最高人民法院

最高人民法院印發《關于為推進農村改革發展提供司法保障和法律服務的若干意見》的通知

法發〔2008〕36號


各省、自治區、直轄市高級人民法院，解放軍軍事法院，新疆維吾爾自治區高級人民法院生產建設兵團分院：

　　現將最高人民法院《關于為推進農村改革發展提供司法保障和法律服務的若干意見》印發給你們，請認真貫徹執行。

　　2008年12月3日


附：最高人民法院關于為推進農村改革發展提供司法保障和法律服務的若干意見

黨的十七屆三中全會作出了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。為了貫徹落實十七屆三中全會的戰略部署，更加充分地發揮人民法院審判職能作用，為推進農村改革發展提供強有力的司法保障和法律服務，現提出以下意見。

一、深刻認識貫徹落實十七屆三中全會精神的重要意義

　　（一）十七屆三中全會精神是黨的農村政策的理論創新和制度創新

　　黨的十七屆三中全會深刻總結了30年農村改革發展的偉大實踐和基本經驗，深入分析了當前農村改革發展面臨的矛盾和問題，從加強農村制度建設、積極發展現代農業、加快發展農村公共事業三個方面全面部署了新形勢下推進農村改革發展的主要任務。《決定》適應農村改革發展的新形勢，順應各族人民特別是億萬農民過上美好新生活的新期待，在認識上有新突破，在理論上有新發展，在政策上有新舉措，具有很強的戰略性、指導性、針對性，是今后一個時期推動農村改革發展的行動綱領。農村改革發展的新形勢對人民法院工作提出了新目標、新任務、新要求。各級人民法院一定要站在政治和全局的高度，深刻領會全會精神，認真抓好貫徹落實。

　　（二）貫徹落實十七屆三中全會精神是人民法院深入學習實踐科學發展觀的重要體現

　　推進農村改革發展事關我國經濟社會全面協調可持續發展的全局。將人民法院工作置于黨和國家工作大局，為推進農村改革發展提供強有力的司法保障和法律服務，是當前乃至今后人民法院深入學習實踐科學發展觀活動的重要內容，也是人民法院工作實現科學發展的重要契機。各級人民法院應當以高度的政治責任感和使命感，將貫徹落實十七屆三中全會精神，作為實現人民法院工作科學發展的重要結合點，改進人民法院工作的著力點。要把為推進農村改革發展提供司法保障與深入學習實踐科學發展觀活動緊密聯系起來，讓全社會切實感受到人民法院學習實踐活動所取得的豐碩成果。要緊緊抓住這條主線，認真提升司法工作能力，積極主動地開展司法服務，在實現人民法院工作科學發展的同時，努力為農村改革發展提供強有力的司法保障和法律服務。

二、充分發揮審判職能，確保農村改革創新的大力推進和農村制度建設的進一步加強

　　（一）著力穩定和完善農村基本經營制度

　　1、加大農村土地承包糾紛案件的審判力度，依法充分保障土地承包經營各項權益，保持土地承包關系穩定和長久不變。土地承包經營各項權益既是廣大農民的極為重要的民事權利，更是關系社會主義新農村建設，構建農村社會保障制度體系的基礎條件。土地承包經營權的維護離不開承包關系的穩定，承包關系的穩定和長久不變是維護農民土地承包經營權益的法律前提和制度保障。要以維護農民土地承包經營各項權益和保持土地承包關系穩定和長久不變為核心，以穩定和完善農村基本經營制度，推進農村改革發展為最終目標，切實加強人民法院的審判和執行工作。

　　2、注意保護農業經營體制機制創新，推動農業經營方式轉變。家庭承包經營向采用先進科技和市場手段的方向轉變，統一經營向多層次、多形式經營服務體系的方向發展，是農業經營體制機制創新和農業經營方式轉變的趨勢和必然。要按照有利于提高農業市場集約化和組織化的原則開展審判工作，為集體經濟發展和農民專業合作社的加快發展保駕護航。

　　（二）努力維護嚴格規范的農村土地管理制度

　　1、堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，確保國家糧食安全。土地制度是農村的基礎制度，是“三農問題”的重中之重。耕地保護事關國家糧食安全，對國民經濟具有極為重要的意義。在處理涉及耕地尤其是基本農田的各類案件過程中，要綜合發揮刑事、民事、行政審判等全方位審判職能作用，加大對侵占耕地刑事犯罪和違法行為的打擊和制裁力度，維護和支持行政機關依法行政，確保實現“用途管制、節約利用、嚴格管理”的耕地保護目標，堅決守住十八億畝耕地紅線。

　　2、維護土地承包經營權各項權能，保障農民對承包土地的各項法定權利。要把《物權法》、《農村土地承包法》等法律規定的農民對承包土地享有的占有、使用、收益權能落到實處，實施全方位的司法保護。要格外注意對農村外出務工經商人員土地承包經營各項權益的保護，防止其成為失地農民并引發社會問題。

　　3、切實保護和規范土地承包經營權流轉，促進流轉市場的建立健全。在審理土地承包經營權流轉案件中，要嚴格執行《物權法》、《農村土地承包法》以及最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等法律、司法解釋的規定，對改變土地集體所有性質、改變土地用途、損害農民土地承包權益的流轉行為，要依法確認無效。對非法干預土地承包經營權流轉的行為，應依法予以糾正。要按照十七屆三中全會精神和相關法律的規定，準確界定土地承包經營權流轉形式。以股份合作形式流轉土地承包經營權的，要著重審查入股行為是否符合農民意愿，嚴防因股份合作導致農民喪失土地承包經營權。

　　4、依法保障農戶宅基地用益物權，促進宅基地制度的嚴格管理與完善。宅基地使用權承載著廣大農民居者有其屋的社會功能，是農村土地管理制度的重要內容。對違反法律、行政法規以及相關國家政策的宅基地轉讓行為，以及其他變相導致農民喪失宅基地使用權的行為，應當依法確認無效。要著眼于宅基地制度的嚴格管理和完善，著眼于農戶宅基地用益物權的維護與保障，做好相關案件的審判和執行工作。

　　5、依法妥善處理農村集體土地征用案件，切實保障被征地農民的合法權益。要按照法律規定的征地用途和目的，將是否按照同地同價原則，及時足額對農村集體組織和農民予以合理補償，將是否解決好被征地農民就業、住房和社會保障等，作為認定征地行為合法性的重要依據。要按照最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等相關規定，妥善處理好征地補償費用分配等糾紛。案件涉及農村集體成員資格界定標準的，要在現行法律規定框架內，最大限度地保護農民特別是婦女、兒童的合法權益。

　　6、妥善處理好與集體經營性建設用地相關的案件，促進城鄉統一的建設用地市場的形成。要在符合土地利用規劃的前提下，依法確認集體經營性建設用地與國有土地享有平等權利。在審理涉及集體經營性建設用地的糾紛案件過程中，既要嚴格執行法律、行政法規，又要處理好法律、行政法規與政策和體制機制創新之間的關系。要密切關注相關法律、行政法規和政策措施的完善配套情況，不能因審判工作影響農村土地管理制度改革的規范推進。

　　（三）審理好涉及農業投資和種糧補貼發放相關案件，確保農業支持保護制度的落實和完善

　　1、嚴懲涉及農業投資經濟犯罪行為，為農業投資的有效利用提供保障。按照《決定》精神，各級財政對農業投入增長幅度將高于經常性收入增長幅度，國家對農村基礎設施建設和社會事業發展的投入也將大幅度增加。確保農業投資的有效利用，對落實十七屆三中全會精神至關重要。要著重審理好農業投資使用過程中發生的案件，對侵占、挪用、貪污農業投資的犯罪行為，依法堅決予以嚴厲打擊。

　　2、加大對涉及種糧補貼違法犯罪行為的懲處力度，確保種糧補貼發放的及時到位。落實好農業補貼各項制度，對支持增糧增收和保護農民種糧積極性具有重要意義。隨著農民種糧補貼的逐年較大幅度增加，要加大對截留、擠占等妨害種糧補貼制度違法犯罪行為的打擊力度，切實保障種糧補貼真正惠及農民、惠及農業。

　　（四）依法妥善處理農村金融案件，促進現代農村金融制度建立

　　農村金融是現代農村經濟的核心，也是制約農村改革發展的瓶頸。要以防范和化解農村金融風險、穩定農村金融市場，拓寬農村融資渠道、規范和引導更多信貸資金和社會資金投向農村為目標，依法妥善處理好涉及農村金融的各類案件。要充分運用法律、行政法規以及司法解釋的相關規定，平等保護當事人合法權益，促進農村信貸擔保機制建立健全、民間借貸健康發展，嚴厲打擊挪用農村信貸資金、非法吸收公眾存款以及各類危害農村金融秩序的犯罪活動，推動農村金融市場的健康穩定發展，促進現代農村金融制度的建立。

　　（五）維護農民工合法權益，推進城鄉經濟社會發展一體化

　　全面落實有關法律、行政法規和司法解釋的相關規定，充分及時保護農民工的合法權益。在審理涉及農民工維權的案件時，要準確把握相關法律、行政法規和司法解釋的規定精神，處理好農民工合法權益保護與企業健康發展之間的關系，努力實現法律效果和社會效果的有機統一。對案件事實清楚，法律關系明確的拖欠農民工工資或者勞務報酬糾紛以及有財產給付內容的涉及農民工的勞動爭議糾紛，要著力提高司法保護的效率，在確保公正的前提下，務必做到快審快結和及時執行。符合先予執行法定條件的，應當及時裁定先予執行。要堅持依法平等保護原則，在勞動條件、安全生產、勞動報酬，以及工傷、醫療、養老保險等各個方面，引導和樹立城鄉平等的社會觀念，為建立城鄉統一的人力資源市場，推進城鄉經濟社會發展一體化作出積極努力。

　　（六）保障農民民主權利，促進農村民主管理制度的健全

　　1、切實保障農民的知情權、參與權、表達權和監督權。要綜合運用各種司法審判手段，保障農民依法行使各項民主權利。在審理涉及村民自治決議的案件中，只要不違反法律、行政法規的強制性規定，就應當尊重和維護村民自治決議的效力。村民自治決議違反法律、行政法規，侵害農民合法權益的，要依法予以撤銷。要通過對農民民主權利和其他合法權益的依法保護，依法促進村民自治范圍的不斷擴大，推動村民自治制度的健康有序發展。

　　2、加強農村法制宣傳教育，推進農村依法治理。要通過審判活動等各種有效形式，加強法制宣傳教育，弘揚法治精神、強化法律意識、提高法律素養，不斷提高農村法治和水平。要以熱點、難點問題和典型案件的審理、執行為載體，把法制宣傳教育同農業、農村、農民的具體情況緊密聯系起來，增強群眾知法、信法、守法的積極性、主動性、針對性和實效性，盡最大努力發揮人民法院在推進農村依法治理過程中的重要作用。

三、加強對現代農業的保護力度，促進農業綜合生產能力的提高

　　（一）進一步加強和維護農業市場秩序，促進農業結構戰略性調整

　　1、切實保護農產品生產各要素配置市場的秩序，確保農產品質量安全。要進一步加大對污染農產品產地，生產銷售違禁、劣質或不符合國家強制性技術標準或者安全標準的農業投入品等違法犯罪行為打擊和制裁力度，規范農資市場秩序，從源頭確保農產品質量安全。

　　2、進一步規范農作物及林木種子市場，維護種子管理制度，保護農民切身利益。要通過審判工作，進一步維護國家的種子生產和經營許可制度，嚴厲打擊破壞種子管理制度的刑事犯罪行為。在審理種子生產、加工、銷售等環節發生的民事、行政案件時，應當著力保護農民、農戶的切身權益，嚴厲制裁危害種子市場秩序的行為。

　　3、加強農產品生產、加工、包裝、運輸、銷售等各環節糾紛案件的審判，維護健康的農產品交易秩序。要嚴格執行《產品質量法》、《消費者權益保護法》以及其他法律、行政法規的相關規定，通過案件的審判，明確農產品流轉過程中各方當事人的權利和義務，既要保護農產品消費者的人身安全和財產權益，也要堅持各負其責的原則，明確農產品收購者、運輸者、加工者、銷售者的各自責任，推動農產品質量安全體系的進一步完善。

　　（二）加大農業知識產權保護力度，為農業科技創新提供司法保障

　　1、繼續加強農業科技創新成果的知識產權保護工作，促進農業科技創新。農業科技進步是農業發展的根本出路，是實現國家糧食安全的重要途徑，同時也是知識產權司法保護的重要內容。要進一步加強涉農知識產權案件的審判工作，加大對涉農知識產權、特別是具有自主知識產權的重大農業科技成果和植物新品種的保護力度，依法嚴厲打擊各種涉農知識產權犯罪，依法制裁各種涉農知識產權侵權和違約行為。

　　2、嚴格執行相關法律及司法解釋的規定，加強涉農技術合同糾紛案件的審判工作。要依法保護相關各方的合法權益，通過司法手段，促進農業技術成果轉化市場的建立和完善，形成遵循市場規律和誠信原則的市場機制和氛圍。

　　3、依法保護國家農業科技成果轉化資金的有效利用，促進農業科技成果的轉化。對侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有農業科技成果轉化資金或者國家工作人員在審批農業科技成果轉化資金過程中弄虛作假、玩忽職守、以權謀私等違法犯罪行為，應依法堅決予以懲治。

　　（三）重點保護農業基礎設施和環境工程，促進農村基礎設施和環境生態建設穩步發展

　　1、嚴厲打擊破壞農業基礎設施和環境工程的犯罪行為，保護農業基礎設施和環境安全。以農田水利為重點的農業基礎設施，是建立現代農業、改善農民生活條件、推進生態文明建設的重要物質基礎。要進一步打擊破壞農田水利工程、防洪工程、水源建設工程、水源灌溉工程及飲水安全工程的犯罪行為，嚴厲打擊妨礙、破壞農村能源工程、環境保護工程的犯罪行為，保護農業基礎設施工程的安全。

　　2、進一步加強涉及農業基礎設施建設工程案件的審判工作，維護農業基礎設施建設工程市場秩序。要依法采取多種措施，避免案件審理影響建設工程的進行，依法加大對小型農田水利設施、小流域綜合治理等建設項目投資者利益的保障力度，注重保護農民參與農業基礎設施建設的積極性和主動性。

　　（四）加大對農村新興市場主體的保護力度，促進新型農業社會化服務體系的建立和完善

　　要加大對農民專業合作社、專業服務公司等新型農村市場主體的保護力度，進一步提高對相關新類型案件的審判能力和審判水平，依法維護農民合作組織的合法權益。通過司法判決的示范效應，培植農村新型市場主體的發展，開辟農民參與市場的新方式和新途徑，提高農民通過多種形式參與市場競爭的能力，促進農業社會化服務體系的建立和完善。

　　（五）堅持環境保護的基本國策，促進農業可持續發展

　　嚴格執行國家關于環境保護的法律、行政法規，實現農業環境保護的制度化、法治化。對違反法律、行政法規破壞農業資源、生態資源、生物資源等違法犯罪行為，應堅決依法予以懲處。對因破壞環境的違法犯罪行為受到損害的農民、農戶或者農民合作組織，應堅決支持其依法請求損害賠償的權利。要進一步推進農村環境保護的審判工作，促進可持續發展戰略的實現。通過刑事、民事、行政等審判手段，樹立并強化各項環保法律制度的權威，推進生態效益補償制度、農村生態保護制度的全面建立，積極維護國家可持續發展戰略的穩步推進。

四、積極穩妥開展工作，通過司法手段促進農村社會全面進步

　　（一）積極探索涉農案件的審判特點，促進社會主義新農村文化建設

　　1、充分認識加強農村社會主義道德建設的重要性。道德建設是國家發展、社會和諧、人民幸福的重要因素。人民法院要成為道德建設的重要推動者和保障者，要切實發揮司法裁判對農村社會思想道德和價值取向的引導作用，弘揚社會主義核心價值觀念，不斷提高農民思想道德素質，大力倡導健康文明法治的良好風尚。在審理婚姻家庭、繼承、贍養、撫養以及相鄰關系等普通涉農民事糾紛過程中，要準確理解和適用《婚姻法》、《繼承法》等法律和相關司法解釋，通過司法手段，倡導崇尚科學、誠信守法、抵制迷信、移風易俗的社會主義道德規范，促進農村形成男女平等、尊老愛幼、家庭和睦、鄰里和諧、勤勞致富、扶貧濟困的社會風尚。

　　2、注重對風俗習慣中的積極因素進行廣泛深入的收集整理與研究，使其轉化為有效的司法裁判資源。要重視善良民俗習慣在有效化解社會矛盾糾紛，促進新農村和諧穩定中的積極作用。堅持合法性、合理性、正當性、普遍性原則，認真考慮農民一般道德評價標準、法律認知程度和是非判斷的基本準則，將農村善良風俗習慣作為法律規范的有益補充，積極穩妥地審理、執行好相關案件，確保涉農審判、執行工作法律效果與社會效果有機統一。

　　（二）妥善處理涉農醫療案件，促進農村醫療衛生事業發展

　　依法打擊農村醫療服務體系中的腐敗犯罪行為，保護農村醫療衛生事業健康發展。發展農村醫療衛生事業是切實保障農民權益、著力改善農村民生、促進社會公平的關鍵步驟和內在要求。要嚴格落實國家關于農村醫療衛生事業規劃、撥款、監管等方面的制度規定，堅決依法懲治侵占、挪用、貪污國家農村醫療衛生事業投入資金、破壞農村合作醫療制度、農村基本藥物配送制度和藥品供應保障制度的犯罪行為。應穩妥處理涉農醫療糾紛案件，既要注意保護農民患者的合法權益，也要充分考慮農村醫療衛生事業發展的現狀，促進農村醫療衛生體系的建立和發展。

　　（三）切實保障國家防災救災資金的使用，加強農村防災救災能力建設

　　國家防災救災資金的有效使用，是加強農村防災救災能力建設的重要保障。要全面加強對涉農防災救災資金案件的審判力度，對影響大、范圍廣、后果嚴重的犯罪行為，必須嚴厲懲治，通過對國家防災救災資金使用管理制度的維護，促進農村防災救災能力的不斷強化。

　　（四）拓寬農村社情民意表達機制，促進農村社會管理不斷強化

　　1、妥善處理涉法信訪事宜，全力支持和積極參與黨委領導、政府主導的維護農民權益機制。對案件尚在審理過程中的上訪人員，應當告知其繼續參加訴訟，并督促相關人民法院依法及時審判。對不服生效裁判上訪的人員，應當告知其通過再審程序進行救濟。進一步加強對涉農申訴案件的審理工作，嚴格依照修訂后的《民事訴訟法》，保護當事人申請再審的權利。進入再審程序后，應當依法及時審結。對無理纏訴的，要在當地黨委領導、人大監督和政府、村民自治組織的支持、配合下，做好服判息訴工作。

　　2、對利用宗教、宗族勢力等干擾農村改革和發展事務的苗頭要保持高度警惕。對涉及邪教組織以及黑社會性質組織犯罪及黑惡勢力犯罪，要依法嚴厲打擊。要結合人民法院工作實際，積極協同地方政府探索和建立健全農村應急管理機制，切實提高對危機事件的處置能力和水平。

五、繼續強化制度落實措施，確保司法保障和法律服務水平的不斷提升

　　（一）著力推進多元糾紛解決機制建立，多層次化解矛盾糾紛

　　1、大力加強對人民調解的支持和指導力度。按照最高人民法院《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》，優質高效審理涉及人民調解協議的民事案件。積極適應農村改革發展的新形勢，努力提高對人民調解組織的指導水平，實現手段和方法的創新。要善于根據農村矛盾糾紛的性質、復雜程度和農民當事人的具體情況，充分發揮人民調解組織的獨特作用，指導人民調解組織運用法、理、情相結合的方法開展調解工作，努力提高人民調解效果，促進農村社會和諧安寧。

　　2、推動建立多元糾紛解決機制，及時化解矛盾紛爭。要積極探索穩步推進農村多元糾紛解決機制，積極引導當事人利用仲裁、調解等方式解決糾紛，切實減少糾紛解決的層次和環節，減少化解矛盾的成本支出。注重與基層政府、村民自治組織等多元糾紛解決主體的聯動協作，構建糾紛解決的全覆蓋網絡，爭取將矛盾化解在訴前，消除在萌芽狀態。

　　3、繼續加強訴訟調解，努力實現案結事了。要堅持“能調則調，當判則判，調判結合，案結事了”的民事審判指導原則，加大通過調解方式解決糾紛的比重，引導當事人在自愿互讓的基礎上，達成協議，減少當事人之間的對抗。要拓寬訴訟調解的適用范圍，嘗試刑事自訴案件和其他輕微刑事案件調解解決的新模式，加大刑事附帶民事案件調解力度，探索行政訴訟和解制度，推行執行中的和解。

　　（二）加大司法救助范圍和力度，彰顯人文關懷

　　要充分關注農村貧困群眾的司法需求，完善對經濟困難的當事人緩、減、免交訴訟費的具體條件與標準，對追索撫養費、贍養費、人身損害賠償金、勞動報酬且經濟上確有困難的農民當事人，特別是特殊困難群體，積極采取緩、減、免交訴訟費的措施，確保符合救助條件的農民當事人打得起官司。

　　（三）切實提高司法效率，方便群眾訴訟

　　要充分發揮民事簡易程序及時、簡便、快捷解決糾紛的功能，依法擴大簡易程序的適用范圍，實現案件的繁簡分流，降低訴訟成本，及時保護農民的合法權益。加快研究和探索速裁程序制度，嘗試小額訴訟案件的快速處理機制。對于人煙稀少、地域遼闊、交通不便的偏遠農村，特別是少數民族地區，應當結合當地具體情況實行就地立案、就地審理、即時調解、適時宣判。要落實當事人權利義務告知和訴訟風險提示制度，著力加強對農村貧困群眾或文化水平較低的當事人的訴訟引導和幫助。

　　（四）堅持“三個面向”，做好人民法庭工作

　　人民法庭工作是人民法院基層基礎工作的重中之重，必須充分發揮人民法庭前沿陣地作用。要按照“面向農村、面向基層、面向群眾”的要求，切實開展好人民法庭工作。要通過案件審判質量、效率考評體系和法庭綜合監督評價體系，建立起規范、系統、科學的目標管理運行機制。要著力解決好農村人民法庭的人員配備、職級待遇、經費和物質裝備保障等工作，確保人民法院基層基礎工作的順利開展。要繼續鞏固和完善人民法庭直接立案的工作機制，根據當地人口分布和案件數量，在人民法庭所在地之外設立固定收案點。要堅持和完善人民法庭巡回審理制度，不斷提高巡回審理的效果和水平。要改進人民法庭審判作風，注重審判文明。要從解決好廣大農民最關心、最直接、最現實的利益問題入手，努力化解紛爭，切實體現司法為民。

　　（五）不斷規范人民陪審員制度，切實完善管理機制

　　要認真貫徹全國人大常委會《關于完善人民陪審員制度的決定》，充分發揮和切實加強基層法院尤其是人民法庭人民陪審員的作用。要擴大吸收威信高、品質好、有本領、講奉獻的農村基層干部、退伍軍人、返鄉創業的經商務工人員充實到人民陪審員隊伍。要切實加強農村人民陪審員的培訓和管理，大力宣傳人民陪審員制度。要確保農村人民陪審員依法參加審判活動，最大程度地發揮其作用。要通過人民陪審員制度的完善和發展，凸顯司法民主，不斷提高人民司法在廣大農村的公信力，增進司法裁判的社會效果。

　　各級人民法院在貫徹落實十七屆三中全會精神中，要深入學習實踐科學發展觀，積極踐行“三個至上”的重要指導思想，不斷增強凝聚力，提升戰斗力，以高昂的斗志，飽滿的熱情，公正高效的司法，為推進農村改革發展提供強有力的司法保障和法律服務。