑農業和鄉村旅游業發展。到2015年，扶持約2000個貧困村開展鄉村旅游。到2020年，扶持約6000個貧困村開展鄉村旅游，帶動農村勞動力就業。（國家發展改革委、國家旅游局、環境保護部、住房城鄉建設部、農業部、國家林業局等）

（七）教育扶貧工作。全面實施教育扶貧工程。科學布局農村義務教育學校，保障學生就近上學。大力發展現代職業教育，辦好一批中、高等職業學校，支持一批特色優勢專業，培育當地產業發展需要的技術技能人才。完善職業教育對口支援機制，鼓勵東部地區職業院校（集團）對口支援貧困地區職業院校。國家制定獎補政策，實施中等職業教育協作計劃，支持貧困地區初中畢業生到省內外經濟較發達地區中等職業學校接受教育。廣泛開展職業技能培訓，使未繼續升學的初高中畢業生等新成長勞動力都能接受適應就業需求的職業培訓。繼續推進面向貧困地區定向招生專項計劃和支援中西部地區招生協作計劃的實施，不斷增加貧困地區學生接受優質高等教育機會。到2015年，貧困地區義務教育鞏固率達到90%以上，學前三年教育毛入園率達到55%以上，高中階段毛入學率達到80%以上。到2020年，貧困地區基本普及學前教育，義務教育水平進一步提高，普及高中階段教育，基礎教育辦學質量有較大提升，職業教育體系更加完善，教育培訓就業銜接更加緊密，高等教育服務區域經濟社會發展能力和繼續教育服務勞動者就業創業能力持續提高。（教育部、國家發展改革委、財政部、國務院扶貧辦、人力資源社會保障部、公安部、農業部等）

（八）衛生和計劃生育工作。進一步健全貧困地區基層衛生計生服務體系，加強婦幼保健機構能力建設，加大重大疾病和地方病防控力度，采取有效措施逐步解決因病致貧、因病返貧問題。加強貧困地區計劃生育工作，加大對計劃生育扶貧對象的扶持力度。到2015年，貧困地區縣、鄉、村三級衛生計生服務網基本健全，縣級醫院的能力和水平明顯提高，每個鄉鎮有1所政府舉辦的衛生院，每個行政村有衛生室；新型農村合作醫療參合率穩定在90%以上；逐步提高兒童醫療衛生保障水平，重大傳染病和地方病得到有效控制。到2020年，貧困地區群眾獲得的公共衛生和基本醫療服務更加均等，服務水平進一步提高，低生育水平持續穩定，逐步實現人口均衡發展。（國家衛生計生委、國家發展改革委、財政部等）

（九）文化建設工作。加強貧困地區公共文化服務體系建設，提高服務效能，積極推進公共數字文化建設。統籌有線電視、直播衛星、地面數字電視等多種方式，提高電視覆蓋率。充分利用村級組織活動場所等現有設施，積極開展群眾性文化活動。到2015年，基本建成以縣級公共圖書館、文化館和鄉鎮綜合文化站為主干的公共文化設施網絡。到2020年，全面實現廣播電視戶戶通。（文化部、新聞出版廣電總局、國家發展改革委、財政部等）

（十）貧困村信息化工作。推進貧困地區建制村接通符合國家標準的互聯網，努力消除“數字鴻溝”帶來的差距。整合開放各類信息資源，為農民提供信息服務。每個村至少確定1名有文化、懂信息、能服務的信息員，加大培訓力度，充分利用有關部門現有培訓項目，著力提高其信息獲取和服務能力。到2015年，連片特困地區已通電的建制村，互聯網覆蓋率達到100%，基本解決連片特困地區內義務教育學校和普通高中、職業院校的寬帶接入問題。到2020年，自然村基本實現通寬帶。（工業和信息化部、農業部、科技部、教育部、國務院扶貧辦等）

三、加強領導，確保各項措施落到實處

各級黨委和政府、各有關部門要深刻認識扶貧開發的重大意義，更加重視扶貧開發工作，踐行黨的群眾路線，轉變作風，扎實工作，切實幫助貧困地區改變面貌，幫助貧困群眾脫貧致富。

（一）明確工作職責。貧困地區各級黨委和政府要把扶貧開發工作列入重要議事日程，擺在突出位置，科學確定發展規劃和項目，發揚釘釘子精神，一張藍圖干到底。黨政主要負責同志要認真履行職責，把工作重點放在扶貧開發上，切忌空喊口號，不提好高騖遠的目標，出實招、辦實事、求實效。關注少數民族、婦女兒童、殘疾人等特殊群體，加大支持力度。中央和國家機關要發揮引領示范作用，認真貫徹扶貧開發政策，落實分工任務，積極選派優秀干部到貧困地區幫扶。東部各省（直轄市）在做好東西部扶貧協作的同時，進一步加大對本區域內貧困地區和貧困人口的扶持力度，鼓勵支持其開展扶貧改革實驗，探索解決相對貧困、縮小收入差距、實現共同富裕的有效途徑。加大扶貧開發工作考核力度，做到有目標、有計劃、有措施、有檢查、有獎懲。加快扶貧立法，把扶貧開發工作納入法治軌道，確保長期化、可持續。

（二）完善管理體制。進一步完善中央統籌、省負總責、縣抓落實的管理體制。國務院有關部門負責統籌協調、分類指導，以連片特困地區為重點，組織編制規劃，加強政策指導，強化對跨區域重大基礎設施建設、生產力布局、經濟協作等事項的督促、銜接和協調，公共投資要向貧困地區傾斜。各省（自治區、直轄市）黨委和政府要對本區域內貧困地區的扶貧脫貧負總責，逐級建立扶貧開發目標責任制，組織制定貧困縣、村脫貧規劃和產業發展規劃，整合省內資源予以支持。各縣（市、區、旗）黨委和政府要采取措施，幫扶到村到戶到人，把扶貧開發任務和政策逐項落到實處。

（三）加強基層組織。加強服務型黨組織建設，健全黨員干部聯系和服務群眾制度，切實發揮基層黨組織推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用。選好配強村級領導班子，突出抓好村黨組織帶頭人隊伍建設。鼓勵和選派思想好、作風正、能力強、愿意為群眾服務的優秀年輕干部、致富帶頭人、外出務工經商人員、企業經營管理人員、退伍軍人、高校畢業生等到貧困村工作，充分發揮駐村工作隊（組）作用。發展集體經濟，增加村級集體積累。尊重貧困地區群眾在脫貧致富中的主體地位，鼓勵其發揚自力更生、艱苦奮斗精神，通過自身努力增加收入，改變落后面貌。

（四）強化隊伍建設。各級黨委和政府要加大貧困地區干部培訓力度，提高執行能力，重視扶貧開發隊伍建設，提供必需的工作條件和經費保障。各級扶貧開發領導小組要認真履行職責，切實改進作風，深入調查研究，加強工作指導，總結推廣經驗，統籌各方面資源，發揮牽頭協調作用。各級扶貧開發相關部門要加強思想、作風、廉政和效能建設，加強督促檢查，認真履職盡責。扶貧任務重的縣要加強扶貧開發能力建設，充實工作力量。扶貧任務重的鄉鎮要有專門干部負責扶貧開發工作。基層扶貧開發隊伍建設要適應精準扶貧工作需要。

（五）營造良好環境。進一步加強扶貧開發宣傳工作，積極宣傳貧困地區廣大干部群眾自強不息、戰勝貧困的先進事跡，總結推廣扶貧開發實踐中探索的成功經驗，大力弘揚中華民族扶貧濟困、樂善好施的傳統美德，引導和鼓勵社會各界更加關注、廣泛參與扶貧開發事業，激發貧困地區干部群眾脫貧致富的信心和活力。

本意見所確定的牽頭單位和各省（自治區、直轄市）要制定具體實施方案，認真組織實施，把各項工作落到實處，并于每年10月底前將貫徹落實情況報送國務院扶貧開發領導小組，匯總后報告黨中央、國務院。