中國機動車強制保險的模式定位
中國究竟應當采納何種強制保險模式?這是一個至今未被立法者、學術界和實務界重視，尚未破解的根本性問題。從《道路交通安全法》的制定到修改，均未有關于強制保險模式這一基礎性問題的討論，①究其原因，固然與立法者缺乏對于強制保險模式的理解有關，但深層次的原因還是理論研究準備的不足。且不說《道路交通安全法》制定之前，就是《道路交通安全法》和《強制保險條例》實行若干年后的今天，學術界關于強制保險模式的研究仍主要局限于零星介紹其他國家立法的層面，關于中國應當采納何種模式的深層次討論很少見到，其對立法者的影響更難談起。
一、現行制度關于強制保險模式的采行及其問題
(一)《道路交通安全法》
如前所述，雖然《道路交通安全法》第17條明確規定我國將建立機動車第三者責任強制保險制度，但其第76條并未遵循責任保險基本原理，即沒有在規定機動車侵權責任的基礎上設立強制保險制度，而是直接規定了保險公司于受害人在強制保險責任限額范圍內的賠償責任，這是無過失保險的典型特征。但是，第76條又沒有完全按照無過失保險原理進行規定，而是結合了強制責任保險的規定。因此，準確地講，第76條規定的強制保險是強制責任保險與無過失保險的混合保險模式，而非純粹的強制責任保險或無過失保險模式，這種立法例的典型代表是法國和我國臺灣地區。
(二)《強制保險條例》
《強制保險條例》并未遵守其上位法《道路交通安全法》預設的軌道，而是完全按照責任保險的基本原理進行具體制度的設計。首先，其第3條明確規定：“本條例所稱機動車交通事故責任強制保險，是指由保險公司對被保險機動車發生道路交通事故造成本車人員、被保險人以外的受害人的人身傷亡、財產損失，在責任限額內予以賠償的強制性責任保險。”其次，其第31條賦予保險公司向被保險人或受害人賠償保險金的選擇權，從而徹底否定了《道路交通安全法》第76條規定的保險公司直接向受害人承擔賠償責任的規定。最后，該法第22條關于在駕駛人未取得駕駛資格或者醉酒、被保險機動車被盜搶期間肇事以及被保險人故意制造道路交通事故等情形保險公司墊付責任及向被保險人追償權的規定均是責任保險的典型特征。因此，《強制保險條例》規定的保險模式無疑是強制責任保險模式，而且，該條例沒有規定實行強制責任保險立法模式的國家一般均規定的受害人向保險公司的直接賠償請求權。
(三)現行立法存在的問題
現行立法在強制保險模式選擇方面的最大問題莫過于上位法《道路交通安全法》內部的緊張及與下位法《強制保險條例》之間的沖突。這些緊張、沖突是現行機動車強制保險制度，乃至侵權責任制度的問題之源。如果按照《道路交通安全法》第76條的強制保險模式選擇，自無規定責任保險限額范圍內的侵權責任的必要。但是，《強制保險條例》向責任保險模式的徹底回歸則造成強制保險限額范圍內侵權責任缺失的嚴重問題。在《道路交通安全法》和《強制保險條例》實施多年之后，我們又不得不回到起點，探討立法之初本應解決的強制保險模式定位這一根本性問題。
二、中國究應采行何種強制保險模式
“很明顯，對一種體制而非另外一種體制的選擇受制于基本的政治、經濟與社會問題。”①中國機動車強制保險模式的選擇也應當以此為思考的前提和基礎。中國究竟應當采行強制責任保險機制，還是無過失保險機制，甚至是責任保險與無過失保險的混合模式，學者的見解很不一致。早在20世紀90年代中期，梁慧星先生就認為中國的經濟、社會和法律狀況還不允許對交通事故人身傷亡的處理采用完全性的無過失保險機制。②而香港大學的郁光華教授則在《道路交通安全法》頒布后認為，“從目前中國對交通事故處理的狀況看，我國非常適合采用交通事故人身傷亡處理的完全性無過失保險機制”，并且提出了以下幾點理由：更能使交通事故的成本內部化；已經有了社會認可的條件；在適當設計的情況下，該機制會因大大降低事故處理的交易成本而使駕駛者所支付的費用維持在一個比較低的水平，同時認為魁北克機制的成功也說明我國可以采用完全性的無過失保險機制。⑧
都從我國國情出發，為什么卻得出截然不同的結論呢?肯定不是我國現在的國情已經與20世紀90年代有了根本性的不同，因此可以適用無過失保險機制。或許問題的真正原因就在于我國的國情很特殊，這種特殊性并不僅僅在于我國的經濟、社會發展等與別國不同，而是在于我國的統計制度很不發達。就機動車領域而言，沒有人知道我國到底有多少機動車；沒有人知道機動車事故受害人獲得賠償的成本、數額……然而這一切恰恰是設立機動車強制保險制度所必需的信息。那么，我國究竟應當采行何種強制保險模式呢?
(一)無過失保險模式不適合我國
無過失保險包括美國的局部無過失和加拿大魁北克的純粹無過失兩種模式。美國的局部無過失又分為附加式無過失和修正式無過失。可以說，中國目前實施美國式或加拿大魁北克式的無過失保險的條件尚不具備。理由如下：
第一，無過失保險的基本思想是由機動車主為自己購買傷害保險，該項制度實施的前提是汽車已經十分普及。因為只有汽車的高度普及，才能實現高投保率，達到機動車主為自己購買第一方傷害保險的目的，否則，無過失保險就成了機動車主為自己購買傷害保險的同時，更是為第三者購買傷害保險或責任保險。例如，2004年末，在美國、加拿大、英國、德國、法國、日本等發達國家，擁有1輛汽車的平均人數不到2人，美國僅為1．3人。①而在無過失保險逐漸普及的20世紀70年代，德國、英國、法國、日本等發達國家的機動車保有量突破千萬輛大關，美國的機動車保有量更是突破億輛。這些發達國家擁有1輛汽車的平均人數也在2人左右。②也就是說，這些發達國家早在20世紀70年代已經進入真正的汽車時代。反觀中國，2004年底擁有1輛汽車的平均人數48．2，③我國汽車的普及率要達到發達國家20世紀70年代的水平，至少還需增加6億輛以上的汽車，按照我國每年增加1000萬輛左右的速度，尚需五六十年的時間。
第二，實行無過失保險是否會降低駕駛人的注意程度，從而導致更多的交通事故，這在發達國家的研究中尚未有定論。不過，之所以有爭論，并不是因為無過失保險本身不會影響機動車駕駛人的注意程度，而是真正影響事故發生的變量很多，如道路交通規則的完備程度、交通執法的狀況、道路建設情況、人們遵守道路交通法規的情況以及違反交通法規的刑事、行政處罰等，不一而足。其中一個變量的變化不會導致結果劇烈變化。從發達國家的實踐來看，由于在推行無過失保險時，這些國家或地區的道路交通規則已經十分完備，交通執法嚴格，遵守交通法規已經成為普通百姓的慣行④，違反交通法規的刑事行政處罰等也相當嚴厲……因此，這些國家或地區在實行無過失保險后，并未導致交通事故發生率的明顯變化。然而，在我國影響交通事故發生率的諸多因素中，交通執法、百姓守法、交通規則的完備程度、道路交通狀況等都無法與西方發達國家相提并論。而且不可否認的事實是，過失駕駛人的高額賠償責任負擔依然發揮著十分重要的作用。如果實行無過失保險制度，且其他變量不發生變化，必將導致交通事故發生率的急劇上漲。
第三，從發達國家和地區推行無過失保險的歷史階段來看，其一般是在與侵權責任機制結合的責任保險制度發展到一定階段，國民經濟十分發達，社會保障制度相對完善，強制保險保障范圍需要擴大的情況下開始建立無過失保險制度的。與這些背景不同的是，我國目前國民經濟仍處于發展中，社會保障制度很不健全，強制保險制度的保障范圍仍嚴格限定在車外第三人(連乘客尚未納入)。在這種情況下，強制保險的目標只能是為交通事故第三受害人提供基本保障，此時推行強制機動車主為自己購買保險的無過失保險顯然條件不具備，且無正當性可言。無過失保險將投保人也納入了保險保障的范圍，這不僅會增加投保人的保費負擔，而且有過度干預投保人行使財產權之嫌，因為不應當強制投保人為自己購買傷害保險。尤其是在中國機動車投保人保費負擔能力十分有限，多年強制保險負擔居高不下的情況下，更應當考慮這一問題。
第四，發達國家和地區無過失保險的實踐表明，附加式的無過失保險并不成功，修正式的無過失保險將導致醫院、受害人為了達到侵權訴訟門檻而不擇手段，同時也會引發相關的訴訟，至少美國的實踐表明這一模式也不成功。美國一些州當初選擇無過失保險的主要考慮是減輕法院的負擔(美國大多數州，2／3左右的民事訴訟涉及機動車事故①)，②降低投保費用和快速救濟受害人。那么，美國無過失保險的實施是否真的達到了其預期目標呢?不可否認，美國的無過失保險在快速救濟受害人方面是有成效的，但是，其減少糾紛和訴訟，降低保險費用的目標并沒有達到。在法院負擔方面，無過失并不能減少糾紛和訴訟，是否超過訴訟門檻，自己保險公司未誠實地履行賠償的訴訟等同樣構成了法院沉重的負擔。③在投保費用方面，實行無過失保險的州的平均機動車保險費最高，且保費增長速度也明顯快于未實行無過失保險的州，廢除無過失制度后保險費用也隨之下降。如1989年，機動車保險費用最高的10個州中，有8個是實行無過失保險的州。后來，這些州中的新澤西、康涅狄格、賓夕法尼亞3個州廢除了它們的強制無過失機制。1995年，10個保費最高州中(加利福尼亞作為一個州)，有6個是實行無過失的州。從1987到1995的每一年，大多數有著最高平均機動車保險費的州是實行無過失保險的州。④在保費增長速度方面，從1989年到1995年，機動車保費在強制無過失州的平均增長速度為45．6％，增長速度比個人責任體系州快了25％，后者的同期增長速度為36．85％。從1989年到1995年，在15個機動車責任保費增長速度最快的州中，其中9個有某種形式的無過失。⑤美國全國保險監督官協會(NAIC)的數據也證實，無過失體系(包括強制無過失法)比侵權基礎上的個人責任體系的成本更高。無過失保險計劃對侵權基礎上非經濟損害賠償的限制并不能抵消無過失法的高成本，其原因主要有：(1)在過失保險，無辜的受害者和引起事故的機動車主都將被賠償醫療、工資損失及其他的利益損失，不管是誰的過錯。而在個人責任體系，過錯駕駛人的責任保險僅僅保障無過錯的駕駛者。(2)在無過失保險，保險公司被要求在第一方的基礎上給保單持有人提供賠償，結果為無過失給保單持有人提供了更多的機會最大化他們的請求。例如，刺激利用醫療服務以達最低限制，還有虛假或者欺詐索賠等的增長。美國無過失保險的實踐表明，無過失保險會刺激利用醫療服務以達最低限制，還有虛假或者欺詐索賠等的增長。而在誠信狀況并不樂觀的中國，這種道德風險問題可能會比美國的狀況更加突出。①(3)無過失并不能減少訴訟成本。不僅超過限額的訴訟大量存在，而且是否超過限額的訴訟也不少，甚至有些訴訟因機動車主對他們的保險公司提起，原因是沒有支付無過失賠償。(4)責任的威脅是危險駕駛行為的主要抑制因素，缺少了過錯將導致更高的事故發生率和隨之而來的更高的損失，這將通過費率增加來補償。②
真正運行效果良好的是加拿大魁北克、以色列的純粹無過失保險機制。然而，在中國，除了前面的一些不利因素外，尚需要指出的是，即使無過失保險制度的原型——工傷保險制度，在中國目前仍在艱難推進當中，無論是社會保險基金的管理、運行、支付等均難謂已成熟。在機動車事故領域實行廢除侵權責任機制的無過失保險的難度可想而知。此外，發達國家和地區的實踐已經表明，侵權損害賠償越是慷慨，實行無過失保險的阻力越大。相對于中國的經濟發展水平來講，目前的侵權訴訟賠償應屬慷慨之列。
第五，從世界一些國家和地區推動無過失保險立法遭遇失敗的教訓來看，普通民眾對于類似于工傷保險的無過失保險制度的接受需要時間，而保險公司和律師業是推行無過失保險的主要反對者。就中國而言，從《道路交通安全法》開始實施到2007年底的修正，充分反映了社會民眾，甚至立法者對于過錯責任的眷戀和無過失責任原則的抗拒，更不用說無過失保險了。不僅如此，可以毫不夸張地說，中國的機動車強制保險制度的主要推動者是保險公司，而保險公司推動這一制度的核心目的就是營利。如果推動純粹無過失保險，保險公司的強力反對在所難免。而且，必須指出的是，我國財產保險公司對于機動車責任保險的依賴程度很高。如在目前中國財產保險業務中，機動車責任保險實際上分為第三者責任險和車上人員險，其在機動車保險業務中占據1／3以上份額，而機動車保險在大型財產保險公司業務中約占60％以上。可想而知，目前從財產保險公司業務中將責任保險部分抽出對其可能產生的影響以及可能招致的反對。
(二)中國應當選擇強制責任保險模式
首先，選擇強制責任保險模式符合中國的法律傳統和強制責任保險的實踐。我國的法制化進程主要沿襲了德國、日本等大陸法國家的傳統，機動車強制保險的立法和實踐也不例外。自從改革開放之初強制投保第三者責任保險，到《強制保險條例》，都堅持了與侵權責任相結合的強制責任保險模式。雖然《道路交通安全法》第76條的規定有特別之處，但這一規定并沒有被認真執行過。與此相反，強制無過失保險不僅對于保險行業來說十分陌生，學界也并不熟悉。
其次，強制責任保險不將被保險人納入保障范圍，因而可以降低投保人的保費負擔。同時，強制責任保險與侵權責任制度的結合有利于控制道德風險，這在目前中國投保人保費負擔能力不高，受害人急需基本保障，整個社會誠信狀況極差的現實情況下是比較適合中國國情的制度。①
再次，各國強制責任保險的運行實踐已充分表明，強制責任保險制度可以通過賦予受害人直接賠償請求權、預付金請求權及限制保險公司解除或終止合同權利、抗辯事由等而達到保護機動車事故受害人的目的。
最后，從保險實踐和保險行業的發展來講，強制責任保險模式不僅有相當的基礎，而且有利于我國保險業的發展。
當然，必須再次重申的是，我們反對中國實行無過失保險，并不意味著我們認為應當規定以侵權人過錯為基礎的強制責任保險制度。實際上，機動車普及的過程就是機動車責任嚴格化和保險強制化的過程。不僅大陸法系各國對機動車事故一般實行嚴格責任，即使是英、美法系國家，機動車事故侵權責任相對于一般侵權責任要嚴格得多。②而且，責任的嚴格化是保險強制化的基礎，保險強制化又促進了責任嚴格化。目前保險公司主張建立以過錯責任為基礎的強制保險制度不僅沒有理論基礎，同時也與強制保險的發展趨勢相背。至于無過錯即無責任的主張是過錯責任神圣化的錯誤認識，嚴格責任在現代新型侵權類型中的主導地位是不可否認的。因此，中國應當建立與嚴格責任相結合的機動車強制責任保險制度。
(三)如何看待混合保險模式
無過失保險和強制責任保險是兩種不同的強制保險模式，世界各國、各地區所推行的機動車強制保險基本可以歸為無過失保險或強制責任保險中的一種。但是，在選擇了強制責任保險模式的法國和我國臺灣地區，卻融合了無過失保險的思想。雖然這種融合在理論上和實務上均造成了一定程度的麻煩，但實踐效果還是比較理想。這是否意味著我國也可以借鑒法國和我國臺灣地區的做法呢?
從世界各國、各地區機動車強制保險的發展來看，無過失保險補償應該是一種趨勢。不僅一些國家和地區已經實行了純粹無過失保險機制，而且一些其他國家和地區的純粹無過失保險的立法努力始終沒有停止。由于無過失保險確實具有減少復雜賠償關系和訴訟，快速救濟受害人等優勢，所以即使采納強制責任保險模式的國家和地
區，也借鑒了無過失保險的一些有益做法，以加強受害人的保障。因此，未來中國的機動車強制保險立法也不應忽視這一強制保險立法趨勢。但是，就中國目前而言，首要的工作是完善強制責任保險制度，而非急于向無過失保險方向邁進。主要理由是：
第一，無論是理論界、司法及保險等實務界，還是普通民眾，對于無過失保險機制本身并不了解，這從《道路交通安全法》起草、修正過程，以及針對《道路交通安全法》第76條的爭論，司法實踐的混亂等可以看出。正是因為立法者不了解，才會出現《道路交通安全法》立法及修正過程中對第76條強制保險規定的無意見和第76條規定的重大缺陷和邏輯混亂；正是由于理論研究的不足，才會出現將第76條強制保險的規定理解為無過失責任保險的錯誤，以及在司法實踐中關于保險公司是否應當列為共同被告的爭論和混亂；正是由于不了解，導致這一為了保障事故受害人的制度竟連普通民眾的理解與支持都得不到……因此，中國目前不具備吸收無過失保險立法經驗的適宜環境。
第二，從各國、各地區強制保險的發展歷程來看，強制保險的無過失化過程一般是在強制責任保險發展到一定程度后的產物。也就是說，強制責任保險制度對于無過失保險制度的借鑒是在強制保險制度運行一段時間，立法者為了進一步提升強制保險制度的功能(如擴大保障的受害人范圍及于駕駛人，法國如此)的結果。在中國目前真正意義上的強制責任保險尚未建立，道路交通參與人安全意識、守法意識均不高，交通執法不嚴，受害人缺乏基本保障的情況下，貿然在強制責任保險制度框架內引進無過失保險，“超越階段”的做法，只能導致更多的混亂、更多的浪費。
第三，《道路交通安全法》第76條實際上就是借鑒我國臺灣地區“強制汽車責任保險法”的產物，其結合了強制責任保險的無過失保險設計并沒有得到社會各界的認同，《強制保險條例》更是徹底背叛了無過失保險規定，完全回到了強制責任保險模式。①因此，目前我們的任務是重建真正意義上的符合中國國情的強制責任保險制度，而不是追求比強制責任保險制度更高的目標，否則其只能是欲速則不達。
總之，《道路交通安全法》和《強制保險條例》沒有真正解決在立法之初就應當解決的強制保險模式定位這一根本性問題。而且，正是由于強制保險模式定位的模糊和不合理，造成了一些本不該發生的爭論、質疑。從中國的法律傳統、投保人負擔能力、保險業的發展現狀等方面看，無過失保險不適合中國，中國應當選擇強制責任保險機制。本書以下章節的論述也以此為基礎展開。
摘自：劉銳著《中國機動車強制保險制度研究》
