職務犯罪偵查一體化的比較研究

比較是認識事物的一種方法。有比較，才能有鑒別。只有把一個事物與其他事物作比較，才能鑒別出這個事物與其他事物的差異點和共同點，才能認識這個事物的特殊性和一般屬性。比較的方法在自然科學研究中是率先采用的；在人文科學研究中也是經常采用的；馬克思主義經典作家在社會主義科學研究中也采用了比較方法。在目前各種比較學盛行的時候，根據職務犯罪偵查工作的需要，遵循比較的原則，筆者試圖對中國歷史上職務犯罪偵查體制和西方職務犯罪偵查體制進行比較考察，反思我國當前職務犯罪偵查制度的利弊，為研究職務犯罪偵查一體化機制探覓路徑。

一、中國職務犯罪偵查制度的歷史考察

(一)中國古代職務犯罪偵查制度

中國古代一直實行司法與行政合一的制度，一般刑事案件從偵查到審判均由地方行政長官負責，但對于職務犯罪(在古代稱官吏犯罪)的偵查和審判，則區別對待，由專門的機構行使。在古代中國，御史是兼有偵查、揭露職務犯罪職能的主要官職，自秦至清，以彈劾和審判官吏為主的司法機構御史臺，始終與處理庶民的普通司法機構并立。①由于御史具有糾彈百官的職權，因此，有的學者甚至認為我國古代的御史即相當于現代的檢察官，御史制度可以作為古代東方檢察制度的代表。②

御史制度發端于秦漢、成形于隋唐’、發展于元代、完備于明清，隨著清王朝的滅亡，御史制度亦隨之消失在歷史長河中。

御史制度起源很早，遠在周朝便有“周公使管叔監殷”，春秋戰國即有御史之名，為諸侯王親近之臣，掌文書及記事。諸侯會盟，常有御史隨時記事，周君朝會，有“御史在后，執法在旁”。③

秦朝時期，秦始皇統一中國建立了封建專制的中央集權，為了防止官吏違法違紀行為的發生，鞏固中央集權，將御史變為負責糾察彈劾官吏的御史大夫，御史大夫位列“三公”，為副丞相之職，下設御史中丞、侍御史和監御史，以侍御史掌中央各部門的監察，監御史督察郡縣。御史大夫執行行政監察和司法彈劾的雙重職責，可以根據線索或者皇帝的有關交待，對涉嫌職務犯罪的官吏進行調查和處理。

漢初設御史府，東漢光武帝改稱御史臺。西漢武帝時期全國分為十三郡作為監察區，派刺史為地方監察官。漢代御史有九項職能，其中就有查辦“吏不廉”、“獄不直”二項。

魏晉時期，御史臺直屬皇帝管理，不再隸屬于任何其他部門，權力很大，“自皇太子以下無所不糾”，號稱“天子耳目”。

隋代，中央機構中掌管京師治安的是左右武侯府，執掌晝夜巡察，執捕奸非，警衛皇帝。后改為左右武侯衛，并各增設察非掾二人，專門負責調查職務犯罪和糾彈百官之事。

唐朝御史制度進一步得到完善，實行一臺三院制，即在御史臺下設立臺院、殿院和察院，掌管對從中央到地方官吏的彈劾，監督官吏。御史大夫“掌邦國刑憲典章之政令，以肅正朝綱”。與此同時，諫官組織分隸中書、門下兩省，負責規諫皇帝，監督君主。御史和諫言職責分明，形成“臺諫并立”的格局。在唐朝，御史的偵查職能進一步加強，它有自己的監獄，而且其任免不歸吏部掌握，而由皇帝行使，并可以參與刑部、大理寺會審。

宋代，中央監察機構大體沿襲唐朝，仍為御史臺，主管對朝廷百官的監察和彈劾。同時，監察制度變革，御史始兼言諫之職責，而作為言諫機關的門下省又新辟諫正百官違失的職責。因此宋代臺諫機構雖然仍屬于兩個系統，但在職責上已開始相混淆，進而實行了“臺諫合一”制度。在宋朝御史臺設臺獄，凡違法失職官吏，在送大理寺審判前，先送御史臺偵查。

元朝，御史臺和中書省、樞密院三足鼎立，忽必烈把御史臺比作他的御醫，是醫治中書省(“左手”)和樞密院(“右手”)“兩手”的，不僅監察官員多，而且品級也高于歷朝。元代御史臺擁有三項職能：一是糾彈權；二是司法權；三是糾正權。全國分二十二道監察區，設肅政廉訪使常駐地方。取消諫院，諫官職能歸御史臺，臺諫合一。

明朝，進一步提高了御史地位，有都察院的建立和六科給事中的設置，改御史臺為都察院，擁有廣泛的職權，專職糾彈百官，辨明冤枉，提督各道，發現問題“大事奏裁，小事立決”，并直接向皇帝負責。地方劃為十三道，設常駐監察御史。

清承明制，中央之都察院為全國最高監察機構，實行臺諫合一，科道合一，御史不僅監督百官，而且可以接受訴訟，參與案件的審理。

綜上所述，御史制度是我國兩千多年來封建君主專制所特有的監察制度，是世界各國未有的一種特殊政治法律制度。它之所以誕生于秦代，長期興旺發達，經久不衰，不是偶然的，是君主專制中央集權制度的產物，是強化皇權的必然結果。御史制度為維護高度集權的封建統治秩序起到了很好的作用，因而有其科學的一面，對當代職務犯罪偵查制度改革有啟示意義。表現在：(一)御史機構組織結構獨立，自成系統，為打擊官吏犯罪提供了組織保證。(二)御史履行職責獨立，秩卑權重，以輕制重。(三)御史獨立與皇權監督得到較好的平衡。

(二)中國近代職務犯罪偵查制度

中國近代職務犯罪偵查制度，主要是指清末“變法修律”之后到1949年以前的民國時期。近代職務犯罪偵查制度建立在傳統的御史監察制度基礎之上，同時借鑒吸收了西方近代檢察理念。晚清政府在“變法修律”時，從德國、日本、法國等國家照搬引進大量刑事訴訟立法技術，使得當時的偵查制度有了根本性的改變，之后的國民政府時期，基本上沿襲晚清政府引進的立法技術，使得這個時期的偵查模式打上了明顯的大陸法系烙印。④

從清末開始，我國偵查權和審判權開始分離，區分審前程序和審判程序，并引進大陸法系的檢察制度，專門成立檢察機構，設置于法院內部。檢察機構的設置又有審檢分離式和審檢合署式的區分。．在北洋政府統治時期，采用審檢分離式，即檢察廳和審判廳各自分別設立，檢察機構雖然置于審判機構內，但編制獨立，自成一體。之后的南京政府則裁撤檢察廳，實行審檢合署式，即在法院的編制內設置檢察官。不過，無論是審檢分離式還是審檢合署式，檢察官的職權差異并不大。

1907年，晚清政府頒布《各級審判廳試辦章程》，標志著檢察機構的正式設置，該章程規定了檢察官的職權，主要包括提起刑事訴訟、請求預審及公判、指揮司法警察逮捕犯罪者、調查事實并收集證據等。檢察官不僅負有公訴的職責，而且負有偵查的職責。這種公訴與偵查合而為一的權力配置方式，后來亦為民國政府所采納。由于檢察機構是法律意義上的專門偵查機關，故亦為當然的職務犯罪偵查機關。

民國期間，南京國民政府以及各省政府在公務人員廉潔方面頒布的法律頗多，并且隨著其統治危機的加深而炮制愈多。屬于一般性的，如《宣誓條例》、《官吏服務規程》、《公務員服務法》、《縣長須知》等，其中涵蓋政治、軍事、財政、文教和社會團體各類人員，內容有“絕不妄費一錢、妄用一人，并絕不營私舞弊及接受賄賂”，“不得假借權力以圖本身及他人利益”，“須誠實清廉，謹慎勤勉，不得有驕縱貪惰、損失名譽之行為”等。1931年10月，國民政府西南委員會明令，凡公務員犯有“收受賄賂”罪者，即處死刑；1939年第五戰區公布的《約法七章》中，“公務員須絕對公平廉潔，有貪污賄賂罪行者，即予軍法處治”。但是由于國民政府“賄賂公行，政治窳敗，民怨沸騰”，這些法令，究其實質，不過是用來給國民黨統治抹些“政治革新”的油彩罷了。

1931年，南京國民政府的司法院發布第467號解釋令，明確規定：“檢察官知有犯罪嫌疑者，無論該犯罪嫌疑人是否公務員及其已否停職，均得實行偵查處分。”在南京國民政府時期，檢察官的職務犯罪偵查權在法律上的配置已經比較完善，偵查職權也比較大，譬如可以傳喚、拘提、通緝、訊問犯罪嫌疑人，逮捕現行犯，勘驗犯罪情形，扣押可用作證據的物品，委托鑒定所提取的物品，簽發搜查票對嫌疑人犯的身體、物件、處所進行搜查等。檢察官在執行偵查職務犯罪時，不僅可以直接調度警察、憲兵，在必要時，甚至還可以商調軍隊予以輔助。在法律賦予檢察官應有權力的同時，同時也對檢察官的偵查權力進行了一些必要的限制。

綜上所述，近代中國職務犯罪偵查制度吸收借鑒了西方近代檢察理念和立法理念，與封建統治時期的御史制度相比，初步具備了法治和人權的萌芽。但是，“揮霍無度、窮奢極欲”的晚清王朝和“無官不貪、有吏皆污”的國民政府都承擔不起社會歷史發展的重任，歷史前進的車輪是阻止不了的，其必將被先進的社會制度代替。

(三)新中國職務犯罪偵查制度

中國共產黨十分重視同公職人員的職務犯罪作斗爭，早在民主革命時期，黨領導的根據地政權先后頒布實施了一系列有關懲治貪污、瀆職等行為的文件和規定，對職務犯罪行為嚴肅查辦。中共五大選舉產生了我黨歷史上最早的反貪污機構，即中央監察委員會。在中華蘇維埃時期，建立了中央工農檢察部、控告局、檢舉委員會等監察機構，專門負責蘇區反腐敗斗爭的開展，清除革命隊伍中的腐敗分子。至1949年12月，經中央人民政府毛澤東主席批準的《最高人民檢察署組織條例》第一次規定了檢察機關“對刑事案件實行偵查，提起公訴”的職能，標志著我國的職務犯罪偵查體制探索正式開始。1950年8月，最高人民檢察署李六如副檢察長在第一屆全國司法會議所作的報告中，就提出檢察機關首先要“注意檢察貪污案件”，“注意檢察違法亂紀侵犯人權案件”，這實際上已初步指明了檢察機關偵查的范圍是職務犯罪。①

新中國成立以來，檢察機關作為中國反貪污賄賂機構，其領導體制也隨著歷史環境的不同經歷了多次變化，隨著檢察機關的沉浮可以分為：初級階段、中斷和恢復階段、重建和發展階段、創新發展階段。②

1．初級階段(新中國成立到“文化大革命”前夕)

在這個階段，確立了檢察機關擁有偵查職務犯罪案件的職能，各地檢察機關都建立了職務犯罪偵查機構，其偵查的范圍較廣，但所偵查的主要是職務犯罪。最具有代表性的是1951年檢察機關結合全國開展的“三反、五反”等政治運動，查辦了“喬明勛騙取國家財產案”，“劉青山、張子善案”等一大批國家機關及其國家工作人員利用職務之便實施的貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪案件。在領導體制上，檢察機關經歷了由垂直領導到雙重領導，再回到垂直領導體制的歷程。

2．中斷和恢復階段(“文化大革命”時期至黨的十一屆三中全會前夕)

這個階段，由于“左”傾思想的影響，檢察機關職務犯罪偵查因被認為“矛盾對內”受到錯誤批判而逐漸萎縮，直到檢察機關被撤銷，檢察機關職務犯罪偵查工作也隨之停止。1976年10月，“文化大革命”結束，人民檢察制度獲得新生。1978年3月，第五屆全國人民代表大會決定，重建檢察機關。同年3月5日，五屆人大一次會議通過了第三部《中華人民共和國憲法》，規定設置人民檢察院。各級檢察院按照憲法和法律的規定，對國家機關及其工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權。

3．重建和發展階段(十一屆三中全會以來到1996年刑事訴訟法的修訂)

這個階段，檢察機關工作開始走上正常發展的法治軌道，職務犯罪偵查工作也進入發展階段。1979年我國第一部《刑事訴訟法》第13條規定：“貪污罪、侵犯公民民主權利罪、瀆職罪以及人民檢察院認為需要自己直接受理的其他刑事案件，由人民檢察院立案偵查和決定是否提起公訴。”職務犯罪偵查領導體制也隨著檢察機關領導體制的調整，再次改為由上級檢察院領導，同時對同級人民代表大會及其常委會負責并報告工作。根據1979年《人民檢察院組織法》，全國檢察機關建立了經濟檢察和法紀檢察部門，重點圍繞查處經濟犯罪和瀆職侵權犯罪。1989年8月，最高人民檢察院將經濟檢察廳更名為貪污賄賂檢察廳，實行分級辦理大案要案制度，實行偵查與審查逮捕、審查起訴等分工負責的內部機制。1989年8月，廣東省檢察機關率先建立了全國第一個反貪污賄賂局，后在全國得到推廣。1993年最高人民檢察院成立了貪污賄賂偵查指揮中心；1995年11月成立了反貪污賄賂總局。

4．創新發展階段(1996年刑事訴訟法修訂到現在)

這個階段，檢察機關的職務犯罪偵查職能更加具體和專業。1996年刑事訴訟法規定了“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督”的基本原則，強化了人民檢察院的法律監督，縮小了人民檢察院的偵查范圍，將涉稅等破壞社會主義經濟秩序的普通經濟犯罪劃歸公安機關管轄，由人民檢察院專門管轄國家工作人員的貪污賄賂和國家機關工作人員的瀆職侵權等職務犯罪，進一步明確了由檢察機關偵查國家公職人員的職務犯罪，加強了對國家公職人員職務犯罪的打擊力度。同時，檢察機關反瀆職侵權偵查工作得到進一步加強。1998年，湖南省人民檢察院率先將法紀檢察部門更名為“瀆職犯罪偵查局”，后在全國得到推廣。2000年7月，最高人民檢察院將法紀檢察廳更名為瀆職侵權檢察廳，直到2005年，最高人民檢察院要求地方各級人民檢察院瀆職侵權檢察部門統一更名為反瀆職侵權局。

可見，新中國成立以來，中國檢察機關作為法定的職務犯罪偵查機關，其領導體制經歷了曲折的發展，但可以看到，檢察機關已經發展成為在人民代表大會體制下的與政府、法院并列的，實行雙重領導的法定職務犯罪偵查機構。

綜上所述，職務犯罪偵查體制轉變的歷程說明，一個時期采取怎樣的偵查模式，既不是基于法學家或立法者的任性，也不是基于檢察機關的主觀意志，而是依據當時社會的政治、經濟、文化以及民主法制條件和職務犯罪的客觀實際決定的，因而是社會發展的客觀規律和客觀條件的使然。④因此，把握時代前進的脈搏和趨勢，順應時代潮流，使偵查體制與時俱進，是檢察機關和立法機關的重大使命。

　　摘自：徐從鋒著《檢察規律與檢察民主論》