完善舉報(bào)中心的設(shè)想
正如人們以期待而又熱烈的目光注視著它的問(wèn)世，并以巨大的熱情支持著它一樣，我們?cè)谛老仓校嗟氖抢潇o地注視著它的成長(zhǎng)，并盡最大努力使之健康地發(fā)展。
舉報(bào)中心可以視為反貪局的胚胎。完善舉報(bào)工作，也是為反貪局的誕生創(chuàng)造條件。在舉報(bào)中心迅猛發(fā)展的過(guò)程中，有兩個(gè)問(wèn)題引起了我的極大關(guān)注。一是在舉報(bào)機(jī)構(gòu)的建設(shè)過(guò)程中，存在一種“大廉政舉報(bào)”思想；二是在舉報(bào)中心的運(yùn)作過(guò)程中，出現(xiàn)嚴(yán)重的“消化不良”現(xiàn)象。從我國(guó)政治體制整體的角度說(shuō)，舉報(bào)制度是一個(gè)廣義的概念。接受舉報(bào)的主體既可以是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，也可以是國(guó)家專門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，還可以是行政監(jiān)督機(jī)關(guān)；舉報(bào)的對(duì)象，既可以是違反政紀(jì)、黨紀(jì)的行為，也可以是違法犯罪行為。順應(yīng)黨、政機(jī)關(guān)廉潔的需要，我國(guó)的舉報(bào)工作首先在國(guó)家專門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)——人民檢察院系統(tǒng)取得突破性的進(jìn)展，全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)紛紛成立國(guó)家工作人員職務(wù)罪案舉報(bào)中心，并已取得初步成效。隨之而來(lái)的是，監(jiān)察系統(tǒng)也紛紛建立舉報(bào)中心，一些省份的工商局、稅務(wù)局等機(jī)關(guān)也設(shè)立了舉報(bào)機(jī)構(gòu)。
舉報(bào)機(jī)構(gòu)雨后春筍般地出現(xiàn)，人民群眾在欣喜之余，卻又感覺(jué)到有點(diǎn)眼花繚亂，遇到具體的舉報(bào)問(wèn)題時(shí)，往往不知向哪一家投訴好，有些干脆寫(xiě)成文字材料，一式多份，天女散花似的散發(fā)出去。而地方黨政領(lǐng)導(dǎo)感覺(jué)到各舉報(bào)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系實(shí)難協(xié)調(diào)。一些領(lǐng)導(dǎo)人出于“省人、省錢(qián)”的想法，傾向于將檢察、監(jiān)察兩家的舉報(bào)中心合二為一，還有些甚至設(shè)想將紀(jì)檢、檢察、監(jiān)察、工商、稅務(wù)等有關(guān)的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)全部集中起來(lái)，成立一個(gè)大而全的高度統(tǒng)一的廉政舉報(bào)機(jī)構(gòu)。而事實(shí)上，有的地方在批準(zhǔn)檢察機(jī)關(guān)成立舉報(bào)機(jī)構(gòu)時(shí)，在機(jī)構(gòu)的名稱上有意識(shí)地省略舉報(bào)機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系。因此，各舉報(bào)系統(tǒng)的歸屬問(wèn)題，協(xié)調(diào)問(wèn)題，是妨礙舉報(bào)制度健康發(fā)展的一個(gè)大問(wèn)題。
我們認(rèn)為，盡管這種做法主觀愿望是為了抓好黨政機(jī)關(guān)的廉政建設(shè)，但解決問(wèn)題的關(guān)鍵并非在合并、統(tǒng)一。成立“大一統(tǒng)”的舉報(bào)機(jī)構(gòu)，不僅有悖于社會(huì)主義的法制原則，不符合憲法原則，不利于法制的健全，而且混淆了黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)督和法律監(jiān)督的職權(quán)，不利于發(fā)揮各自在廉政建設(shè)中的作用，在實(shí)踐中會(huì)使各機(jī)關(guān)陷入更加尷尬的境地。根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，檢察院、政府是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生的兩個(gè)平行的不同機(jī)構(gòu)。政府機(jī)關(guān)行使國(guó)家行政管理權(quán)力，監(jiān)察權(quán)、工商行政管理權(quán)均歸屬于行政管理權(quán)，紀(jì)委是黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，對(duì)于違反黨紀(jì)的共產(chǎn)黨員，根據(jù)所犯錯(cuò)誤的性質(zhì)、程度和本人的態(tài)度，按照黨章和黨的《準(zhǔn)則》的規(guī)定進(jìn)行處理。而檢察機(jī)關(guān)則行使國(guó)家專門(mén)的法律監(jiān)督權(quán)，法律監(jiān)督權(quán)是檢察機(jī)關(guān)特有的權(quán)力，既不能由其他部門(mén)行使，也不能由檢察機(jī)關(guān)與其他部門(mén)共同行使。顯而易見(jiàn)，他們職責(zé)不同，監(jiān)督對(duì)象的性質(zhì)、范圍不同，處理問(wèn)題的依據(jù)也不同。“合二為一”、“合諸為一”的觀點(diǎn)，將國(guó)家的法律監(jiān)督權(quán)和行政、政黨管理權(quán)混為一談，模糊了不同國(guó)家機(jī)構(gòu)之間、國(guó)家機(jī)構(gòu)和政黨之間的不同點(diǎn)，淡化了它們之間的制約關(guān)系，不符合法制建設(shè)所必需的“合理制衡”趨向，更不利于民主建設(shè)的發(fā)展。設(shè)立舉報(bào)中心的根本目的在于，健全人民檢舉制度，加強(qiáng)民主監(jiān)督，強(qiáng)化國(guó)家的制約機(jī)制。如果我們?cè)谂e報(bào)中心歸屬問(wèn)題上，不清醒地樹(shù)立這種觀念，走“合并”、“統(tǒng)一”的路子，就容易導(dǎo)致新的黨政不分，政“法”不分和黨“法”不分，從而否定了舉報(bào)制度的民主進(jìn)步和法律意義。在舉報(bào)實(shí)踐中，“合并”、“統(tǒng)一”的做法仍然無(wú)法克服不同類型的舉報(bào)之間的矛盾。領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系方面，黨組織領(lǐng)導(dǎo)、行政長(zhǎng)官、檢察長(zhǎng)官在同一舉報(bào)機(jī)構(gòu)兼職，無(wú)法依法獨(dú)立行使各自獨(dú)立的職權(quán)，使得這一機(jī)構(gòu)將長(zhǎng)期地成為一種臨時(shí)的工作機(jī)構(gòu)，不可避免走上聯(lián)合辦公一聯(lián)合辦案的弊端重重的老路。人民檢察機(jī)關(guān)是保證國(guó)家行政機(jī)關(guān)廉潔的重要法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而把人民檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的舉報(bào)機(jī)構(gòu)“合二為一”，勢(shì)必會(huì)失去公民的信任，也會(huì)失去存在的意義。工作程序方面，“大而全”的舉報(bào)機(jī)構(gòu)，究竟適用查處一般違紀(jì)案件的辦案程序，還是適用刑事訴訟程序，或者是遵循一種超脫于現(xiàn)行政策和法律的工作程序，將是無(wú)法解決的問(wèn)題。照此而行，工作程序要么無(wú)章可循，要么引起混亂、無(wú)所適從，對(duì)同一事件、案件表面上各部門(mén)都有責(zé)任，實(shí)際誰(shuí)也沒(méi)有負(fù)完全的責(zé)任。可見(jiàn)，考慮舉報(bào)中心的歸屬問(wèn)題的著眼點(diǎn)，不應(yīng)放在“省事”、“大而全”上面，而應(yīng)當(dāng)放在有利于民主與法制建設(shè)的大方向上。
主張各系統(tǒng)的舉報(bào)機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立，反對(duì)互相混淆，越俎代庖的生硬的“統(tǒng)一”，并非意味著我們對(duì)各舉報(bào)系統(tǒng)之間的聯(lián)系、協(xié)調(diào)和合理配合有所忽視。相反，我們意識(shí)到必須采取有效的措施來(lái)解決協(xié)調(diào)問(wèn)題。解決矛盾的前提，首先應(yīng)解決各舉報(bào)機(jī)構(gòu)的受理舉報(bào)范圍問(wèn)題。各舉報(bào)系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律賦予自身的職能，界定接受舉報(bào)的圍，并公布于眾，以盡量減少交叉、重復(fù)的舉報(bào)。各舉報(bào)機(jī)構(gòu)的名稱也盡量反映本身的工作特點(diǎn)，而不應(yīng)采用那些容易引起公眾誤解的稱謂。例如，檢察機(jī)關(guān)的舉報(bào)中心可采用“職務(wù)罪案舉報(bào)中心”，監(jiān)察機(jī)關(guān)的舉報(bào)中心可采用“行政違紀(jì)舉報(bào)中心”。各舉報(bào)系統(tǒng)的工作范圍科學(xué)界定并得到公眾了解和熟悉，可以大大地減少舉報(bào)內(nèi)容與舉報(bào)接受部門(mén)不符的情況。
當(dāng)然，期望做到完全避免舉報(bào)“不對(duì)口”的現(xiàn)象是不可能的。一方面，我國(guó)人口眾多，文化素質(zhì)各地各人參差不齊，公民了解政策和法律的程度不一致，必然存在部分文盲，“法盲”也就無(wú)法消滅；另一方面，某一事件、某一行為對(duì)舉報(bào)者來(lái)說(shuō)，可能前因后果都了解，也可能只了解其中一部分，舉報(bào)人了解的事實(shí)中可能是違法部分、違紀(jì)部分，也可能是犯罪部分；再者，一些行為的性質(zhì)，并非一下子就能夠蓋棺定論，舉報(bào)人難免發(fā)生認(rèn)識(shí)偏差，從而進(jìn)行不恰當(dāng)?shù)呐e報(bào)；還有部分行為，在違紀(jì)、違法和犯罪的構(gòu)成方面，政策法律界限無(wú)法嚴(yán)格區(qū)分，它的性質(zhì)既有“交叉”的可能，也有相當(dāng)時(shí)間內(nèi)無(wú)法區(qū)分的可能。因此，不管我們主觀愿望如何，“不對(duì)口”的舉報(bào)現(xiàn)象或多或少將長(zhǎng)期存在。
唯一正確可行的辦法，就是通過(guò)主觀努力，盡可能減少“不對(duì)口”舉報(bào)，適宜地移送這類舉報(bào)，恰當(dāng)處理和回復(fù)此類舉報(bào)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵在于搞好各舉報(bào)系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)工作。協(xié)調(diào)工作固然要接受各級(jí)黨委的宏觀領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，但更重要的是在這種領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)前提下，各部門(mén)之間聯(lián)合制定有效的具體協(xié)調(diào)制度，并上升為國(guó)家的法律，由各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督執(zhí)行。各舉報(bào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門(mén)小組或指定專人負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)的聯(lián)絡(luò)工作，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，協(xié)調(diào)不成的，報(bào)人大常委會(huì)作出決定，各部門(mén)在必須執(zhí)行決定的同時(shí)，可向上級(jí)人大常委會(huì)直至全國(guó)人大常委會(huì)提出異議和理由。
“大廉政舉報(bào)中心”思想的出現(xiàn)，使我們擔(dān)心有可能使剛剛成立的舉報(bào)機(jī)構(gòu)走上歧路。舉報(bào)機(jī)構(gòu)作為建立整個(gè)懲貪系統(tǒng)機(jī)制的一步棋子，也可能由于舉報(bào)中心這“一著不慎”，導(dǎo)致整個(gè)懲貪系統(tǒng)機(jī)制“滿盤(pán)皆輸”。我們?cè)O(shè)想迅速成立整個(gè)懲貪系統(tǒng)機(jī)制，以整個(gè)懲貪系統(tǒng)機(jī)制的法律監(jiān)督性質(zhì)，去固定其組成部分——舉報(bào)機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)督性質(zhì)。
關(guān)于“消化不良”的問(wèn)題。正如我們批準(zhǔn)深圳市作為廣東省檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展舉報(bào)工作的第一個(gè)試點(diǎn)時(shí)所預(yù)想一樣，舉報(bào)中心的建立，使檢察機(jī)關(guān)迅速擺脫了自1987年初撤銷(xiāo)“經(jīng)打辦”后所出現(xiàn)的案源嚴(yán)重不足的困境。深圳市舉報(bào)中心成立僅兩個(gè)月，就接受476名群眾舉報(bào)經(jīng)濟(jì)犯罪和其他利用職務(wù)犯罪線索356件。但是，在同樣的時(shí)間，只能查處其中21件。檢察機(jī)關(guān)的懲貪工作迅速由“找米下鍋”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋涣肌薄５?988年12月，廣東全省各級(jí)檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)中心共受理群眾舉報(bào)7000多件。其中屬于信函舉報(bào)的5700多件，在信函舉報(bào)中，匿名的2700多件，占47％強(qiáng)。在這2700多件匿名舉報(bào)中，屬于貪污、受賄、挪用公款的有1200多件，也占47％強(qiáng)。這里頭，尤其引人注目的是：信函舉報(bào)貪污，匿名的占45％強(qiáng)；信函舉報(bào)受賄、挪用公款，匿名的均占57％強(qiáng)。有人認(rèn)為匿名是不負(fù)責(zé)任之舉，也有人認(rèn)為匿名是一種斗爭(zhēng)策略。我覺(jué)得，這種斗爭(zhēng)策略的背后，毫無(wú)疑問(wèn)存在著一種對(duì)舉報(bào)中心的功能持懷疑和試探的心態(tài)。在受理的7000多件舉報(bào)中，檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)其他部門(mén)調(diào)查4100多件，占58％強(qiáng)；自己調(diào)查1400多件，占20％。已立案?jìng)刹?13件，占15％，其中萬(wàn)元以上大案97件，起訴60人，為國(guó)家挽回經(jīng)濟(jì)損失計(jì)人民幣1600多萬(wàn)元、港幣近500萬(wàn)元。這組數(shù)字，我認(rèn)為明顯包含著這樣不同而又相關(guān)的兩層意思：一是經(jīng)過(guò)檢察機(jī)關(guān)卓有成效的努力，舉報(bào)中心正在顯示其強(qiáng)盛的生命力。二是檢察機(jī)關(guān)有能力受理大量的舉報(bào)，但還沒(méi)有能力去調(diào)查大量的舉報(bào)；檢察機(jī)關(guān)正在為舉報(bào)工作盡心盡力，但檢察機(jī)關(guān)的舉報(bào)工作并沒(méi)有盡如人意。事實(shí)上已有一些群眾對(duì)個(gè)別舉機(jī)構(gòu)的工作效率提出了批評(píng)。
當(dāng)時(shí)的一位中央主要領(lǐng)導(dǎo)同志曾對(duì)舉報(bào)工作作過(guò)如是批示：“設(shè)立舉報(bào)電話是一項(xiàng)很重要的措施，但相應(yīng)的一系列的工作必須跟上去，不然熱鬧一陣又會(huì)冷落下去，成為一種形式。此點(diǎn)務(wù)請(qǐng)注意!”舉報(bào)中心面臨的狀況，不能不令我們注意。
1988年11月底12月初，在全省檢察長(zhǎng)工作會(huì)議上，我強(qiáng)調(diào)說(shuō)，既然設(shè)立了舉報(bào)中心，就一定要非常嚴(yán)肅、非常認(rèn)真地對(duì)待，我們要把舉報(bào)工作提到人民檢舉制度這個(gè)高度來(lái)抓，要把它作為傾聽(tīng)人民呼聲、保障人民行使民主權(quán)利的一個(gè)有效途徑來(lái)看待，把它作為人民監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的重要手段來(lái)看待，持之以恒，堅(jiān)持下去。目前，迫切需要解決的問(wèn)題是必須盡快提高舉報(bào)工作的效率，做好舉報(bào)材料的分流處理工作。而最關(guān)鍵的一條是要抓緊查處工作。并將查處的結(jié)果適時(shí)和適當(dāng)?shù)叵蚬娮餍畔⒎答仭Ｇf(wàn)防止雷聲大，雨點(diǎn)小。只有查處工作搞好了，揭露了貪污賄賂犯罪分子的罪行，使之得到懲罰，并及時(shí)把結(jié)果反饋給舉報(bào)人，取信于民，讓群眾看到懲貪斗爭(zhēng)的實(shí)際成效，這樣才能進(jìn)一步激發(fā)人民群眾同犯罪作斗爭(zhēng)的積極性，不斷推動(dòng)舉報(bào)工作的開(kāi)展。否則，將會(huì)斷送舉報(bào)工作。
我這樣說(shuō)并非危言聳聽(tīng)。盡管舉報(bào)工作剛剛起步，就顯示出強(qiáng)大的生命力，但它畢竟是不成熟的新生事物。現(xiàn)在面臨的迫切問(wèn)題是，由于查處的工作跟不上，舉報(bào)線索大量積壓，對(duì)舉報(bào)人來(lái)說(shuō)，舉報(bào)猶如石沉大海，人民群眾被激發(fā)起來(lái)的舉報(bào)熱情必將受到冷遇，舉報(bào)中心也就必然被認(rèn)為是“換湯不換藥，還是信訪老一套”，失去廣大人民群眾的信賴和支持，出現(xiàn)信任危機(jī)。失去群眾基礎(chǔ)，也就失去其生存的社會(huì)土壤。所以，應(yīng)該明白，是否失信于民，是關(guān)乎舉報(bào)中心存亡的大問(wèn)題，甚至是直接影響到檢察機(jī)關(guān)懲治貪污賄賂犯罪工作其他改革措施能否順利有效地進(jìn)行的問(wèn)題。因此，舉報(bào)工作存在著一個(gè)如何迅速取信于民的問(wèn)題，也就是舉報(bào)工作如何進(jìn)一步推進(jìn)和深化的問(wèn)題。它能否解決，除社會(huì)各界給予更多的理解、支持和幫助外，關(guān)鍵的是取決于我們能否抉擇改革的態(tài)勢(shì)從整體上去提高懲貪工作的效率，尤其是提高查處工作的效率。
這些，都是來(lái)自對(duì)客觀現(xiàn)實(shí)的反映，是正視現(xiàn)實(shí)并決心改變現(xiàn)實(shí)的思考。舉報(bào)中心的建立，不僅僅在于我們已經(jīng)走上了一條改革的新路，而且在于我們正在集聚成功的經(jīng)驗(yàn)，在于我們?cè)絹?lái)越清醒地看到了面臨的困難和擺脫困境的出路，并以更強(qiáng)烈的改革意識(shí)推進(jìn)和深化懲貪工作。
我清楚地感覺(jué)到，一個(gè)我們面臨的刻不容緩的工作就是，必須加快整個(gè)懲貪系統(tǒng)機(jī)制的細(xì)節(jié)研究工作和出臺(tái)前的準(zhǔn)備工作，并盡快成立，付諸實(shí)施。
我完全相信，廣東省檢察機(jī)關(guān)能夠在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)率先開(kāi)創(chuàng)舉報(bào)工作的歷史，也將能夠率先譜寫(xiě)懲貪系統(tǒng)機(jī)制的新篇章。
摘自：肖揚(yáng)著《反貪報(bào)告:共和國(guó)第一個(gè)反貪污賄賂工作局誕生的前前后后》
