最高人民法院

最高人民法院關(guān)于在全國法院民事和行政審判部門開展“規(guī)范司法行為、促進司法公正”專項整改活動的通知

（2005年7月15日最高人民法院文件法發(fā)〔2005〕11號公布 自公布之日起施行）



各省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院，解放軍軍事法院，新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院生產(chǎn)建設兵團分院：

為了貫徹落實中共中央政法委員會關(guān)于開展“規(guī)范執(zhí)法行為，促進執(zhí)法公正”專項整改活動的決定和最高人民法院關(guān)于“規(guī)范司法行為，促進司法公正”專項整改活動的總體部署，進一步規(guī)范司法行為，增強司法能力，提高司法水平，樹立司法權(quán)威，結(jié)合全國法院民事和行政審判工作（含海事審判工作）的實際情況，現(xiàn)就在全國法院民事和行政審判部門（含海事法院）認真開展專項整改活動有關(guān)事項，通知如下：

一、深刻認識專項整改活動的重要意義

“規(guī)范司法行為，促進司法公正”專項整改活動，是人民法院增強司法能力，提高司法水平和堅持司法為民宗旨的具體體現(xiàn)；是加深與人民群眾感情、密切聯(lián)系群眾并從根本上解決人民群眾反映強烈問題的重要手段；是鞏固共產(chǎn)黨員先進性教育活動成果的重要步驟；是樹立司法形象、維護司法權(quán)威的重要保證。全國法院負責民事和行政審判的各級領導必須高度重視此項工作，克服厭倦情緒、松懈和畏難情緒，按照立足長遠、突出重點、整體推進的思路，精心組織，統(tǒng)籌安排，務求實效。通過專項整改活動，使民事和行政審判行為進一步規(guī)范，民事和行政審判工作中群眾反映突出的問題得到有效解決，社會各界對民事和行政審判工作的滿意程度有較大提高。

二、民事和行政審判部門整改活動的目的和重點

根據(jù)中央政法委和最高人民法院“規(guī)范司法行為，促進司法公正”電視電話會議的部署，這次整改活動的目的是全面提高人民法院審判隊伍素質(zhì)，進一步解決少數(shù)案件審判中存在的司法不公問題。各級法院民事和行政審判部門要從容易發(fā)生徇私枉法、權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易的環(huán)節(jié)進行整改和規(guī)范，從容易侵犯當事人訴訟權(quán)利和實體權(quán)利的環(huán)節(jié)進行整改和規(guī)范，從容易發(fā)生地方、部門保護的環(huán)節(jié)上進行整改和規(guī)范，從人民群眾最關(guān)心、反映最強烈的問題進行整改和規(guī)范。根據(jù)這次整改活動的總體要求，現(xiàn)確定以下九個方面為全國法院民事和行政審判部門整改活動的重點：

（一）重點解決一些民事和行政審判人員違法違紀的問題。近年來，民事和行政審判工作雖然取得了很大成績，但迄今為止無法回避的現(xiàn)實是，民事審判中的違法違紀行為仍然時有發(fā)生，嚴重影響了審判隊伍的整體形象，影響了人民法院的權(quán)威。因此，要把解決審判人員違法違紀問題作為這次整改活動的重點。

第一，要結(jié)合近年來民事、行政審判隊伍中發(fā)生的典型違法違紀案例，開展警示教育，針對典型案例中所暴露出來的濫用審判權(quán)力，辦金錢案、人情案、關(guān)系案以及泄露審判秘密，法院使用查封、拍賣當事人財產(chǎn)的款項，財務管理混亂等問題，有針對性地進行整改，堅決遏制此類現(xiàn)象的發(fā)生。

第二，要改革目前一些法院合議庭成員固定不變的做法，制定和完善相應的制約措施，防止合議庭成員放棄原則，“相互照顧”，形成不正當?shù)摹袄�益共同體”。

第三，要建立廉政談話制度，強化內(nèi)部監(jiān)督制約機制，發(fā)現(xiàn)苗頭，相關(guān)領導要有針對性地做好工作，把問題解決在萌芽狀態(tài)，做到警鐘長鳴，防微杜漸，并相應完善對法官的舉報受理制度和經(jīng)常性考察制度。

（二）重點解決辦案不規(guī)范、審判管理制度缺失的問題。當前，一些法院審判案件程序不規(guī)范、不透明，審判管理制度缺失，即使建立了相應的規(guī)章制度，但也形同虛設，引起了當事人不滿和社會各界的非議。審判活動的各個環(huán)節(jié)是否規(guī)范，審判管理制度是否健全并得到有效落實，是確保司法公正和效率的重要標志。

第一，最高人民法院和地方各級人民法院，要根據(jù)本院的實際情況，對一、二審案件、審判監(jiān)督案件和適用法律問題的請示案件的辦理程序、流程管理提出明確的操作性強的要求，對立案、審理、合議、審核等各個環(huán)節(jié)進行規(guī)范，防止審判過程的隨意性，防止因辦案程序模糊而影響司法公正和人民法院的形象。

第二，要規(guī)范非訴行政行為審查制度，防止混淆司法權(quán)和行政權(quán)的界限。人民法院對行政機關(guān)申請執(zhí)行的具體行政行為，必須認真履行合法性審查職責，不得以任何借口參與行政機關(guān)組織的拆遷工作，已經(jīng)參與的應當立即退出；沒有退出的，對相關(guān)拆遷行政案件和非訴執(zhí)行案件不應行使管轄權(quán)，由上級人民法院管轄或者指定其他人民法院管轄。

第三，要克服地方保護主義，維護司法統(tǒng)一。要堅決抵制來自社會各方面對審判工作的干擾，依法獨立行使審判權(quán)。上下級法院之間不得對正在審理的民事和行政案件說情或以其他任何不正當方式施加影響，確保案件公正審理。

第四，各海事法院要結(jié)合海事審判特點，找準問題，深入進行整改，建立符合海事審判特點和規(guī)律的辦案規(guī)范。

（三）重點解決審判監(jiān)督指導不力、法律適用水平不高的問題。近年來，一些法院一審案件審判質(zhì)量不高，甚至出現(xiàn)常識性錯誤，導致被二審法院改判或發(fā)回重審；另一方面，一些二審法院對于一些不存在程序障礙的民事案件，動輒以事實不清或證據(jù)不足發(fā)回重審，將責任推給下級法院。上述情況造成民事二審案件發(fā)回重審率和改判率一直高居不下，成為各方面較為關(guān)注的問題。

第一，最高人民法院要適時分析研究民事和行政案件改判、發(fā)回重審的原因，從中發(fā)現(xiàn)法律適用和司法解釋中存在的問題，不斷提高監(jiān)督指導的水平和能力。

第二，各高、中級人民法院要建立改判、發(fā)回重審案件的分析評議制度，認真梳理和歸納近年來二審民事、行政案件改判和發(fā)回重審的原因，定期將案件質(zhì)量評查情況向一審法院反饋和通報，逐步形成一套行之有效的案件評查制度和改判、發(fā)回重審分析機制，不斷提高裁判水平。

第三，要正確認識和對待改判和發(fā)回重審的比例問題。改判和發(fā)回重審率是對案件承辦人、合議庭乃至整個審判庭審判水平的重要考量標準，但不能為爭先進或保先進，該改判卻不改判，該發(fā)回重審卻不發(fā)回重審以及推遲改判或發(fā)回重審的時機。

第四，高級人民法院要盡快建立健全統(tǒng)一的審判質(zhì)量效率量化指標和科學的評估體系，在試點的基礎上，逐步形成較為完善的工作機制，并在轄區(qū)內(nèi)全面推行。

第五，對案情復雜或涉及新情況、新問題，原審法院受業(yè)務水平限制，確實難以審理的案件，二審法院應承擔起依法查清事實、分清責任、及時作出裁判的責任，不能為減輕負擔、片面追求結(jié)案率而發(fā)回重審，防止“踢皮球”現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）重點解決審限管理不嚴、司法效率不高的問題。在審判實踐中，少數(shù)從事民事、行政審判的法官司法效率觀念淡薄、工作作風拖拉，一些案件無正當原因?qū)徖砥谙捱^長的問題仍然存在。在這次整改活動中，要把審限管理作為重點問題來抓。

第一，各級人民法院要建立科學高效的案件管理流程制度，對案件從收案到結(jié)案的全過程進行科學管理，盡可能地明確各主要環(huán)節(jié)的大體工作期限；建立科學有效的激勵約束機制，健全并落實承辦人、合議庭責任制，確保絕大多數(shù)案件能夠在審限內(nèi)審結(jié)。

第二，針對涉外民商事案件沒有法定審限的情況，要健全涉外民商海事海商案件內(nèi)部審限制度，除因客觀條件影響辦案外，審判法官要在審限內(nèi)提出案件審查意見并擬出文書，以此作為工作考核的重要標準。

（五）重點解決裁判文書不規(guī)范的問題。規(guī)范的裁判文書是樹立司法權(quán)威，實現(xiàn)司法公正的重要體現(xiàn)。長期以來，一些法院的民事和行政裁判文書存在很多不規(guī)范之處，如有的未反映案件受理的時間及庭前調(diào)解、證據(jù)交換、庭審的概況；有的對當事人的訴訟主張和辯稱未加概括，方言、土語、口語化嚴重；有的敘述事實不清晰，缺乏邏輯性；有的文書論理部分不充分，甚至“不講理”；有的引用實體法和程序法不規(guī)范；有的判決主文冗長，指代不明，導致判決執(zhí)行時引起異議等。在這次專項整改活動中，各級人民法院要進一步規(guī)范民事和行政裁判文書的制作，讓勝訴的一方當事人清清楚楚，敗訴的一方當事人明明白白。

第一，各級人民法院要嚴格按照人民法院改革綱要所提出的裁判文書改革要求，樹立“辯法析理，勝敗皆服”的價值追求，準確把握當事人爭議焦點，強化對爭議事實認定的說理，強化裁判理由的論證，避免一些基本的技術(shù)性錯誤等。

第二，最高人民法院將對民事裁判文書進行統(tǒng)一和規(guī)范，制定《關(guān)于人民法院制作和適用民事裁判文書的若干規(guī)定》，并結(jié)合涉外商事、知識產(chǎn)權(quán)審判的特點和要求，制定涉外商事裁判文書和知識產(chǎn)權(quán)裁判文書樣式，促進全國法院民事案件裁判文書的規(guī)范化。

第三，上級人民法院要對下級人民法院的民事、行政裁判文書進行監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)在基本格式、文書要素、引用法律法規(guī)、文字數(shù)據(jù)等方面存在嚴重技術(shù)性錯誤的裁判文書，要通過一定形式在全國范圍或本轄區(qū)內(nèi)進行通報批評。

（六）重點解決“重實體、輕程序”的問題。目前，在一些法院和審判人員中“重實體、輕程序”的觀念仍然存在。有些法院片面追求結(jié)案率，使個別法官為了加快案件審理進度而縮短、甚至剝奪被告答辯期限；一些法官在庭審時經(jīng)常打斷當事人的正常陳述和辯論，導致當事人不能充分發(fā)表質(zhì)辯意見，以致在二審當庭宣判后尚未拿到裁判文書時就要求申請再審。還有個別法官強迫當事人調(diào)解或撤訴等。在這次專項整改活動中，要進一步規(guī)范訴訟程序，維護當事人正當行使訴訟權(quán)利，確保程序公正。

第一，要嚴格執(zhí)行民事訴訟法和最高人民法院相關(guān)司法解釋的規(guī)定，正確適用審理程序。能適用簡易程序的，要盡量適用簡易程序；該適用普通程序的，必須適用普通程序。

第二，要進一步規(guī)范民事和行政審判庭審行為，不得強迫原告撤訴，不得先入為主并在案件尚未審結(jié)前就下結(jié)論；除因維護法庭秩序和庭審的需要，不得隨意打斷和無端阻止當事人及其代理人的正常發(fā)言。若發(fā)現(xiàn)當事人或代理人的陳述、辯解與本案無關(guān)或發(fā)言冗長重復時，可以及時提醒當事人或代理人注意。

（七）重點解決法官的言行和形象問題。法庭是人民法院弘揚司法文明和樹立司法權(quán)威的重要場所。個別民事、行政審判法官不尊重當事人及代理人的人格尊嚴，言談舉止欠缺文明，甚至態(tài)度粗暴蠻橫，嚴重影響了人民法院的形象。“冷、橫、硬、推”的不良作風和“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的現(xiàn)象，成為近年來人民群眾反映比較突出的問題。

第一，各級人民法院民事、行政審判部門要大力提倡司法文明，規(guī)范法官言行，維護人民法院的尊嚴和法官的良好形象。

第二，要對當事人或代理人的來訪熱情接待，文明用語，禮貌待人，讓每位來訪者都能感受到民事和行政審判法官的周到熱情、耐心細致和人民法院的政治本色。

第三，要在庭審中保持良好的儀表和文明舉止，使用語言應嚴肅、準確、規(guī)范、文明，禁用司法忌語，審判法官不得對當事人或其他代理人有任何不公的訓誡和不恰當?shù)难赞o，堅決杜絕以權(quán)壓人，以勢壓人。

第四，對當事人催辦案件，法院一時又難以結(jié)案的，承辦案件的法官和合議庭要做耐心細致的解釋和說明，特別是在人員少、任務重、困難大的情況下，更要倡導理性司法。對于當事人及代理人的無理要求，要依法有理有據(jù)地做好工作。

第五，要嚴格依照最高人民法院關(guān)于統(tǒng)一著裝的規(guī)定，整潔、得體地穿著法袍和制服，嚴禁不按規(guī)定著裝現(xiàn)象的發(fā)生。

（八）重點解決忽視調(diào)解、一判了之的問題。針對目前部分法院忽視對民事糾紛案件調(diào)解作用，收案后一判了之，或部分法院片面追求調(diào)解率，給審判人員下達硬性調(diào)解指標，個別法官強迫當事人調(diào)解的現(xiàn)象，各級人民法院要高度重視和正確認識調(diào)解在民事訴訟中的作用。堅決防止一種傾向掩蓋另一種傾向的發(fā)生。

第一，要按照全國高級法院院長會議提出的“能調(diào)則調(diào)、當判則判、判調(diào)結(jié)合、案結(jié)事了”的要求，正確適用民事訴訟法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，使當事人通過公平便捷的程序，獲得公正的處理結(jié)果，切實做到案結(jié)事了。

第二，行政審判工作要積極探索協(xié)調(diào)解決糾紛機制，對于相對人和行政機關(guān)均有較大處分權(quán)的行政案件，人民法院可以在合法性審查的基礎上進行協(xié)調(diào)，選擇妥善解決糾紛的適當方案。

第三，可以根據(jù)案件的實際情況，將民事調(diào)解程序前置，即對適用普通訴訟程序的案件可以在開庭前進行調(diào)解，使調(diào)解貫徹在整個民事訴訟過程中，最大限度地發(fā)揮調(diào)解的作用。

（九）重點解決法律適用規(guī)則標準不統(tǒng)一的問題。隨著市場經(jīng)濟迅猛發(fā)展，在民事和行政審判中出現(xiàn)了許多新情況和新問題，即使對已有的規(guī)定，由于理解上不同，也出現(xiàn)了對類似案件法律適用規(guī)則標準不統(tǒng)一的問題，由此引發(fā)了各種非議。

第一，最高人民法院和高級人民法院要進一步加強對新情況和新問題的調(diào)研工作。最高人民法院要適時制定新的司法解釋，并及時清理和修改現(xiàn)行的司法解釋。對現(xiàn)行已不合時宜的法律法規(guī)，要向有關(guān)部門提出司法建議。

第二，最高人民法院和高級人民法院要及時編撰典型案例，充分發(fā)揮案例的指導作用。

第三，要注意掌握好案件處理的時機和方法，嚴格執(zhí)行重大案件報告制度。對于事關(guān)全局、政治性、政策性和敏感性強，涉及世貿(mào)組織規(guī)則，以及涉港澳臺的社會影響大、國內(nèi)外媒體和社會各界普遍關(guān)注的案件，要審慎處理并及時溝通信息。

三、民事和行政審判部門專項整改活動的工作安排和主要措施

這次民事和行政審判部門專項整改活動分為三個階段進行。

第一階段動員部署。各級人民法院民事和行政審判部門接到本通知后，要立即行動起來，按照最高人民法院的統(tǒng)一部署和要求，做好動員部署工作。

第二階段規(guī)范整改。從今年7月至9月，各級人民法院要用三個月左右的時間，以學習和提高認識為統(tǒng)領，以突出整改重點為目標，以建立和完善相關(guān)制度為根本，以檢查落實為驗收標準，集中對民事和行政審判司法行為進行整改。為此，要重點做好以下四個方面的工作。

第一，加強學習，轉(zhuǎn)變觀念。各級人民法院民事和行政審判法官要把整改活動與政治理論學習和鞏固共產(chǎn)黨員先進性教育活動成果結(jié)合起來，與貫徹全國高級法院院長會議精神和全國人民法庭工作會議精神結(jié)合起來，與加強法學理論、審判業(yè)務和審判技能的學習結(jié)合起來，與提高法官職業(yè)操守和素養(yǎng)結(jié)合起來，與向先進典型的學習結(jié)合起來，為全面增強司法能力，提高司法水平打下良好的思想基礎。

第二，抓住重點，全面整改。民事和行政審判工作涉及廣大人民群眾的切身利益，廣大法官直接接觸人民群眾，將民事和行政審判部門作為集中整改的重點，具有十分重要的意義。各級人民法院應當根據(jù)上述九個方面的整改重點，進行全面整改，逐項加以落實。同時，各級人民法院還要圍繞這些基本問題，結(jié)合自身工作實際情況，進一步確定好各自審判工作中的整改重點。

第三，健全制度，鞏固根本。這次整改活動的一個重要的特點就是著眼于行為規(guī)范，著眼于制度建設，著眼于形成長效機制。為此，各級人民法院民事和行政審判部門要高度重視制度建設，并以此為契機，整頓審判秩序，規(guī)范司法行為。要對已有的規(guī)章制度進行一次認真的清理，該修改的及時修改，尚不健全的，要盡快補充完善，并嚴格抓好監(jiān)督落實，保證審判權(quán)的正確有效行使。目前，尤其要健全審判流程管理制度，完善公開審判制度，健全審判管理制度和審判質(zhì)量效率評價制度。

第四，加強培訓，提高素質(zhì)。此次整改活動要按照中央政法委提出的“干什么、練什么、缺什么、補什么”的原則和全體參與、重在基層、立足崗位、注重實效的要求，根據(jù)自身業(yè)務實際情況，具體制定各自轄區(qū)內(nèi)的業(yè)務培訓計劃。著力培訓機制建設，推動培訓工作的制度化、經(jīng)常化和規(guī)范化。各級法院政治部門要高度重視本轄區(qū)內(nèi)民事和行政審判法官的業(yè)務培訓工作，特別要做好重要司法解釋的培訓工作。按照中央政法委的要求，嚴把考試考核關(guān)。培訓結(jié)束后，要組織考試考核，一次不合格者，離崗培訓；兩次不合格者，再次培訓；三次不合格者，通過法定程序取消審判資格。

第五，注意宣傳，把握口徑。此次專項整改活動中，各級人民法院要注意把握輿論導向，堅持以正面宣傳為主，嚴防炒作個案，防止別有用心的人趁機攻擊我國的司法制度和政治制度。

第三階段檢查驗收。今年第四季度最高人民法院將派出若干檢查組對地方各級人民法院民事和行政審判部門整改情況進行檢查。重點檢查各地人民法院是否將中央政法委和最高人民法院的部署落到實處；民事和行政審判行為是否規(guī)范，審判質(zhì)量是否提高，審判不公的問題是否得到解決，違法違紀案件中暴露出的薄弱環(huán)節(jié)是否得到糾正，社會公眾的信任度和滿意率是否提高等。

為開展好規(guī)范民事和行政司法行為、促進司法公正專項整改活動，最高人民法院設立了專項整改活動辦公室，指導全國法院民事和行政審判部門整改工作，并開辟專刊，及時介紹和推廣各地法院專項整改活動的先進經(jīng)驗。各地法院民事和行政審判部門在開展這次專項整改活動中，要及時與最高人民法院專項整改活動辦公室溝通信息。