我國行業調解制度現狀及缺陷分析

(一)現行行業調解制度的法律淵源

我國行業調解制度的最直接和最有力的法律淵源就是司法部的《人民調解規定》。但是這一規定充其量只能算是行政規章，效力比較低。此外，一些行業主管的行政機關、地方人大或行政機關，在發布的一些命令和通知中提及過行業調解，例如，《青海省人民調解工作條例》中規定了行業調解委員會，但是，這些地方性的法律規范都還沒有走出《人民調解規定》中所描述的行業調解的制度形式和范圍。除此之外，就是一些行業協會內部的規章制度，規定了一些關于行業調解的內容，但是因為行業協會屬于民間組織，這些行業協會的規章只能對于具體的行業調解活動起到規范作用，其帶有一定的契約性，這種民間組織的自治
性規范，還不具有法律規范的性質。

從另一角度來說，司法部的《人民調解規定》并沒有更高層級的法律予以支持，相反的，根據國務院1989年《人民調解委員會組織條例》的規定，并沒有所謂的行業調解這種制度形式，僅規定人民調解委員會是村民委員會和居民委員會下設的調解民問糾紛的群眾性組織，在基層人民政府和基層人民法院指導下進行工作。《人民調解委員會組織條例》是《人民調解規定》的上位法律，在效力層級上高于《人民調解規定》，這就使《人民調解規定》中的相關內容處于尷尬境地，從而導致了行業調解制度在法律淵源上存在較大缺陷。

(二)行業調解的程序

1．行業調解程序的主體

(1)行業調解程序由行業調解委員會主持進行，具體程序活動則是由行業調解員主持的，行業調解員即行業調解委員會委員、調解員的統稱。行業調解委員會委員，由設立該行業調解委員會的組織聘任。主持調解的行業調解員一般為一人，由行業調解委員會指定。根據需要，行業調解委員會也可以指定若干行業調解員參加調解。當事人對調解主持人提出回避要求的，行業調解委員會應當予以調換。

行業調解員調解糾紛，必須遵守下列紀律：不得徇私舞弊；不得對當事人壓制、打擊報復；不得侮辱、處罰糾紛當事人；不得泄露當事人隱私；不得吃請受禮。行業調解員履行職務，應當堅持原則，愛崗敬業，熱情服務，誠實守信，舉止文明，廉潔自律，注重學習，不斷提高法律、道德素養和調解技能。行業調解員嚴重失職或者違法亂紀的，由原選舉單位或者聘任單位撤換。

行業調解員依法履行職務，受到非法干涉、打擊報復的，可以請求司法行政機關和有關部門依法予以保護。行業調解員嚴重失職或者違法亂紀的，由原選舉單位或者聘任單位撤換。

(2)作為糾紛當事人的雙方，當然也應當是調解程序的主體。在行業調解活動中，糾紛當事人享有下列權利：自主決定接受、不接受或者終止調解；要求有關調鋸人員回避；不受壓制強迫，表達真實意愿，提出合理要求；自愿達成調解協議。在行業調解活動中，糾紛當事人承擔下列義務：如實陳述糾紛事實，不得提供虛假證明材料；遵守調解規則；不得加劇糾紛、激化矛盾；自覺履行行業調解協議。

(3)行業調解委員會調解糾紛，根據需要可以邀請有關單位或者個人參加，被邀請的單位或者個人應當給予支持。也就是說，被行業調解委員會邀請參加調解活動的主體，也應當是行業調解程序的其他參與人。

2．行業調解的原則

行業調解委員會的調解工作應當遵守以下原則：(1)依據法律、法規、規章和政策進行調解，法律、法規、規章和政策沒有明確規定的，依據社會公德進行調解；(2)在雙方當事人自愿平等的基礎上進行調解；(3)尊重當事人的訴訟權利，不得因未經調解或者調解不成而阻止當事人向人民法院起訴。

3．行業調解受理糾紛的范圍

行業調解受理的糾紛為民間糾紛，包括發生在公民與公民之間、公民與法人和其他社會組織之問涉及民事權利義務爭議的各種糾紛。但是，行業調解委員會不得受理調解下列糾紛：(1)法律、法規規定只能由專門機關管轄處理的，或者法律、法規禁止采用民間調解方式解決的；(2)人民法院、公安機關或者其他行政機關已經受理或者解決的。據此，結合其他法律規定的原理，行業調解受理的糾紛范圍為： (1)民事主體之間發生的僅以民事權利義務為內容的糾紛，如合同糾紛、侵權糾紛和婚姻繼承糾紛等；(2)侵犯他人合法權益，不僅需要承擔民事責任，如果還構成行政違法，應受到行政制裁，但是要求情節輕微，例如侵害他人人身權利的；(3)根據法律規定屬于告訴才處理的情節輕微的刑事犯罪案件。當然，如果法律規定上述案件只能由專門機關處理，或者已為人民法
院、公安機關或者其他行政機關已經受理或者解決的，．不得進行行業調解。

當然，這一規定與村民組織和城市居民組織的人民調解范圍并無二致，更為現實的是，筆者認為，行業調解解決的糾紛應當更多地帶有行業特色，也就是說是本行業內發生的或者與行業行為有關的各種民商糾紛，以及情節輕微的行政侵權行為、刑事侵權行為等。

4．行業調解的管轄

民間糾紛由糾紛當事人所在地(所在單位)或者糾紛發生地的行業調解委員會受理調解。相關的行業調解委員會也可和村民委員會、居民委員會或者企業事業單位的人民調解委員會，共同調解單獨一個人民調解委員會調解不了的疑難、復雜民間糾紛和跨地區、跨單位的民間糾紛。

5．行業調解程序的啟動

行業調解委員會根據糾紛當事人的申請，受理調解糾紛；當事人沒有申請的，也可以主動調解，但當事人表示異議的除外。當事人申請調解糾紛，可以書面申請，也可以口頭申請。受理調解糾紛，應當進行登記。當事人申請調解糾紛，符合條件的，行業調解委員會應當及時受理調解。不符合受理條件的，應當告知當事人按照法律、法規規定提請有關機關處理或者向人民法院起訴；隨時有可能激化的，應當在采取必要的緩解疏導措施后，及時提交有關機關處理。行業調解程序由行業調解委員會受理當事人的申請，或者主動進行調解而啟動。

6．行業調解程序的進行。

(1)準備調解。行業調解委員會調解糾紛，應當分別向雙方當事人詢問糾紛的事實和情節，了解雙方的要求及其理由，根據需要向有關方面調查核實，做好調解前的準備工作。行業調解委員會調解糾紛，在調解前應當以口頭或者書面形式告知當事人行業調解的性質、原則和效力，以及當事人在調解活動中享有的權利和承擔的義務。

(2)進行調解。行業調解委員會調解糾紛，一般在專門設置的調解場所進行，根據需要也可以在便利當事人的其他場所進行。行業調解委員會調解糾紛，根據需要可以公開進行，允許當事人的親屬、鄰里和當地(本單位)群眾旁聽。但是涉及當事人的隱私、商業秘密或者當事人表示反對的除外。行業調解委員會調解糾紛，應當在查明事實、分清責任的基礎上，根據當事人的特點和糾紛性質、難易程度及發展變化的情況，采取靈活多樣的方式方法，開展耐心、細致的說服疏導工作，促使雙方當事人互諒互讓，消除隔閡，引導、幫助當事人達成解決糾紛的調解協議。

(3)調解期限。行業調解委員會調解糾紛，一般在一個月內調結。

7．行業調解協議及其履行

經行業調解委員會調解解決的糾紛，有民事權利義務內容的，或者當事人要求制作書面調解協議的，應當制作書面調解協議。調解協議由糾紛當事人各執一份，行業調解委員會留存一份。(1)調解協議應當載明下列事項：①雙方當事人基本情況；②糾紛簡要事實、爭議事項及雙方責任；③雙方當事人的權利和義務；④履行協議的方式、地點、期限；⑤當事人簽名，調解主持人簽名，行業調解委員會印章。當事人應當自覺履行調解協議。行業調解委員會應當對調解協議的履行情況適時進行回訪，并就履行情況做出記錄。(2)當事人不履行調解協議或者達成協議后又反悔的，行業調解委員會應當按下列情形分別處理：①當事人無正當理由不履行協議的，應當做好當事人的工作，督促其履行；②如當事人提出協議內容不當，或者行業調解委員會發現協議內容不當的，應當在征得雙方當事人同意后，經再次調解變更原協議內容；或者撤銷原協議，達成新的調解協議；③對經督促仍不履行行業調解協議的，應當告知當事人可以請求基層人民政府處理，也可以就調解協議的履行、變更、撤銷向人民法院起訴。此外，行業調解委員會調解民間糾紛不收費。

(三)行業調解的效力

對于經行業調解達成協議的，如果當事人不遵守調解協議或者不履行調解協議的，任何一方可以請求基層人民政府處理，也可以向人民法院起訴。但是，對于當事人之間關于民事實體權利義務關系內容的確定，調解協議具有民事合同的性質。當事人應當按照約定履行自己的義務，不得擅自變更或者解除調解協議。當事人一方向人民法院起訴，請求對方當事人履行調解協議的，人民法院應當受理。當事人一方向人民法院起訴，請求變更或者撤銷調解協議，或者請求確認調解協議無效的，人民法院應當受理。至于調解協議的內容是否應當得到維持，由人民法院通過審判予以確定。無效的調解協議或者被撤銷的調解協議自始沒有法律約束力。調解協議部分無效，不影響其他部分效力的，其他部分仍然有效。而對于具有債權內容的調解協議，公證機關依法賦予強制執行效力的，債權人可以向被執行人住所地或者被執行人的財產所在地人民法院申請執行。

由此推之，行業調解協議沒有程序上的終局效力，在實體上的效力與一般合同相似。調解協議的訴訟時效，也適用民法實體法的規定。

但是，對于原糾紛的訴訟時效因行業調解委員會調解而中斷。調解協議被撤銷或者被認定無效后，當事人以原糾紛起訴的，訴訟時效自調解協議被撤銷或者被認定無效的判決生效之日起重新計算。

(四)行業調解委員會與有關機構的關系

行業調解委員會與其所屬機構、行業調解委員會相互之間、行業調解委員會與其他機構之間，在調解活動中或者屬于與調解有關的職務活動中，會發生各種各樣的關系。

1．行業調解委員會與司法行政機關之間的關系

司法行政機關與行業調解委員會之間的關系主要體現是：司法行政機關對行業調解工作進行指導和管理，對行業調解予以監督和支持。具體如下：(1)鄉鎮、街道司法所(科)負責指導和管理行業調解委員會的日常工作。(2)備案管理。行業調解委員會的設立及其組成人員，應當向所在地鄉鎮、街道司法所(科)備案。(3)行業調解委員會的組織建設與人員培訓。各級司法行政機關應當采取切實措施，加強指導，不斷推進本地區行業調解委員會的組織建設、隊伍建設、業務建設和制度建設，規范行業調解工作，提高行業調解工作的質量和水平。各級司法行政機關應當采取多種形式，加強對行業調解員的培訓，不斷提高行業調解員隊伍的素質。(4)對于行業調解的支持。各級司法行政機關對于成績顯著、貢獻突出的行業調解委員會和行業調解員，應當定期或者適時給予表彰
和獎勵。(5)指導和監督。鄉鎮、街道司法所(科)，司法助理員應當加強對行業調解委員會工作的指導和監督，負責解答、處理行業調解委員會或者糾紛當事人就行業調解工作有關問題的請示、咨詢和投訴；應行業調解委員會的請求或者根據需要，協助、參與對具體糾紛的調解活動；對行業調解委員會主持達成的調解協議予以檢查，發現違背法律、法規、規章和政策的，應當予以糾正；總結交流行業調解工作經驗，調查研究民間糾紛的特點和規律，指導行業調解委員會改進工作。

2．行業調解委員會與人民政府的關系
行業調解委員會與人民政府的關系主要體現如下：(1)基層人民政府指導行業調解委員會的調解工作。(2)行業調解委員會向基層人民政府反映民間糾紛和調解工作的情況。(3)各級人民政府對成績顯著的行業調解委員會和調解委員應當予以表彰和獎勵。

3．行業調解委員會與人民法院的關系

行業調解委員會與人民法院的關系為：基層人民法院指導行業調解工作，對于行業調解委員會違背法律的調解活動，應當予以糾正。具體而言，基層人民法院對于行業調解主要包括指導、監督和支持三個方面，主要是通過對調解達成協議的案件，當事人又起訴到人民法院的，法院通過依法審理，作出或者維持、或者認定無效、或者撤銷、或者認定部分無效或者撤銷部分協議的判決，以此達到上述目的。此外，人民法院應當通過以下工作指導、監督、支持行業調解委員會的調解：人民法院審理涉及行業調解協議的民事案件，調解協議被人民法院生效判決變更、撤銷或者確認無效的，可以適當方式告知當地司法行政機關或者行業調解委員會；發現行業調解員違反自愿原則，強迫當事人達成調解協議的，應當及時向當地司法行政機關或者行業調解委員會提出糾正的建議；要積極配合當地司法行政機關加強對行業調解員的業務培訓，幫助行業調解員提高法律知識水平和調解糾紛的能力。基層人民法院及其派出的人民法庭可以通過舉辦培訓班等方式對行業調解員進行培訓或組織他們旁聽案件審判，可以安排行業調解員參與庭審前的輔助性工作，也可以聘任有經驗的行業調解員擔任人民陪審員。

此外，對于行業調解員依法履行職務，受到非法干涉、打擊報復的，可以請求司法行政機關和有關部門依法予以保護。這也體現了這些機關對于行業調解的支持。

(五)現行行業調解制度的缺陷分析

現行的行業調解制度在程序上得到了進一步的完善，其效力也得到了加強，即有效的行業調解協議是當事人之間有效的合同，意味著行業調解協議成為當事人之間民事法律關系發生變動的合法事由，當事人之間合法達成的調解協議改變了當事人原有的民事權利義務關系的內容。但是，通過以上對行業調解制度的分析，可以發現我國的行業調解制度存在如下缺陷：

1．行業調解協議的效力不強。在現行行業調解制度下，行業調解協議的效力相當于一般的民事合同，經公證機關公證賦予其強制執行效力的，與可以強制執行的公證債權文書效力相當。這種規定僅把行業調解協議作為民事法律關系變動的事由來看待，忽略了其作為糾紛解決方式、對當事人權利進行救濟的途徑所應當具有的功能和價值，使其不具有應有的程序安定和確定實體結果的作用。如此以來，往往使當事人在經過行業調解后，即使達成調解協議的情況下，還要經過同樣的民事訴訟程序才能使雙方的權利義務關系最終得以確定，增大了解決糾紛和保護權利的成本，也不符合程序效益的價值要求。

2．行業調解程序的正當性不足。行業調解程序之所以能夠有效化解當事人之間的沖突，其根本基礎是當事人對私權依法享有的意思自治權利，無論是調解案件的受理范圍、管轄、程序的進行和法律的適用等，皆應當體現當事人的意思自治權利。但是，現在的調解程序卻未能充分尊重當事人的自治權利，例如對于行業調解委員會未經當事人申請而主動進行的調解，沒有在糾紛范圍上、次數等方面加以必要的限制；還有些方面甚至追求程序的效率而忽略調解程序正義的基礎來源。

3．現行行業調解制度未能充分反應民間習慣、我國傳統文化等對調解的促進作用，對于調解的進行、調解的形式和調解結果的達成都沒有充分反映我國傳統文化和民間習慣對調解的影響。

4．與人民法院的審判程序結合上存在缺陷。現行行業調解制度下，仍然是“一調”加“兩級審理”的模式，不但增加了國家和當事人解決糾紛的成本，而且在調解自愿的前提下這種實體審理模式也顯得沒有必要。

5．行業調解的組織和經費保障不足。要想使行業調解真正發揮較強的作用，一方面要使行業調解委員會應當具備更高的能力與素質，使調解員真正具備制度期待的知識、能力和品格；另一方面，還要使其具有可靠的經費保證。但是，現行法律法規的規定卻遠遠沒有達到這樣的要求。

6．現行法把行業調解制度定位過低。根據《人民調解規定》的規定，聘任的行業調解委員會委員及調解員，是到鄉、鎮、街道司法所(科)備案，其調解工作受鄉、鎮、街道司法所(科)指導，從相應的規定來看其低于鄉、鎮、街道設立的人民調解委員會。事實上，從行業協會具備的行業自治職能和現有資源來說，行業調解更應當成為一種可以優先發展的調解制度，成為有效的替代糾紛解決方式，應當受高級別的司法行政機關的支持和監督。

7．基本把行業調解等同于普通人民調解，沒有根據行業糾紛與行業組織的特點規范行業調解制度。根據現行數目極少的法律規范，行業調解除了在機構方面與傳統的人民調解有所不同之外，其他方面并無二致，沒有考慮到行業調解自身的特質，這也是當前行業調解的硬傷所在。

　　摘自：王衛國著《法大民商經濟法評論(第5卷)》