論檢察機關提起民事公益訴訟的制度構
陳光
目 次
引言
一、檢察機關提起民事公益訴訟的法律基礎
二、檢察機關提起民事公益訴訟的可行性
三、檢察機關提起民事公益訴訟的制度構建
結語
引言
隨著我國社會主義市場經濟建設進程的不斷加快，涉及國家和社
會公共利益的民事糾紛大量出現，其典型形態如國有資產流失、環境污
染、侵犯消費者權益、侵犯勞動者權益、不正當競爭以及侵犯弱勢群體
利益。由于國家和社會公共利益在許多情形下并無特定的承載主體，
因此，在受到侵害時往往沒有主體提起訴訟來保護國家利益或社會公
共利益。而在國家和社會公共利益有特定承載主體的情況下，有些主
體慷國家之慨，寧可國家財產遭受損失，也不愿起訴；有些主體在其權
益遭到侵害時顧慮重重，不敢起訴；更多的是受侵害的個人因經濟條
件、法律知識的局限及個人成本收益的考量而放棄提起訴訟的權利。
而國家和社會公共利益往往涉及不特定多數人，在遭受侵害后會造成
很大的社會影響，增添諸多不和諧的因素。這樣，在沒有特定的受侵害
主體或主體不提起訴訟的情況下，亟需有一個強有力的機關站出來維
護國家和社會公共利益，為構建社會主義和諧社會提供堅實的司法保
障。
一、檢察機關提起民事公益訴訟的法律基礎
我國憲法第129條和人民檢察院組織法第1條明確規定：“中華
民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”我國檢察機關作為國
家的專門法律監督機關，在提起民事公益訴訟維護國家和社會公共利
益方面責無旁貸。
當然，關于檢察機關提起民事公益訴訟的直接法律基礎問題，現行
人民檢察院組織法、民事訴訟法(2007年10月28日修正)中都沒有具
體的規定。換言之，兩法事實上否定了檢察機關提起民事公益訴訟的
做法。其中，民事訴訟法第108條規定：“起訴必須符合下列條件：
(1)原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織……”因
此，檢察機關作為國家的司法機關，自然與發生在民事領域的糾紛沒有
直接的利害關系(檢察機關以民事主體身份參與到民事關系的情形除
外)，按照民事訴訟法的規定，檢察機關不具有提起民事公益訴訟的資
格。所以，從嚴格意義上說，目前在我國，檢察機關提起民事公益訴訟
尚處于無具體法律可依據的狀態。
然而，盡管如此，在現實需要的推動下，實踐中還是出現了一些檢
察機關主動提起民事公益訴訟的案例。1997年，在河南省方城縣產生
了改革開放以來全國第一起由檢察機關以國家代表者的身份主動提起
民事公益訴訟要求追回流失國有資產的案例。自那以后，全國許多地
方的檢察機關都積極開展了對提起民事公益訴訟的探索試點工作。據
不完全統計，截至2003年，各地檢察機關已提起了200余起民事公益
訴訟案件。但是，這些民事公益訴訟都是依據檢察機關在民事領域行
使法律監督權的原則性規定而進行的。由于沒有明確具體的法律規
定，各地檢察機關提起民事公益訴訟的做法各異，局面混亂，而且實踐
中還出現了法院以沒有法律依據為由不受理民事公益訴訟的案例。因
此，有學者指出：“改革開放以來，在我國社會轉型期間，侵害國家和公
眾利益，擾亂社會經濟秩序的事件急劇增加……在此情況下，擴大檢察
機關的職能，使之有權提起民事訴訟更具有重要的現實意義。”
總之，從近年的實踐來看，檢察機關提起民事公益訴訟的探索收到
了良好的社會效果，也得到社會各界的認可。實踐證明，由檢察機關代
表國家和社會公共利益提起民事公益訴訟是切實可行的，也契合黨的
“十七大”報告提出的“深化司法體制改革，優化司法職權配置”、建設
社會主義法治國家基本方略的精神。而早在2005年9月12日，最高
人民檢察院就在《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》(以下簡
稱《實施意見》)中提出：“完善人民檢察院對民事審判、行政訴訟活動
實行法律監督的范圍、措施和程序，探索人民檢察院對民事執行活動進
行監督的方式。探索建立民事、行政公訴制度和人民檢察院參與民事、
行政訴訟的制度。”
二、檢察機關提起民事公益訴訟的可行性
(一)有理論依據
民事訴訟法傳統理論認為，當事人有以下三個特征：一是以自已
名義進行訴訟；二是與案件有利害關系；三是受人民法院裁判的期
而所謗“利害關系”，目目案件爭議的標的或案件結果與自己有關聯。
由于市場經濟的發展和社會生活的豐富，民事法律關系日漸復雜
民事主體資格也呈多樣化趨勢。出現了一些雖與特定社會個體無直接
關聯，但對社會公共利益形成危害，需要通過訴訟程序予以保護的案
件，也出現了大量雖不是為了自己的個人利益，但卻以自己名義起訴的
案件。例如，遺產管理人、遺囑執行人、破產清算組織等為了他人利益
所進行的訴訟。“如果充分考慮到當今法律制度中公共利益要求，那
么可以為公共利益辯護的人的概念必須相應地擴大。”傳統的當事人
理論的突破，從理論上解決了檢察機關參與民事公益訴訟的地位問題，
即檢察機關對于侵害社會公共利益的案件，雖然其與案件無傳統意義
上的直接的利害關系，但為了社會公共利益，仍可以以自己的名義提起
訴訟，成為案件的訴訟當事人。
(二)有國外范例
檢察機關代表公益參與民事訴訟起源于法國，1806年的法國《民
事訴訟法典》最早規定了檢察機關代表公共利益參與民事訴訟制度。
而法國現行《民事訴訟法》第421條規定，檢察院得為主當事人進行訴
訟，或者為從當事人參加訴訟，于法律規定情形，檢察院代表公眾；第
422條規定，在法律有特別規定之情形，檢察院依職權進行訴訟：第423
條規定，除法律有特別規定之情形外，在事實妨害公共之訴時，檢察院
得為維護公共秩序進行訴訟。
《美國法典》第28卷第547條規定，檢察官在涉及聯邦利益等7種
民事案件訴訟中，有權參加訴訟，其中包括檢察官有權對所有因違反反
托拉斯法而引起的爭議提起訴訟。同時，美國的《環境保護法》、《防止
空氣污染條例》、《防止水流污染條例》等法律中，均賦予檢察機關作為
政府代表，對涉及政府利益和公共利益的案件，提起或參加訴訟的權
利。前幾年引起舉世矚目的美國司法部起訴微軟公司案件，以及最近
發生的美國檢察機關就炸薯條會致癌問題提出公訴案便是典型例證。
在英國，檢察長作為公共利益的代表，在群體訴訟中可以代表政府
起訴或應訴。
日本于明治政府期間仿效法國建立起了檢察制度，也規定了檢察
機關作為公益代表人參與或者提起民事訴訟的權利。
總之，據有關資料顯示，目前有美國、法國、英國、意大利、日本、德國、
俄羅斯、澳大利亞、波蘭、南斯拉夫、保加利亞、羅馬尼亞、匈牙利、阿
爾巴尼亞、瑞士、瑞典、比利時、希臘、芬蘭、巴西、阿根廷、委內瑞拉、哥
斯達黎加、斯里蘭卡、布隆迪、突尼斯、烏干達、韓國、朝鮮、蒙古、越南、
秘魯等國家，都通過立法形式或判例確立了檢察機關參與民事訴訟的
制度
(三)有歷史淵源
我國檢察機關提起民事訴訟的歷史，可追溯至晚清政府的變法修
律運動。晚清政府引進西方檢察制度，在所制定的《高等以下各級審
判廳試辦章程》和《法院編制法》中，開始有中國檢察機關提起民事訴
訟法的規定。到了中華民國政府時期，對檢察官參與民事公益案案件更是
作出了較為詳細的規定。
我國社會主義民事公益訴訟制度則產生于新民主主義革命時期。
1939年四月制定的《陜甘寧邊區該等法院組織條例》和1941年的《晉
冀魯豫邊區高等法院組織條例》中，均有檢察員作為“訴訟當事人或公
益代表人”參與民事訴訟的規定。
1949年12月頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條
例》第3條第5項規定，檢察機關對于全國社會與勞動人民利益有關之
民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家參與之。
1951年9月頒布的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條
例》第3條第6項和《中央人民政府地方各級人民檢察署組織通則》第
2條第6項均規定，最高人民檢察署、各級地方人民檢察署“代表國家
公益參與有關全國社會和勞動人民利益之重要民事案件及行政訴
訟”。
1954年9月通過的《中華人民共和國檢察院組織法》第4條更是
明確規定，檢察機關對有關國家和人民利益的重要民事案件有權提起
訴訟或者參加訴訟。
由于全國上下掀起“反右斗爭”，自1957年后，檢察機關便不再參
與民事訴訟沽動。
1979年開始起草的《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》前
6稿中都對檢察機關提起民事訴訟作出過規定，其中第6稿規定的最
為完整，有15個條款。但1982年《中華人民共和國民事訴訟法（試
行)》在定稿時刪除了有關內容，僅保留了“人民檢察院有權對人民法
院的民事審判活動實行法律監督”的原則性規定和“人民檢察院對已
經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審
判監督程序提出抗訴”的規定。1991年頒布的《中華人民共和國民事
訴訟法》繼承了試行法的精神，第14條規定：“人民檢察院有權對民事
審判活動實行法律監督”，第185～188條僅規定檢察機關可以抗訴的
方式對民事審判工作進行檢察監督。2007年10月28日修改的新《中
華人民共和國民事訴訟法》保留了原第14、185～188條的內容，對原第
185、186條的修改則擴大了檢察機關以抗訴方式對民事審判工作進行
檢察監督的范圍，并對法院接受抗訴后作出再審裁定的時限作出了明
確的規定。
(四)有司法實踐
面對民事公益糾紛的挑戰，我國檢察機關充分利用現有的法律資
源，積極探索實踐檢察機關提起民事公益訴訟，不但為國家挽回了大量
的經濟損失，而且為檢察機關提起民事公益訴訟積累了寶貴的實踐經
驗，提供了實證研究的范例。例如，方城檢察院請判違法合同無效案、
河津檢察院追訴非法轉讓案、岳陽檢察院追訴惡意拍賣案、中江檢察院
請求判決合同無效案、連城檢察院追訴非法所得案、閬中市檢察院訴群
發骨粉廠環境污染案。
(五)符合憲法、人民檢察院組織法、民法通則精神
雖然現行民事訴訟法沒有賦予檢察機關代表國家提起民事公益訴
訟的權利，但檢察機關提起民事公益訴訟，是符合憲法、人民檢察院組
織法、民法通則精神和依法治國方略的。
憲法第12條規定，“社會主義的公共財產神圣不可侵犯。國家保
護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者
破壞國家的和集體的財產”；第15條第3款規定：“國家依法禁止任何
組織或者個人擾亂社會經濟秩序。”民法通則第5條規定，“公民、法人
的合法的民事權益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯”；第73條第
2款規定：“國家財產神圣不可侵犯，禁止任何組織或者個人侵占、哄
搶、私分、截留、破壞。”與此同時，憲法和人民檢察院組織法均規定，人
民檢察院是國家的法律監督機關，人民檢察院依照法律規定獨立行使
檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。而人民檢察院組織法
第4條還規定：“人民檢察院通過行使檢察權……維護社會秩序、生產
制度
(三)有歷史淵源
我國檢察機關提起民事訴訟的歷史，可追溯至晚清政府的變法修
律運動。晚清政府引進西方檢察制度，在所制定的《高等以下各級審
判廳試辦章程》和《法院編制法》中，開始有中國檢察機關提起民事訴
訟法的規定。到了中華民國政府時期，對檢察官參與民事公益案案件更是
作出了較為詳細的規定。
我國社會主義民事公益訴訟制度則產生于新民主主義革命時期。
1939年四月制定的《陜甘寧邊區該等法院組織條例》和1941年的《晉
冀魯豫邊區高等法院組織條例》中，均有檢察員作為“訴訟當事人或公
益代表人”參與民事訴訟的規定。
1949年12月頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條
例》第3條第5項規定，檢察機關對于全國社會與勞動人民利益有關之
民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家參與之。
1951年9月頒布的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條
例》第3條第6項和《中央人民政府地方各級人民檢察署組織通則》第
2條第6項均規定，最高人民檢察署、各級地方人民檢察署“代表國家
公益參與有關全國社會和勞動人民利益之重要民事案件及行政訴
訟”。
1954年9月通過的《中華人民共和國檢察院組織法》第4條更是
明確規定，檢察機關對有關國家和人民利益的重要民事案件有權提起
訴訟或者參加訴訟。
由于全國上下掀起“反右斗爭”，自1957年后，檢察機關便不再參
與民事訴訟沽動。
1979年開始起草的《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》前
6稿中都對檢察機關提起民事訴訟作出過規定，其中第6稿規定的最
為完整，有15個條款。但1982年《中華人民共和國民事訴訟法（試
行)》在定稿時刪除了有關內容，僅保留了“人民檢察院有權對人民法
院的民事審判活動實行法律監督”的原則性規定和“人民檢察院對已
經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審
判監督程序提出抗訴”的規定。1991年頒布的《中華人民共和國民事
訴訟法》繼承了試行法的精神，第14條規定：“人民檢察院有權對民事
審判活動實行法律監督”，第185～188條僅規定檢察機關可以抗訴的
方式對民事審判工作進行檢察監督。2007年10月28日修改的新《中
華人民共和國民事訴訟法》保留了原第14、185～188條的內容，對原第
185、186條的修改則擴大了檢察機關以抗訴方式對民事審判工作進行
檢察監督的范圍，并對法院接受抗訴后作出再審裁定的時限作出了明
確的規定。
(四)有司法實踐
面對民事公益糾紛的挑戰，我國檢察機關充分利用現有的法律資
源，積極探索實踐檢察機關提起民事公益訴訟，不但為國家挽回了大量
的經濟損失，而且為檢察機關提起民事公益訴訟積累了寶貴的實踐經
驗，提供了實證研究的范例。例如，方城檢察院請判違法合同無效案、
河津檢察院追訴非法轉讓案、岳陽檢察院追訴惡意拍賣案、中江檢察院
請求判決合同無效案、連城檢察院追訴非法所得案、閬中市檢察院訴群
發骨粉廠環境污染案。
(五)符合憲法、人民檢察院組織法、民法通則精神
雖然現行民事訴訟法沒有賦予檢察機關代表國家提起民事公益訴
訟的權利，但檢察機關提起民事公益訴訟，是符合憲法、人民檢察院組
織法、民法通則精神和依法治國方略的。
憲法第12條規定，“社會主義的公共財產神圣不可侵犯。國家保
護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者
破壞國家的和集體的財產”；第15條第3款規定：“國家依法禁止任何
組織或者個人擾亂社會經濟秩序。”民法通則第5條規定，“公民、法人
的合法的民事權益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯”；第73條第
2款規定：“國家財產神圣不可侵犯，禁止任何組織或者個人侵占、哄
搶、私分、截留、破壞。”與此同時，憲法和人民檢察院組織法均規定，人
民檢察院是國家的法律監督機關，人民檢察院依照法律規定獨立行使
檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。而人民檢察院組織法
第4條還規定：“人民檢察院通過行使檢察權……維護社會秩序、生產
秩序、工作秩序、教學科研秩序和人民群眾生活秩序，保護社會主義的
全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所以的合
法財產，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利……”由此可見，
我國憲法賦予人民檢察院的法律監督權是全面的，這在邏輯上也必然
要求人民檢察院對涉及國家和社會公共利益的法律關系進行監督，要
履行這種職責就必須行使訴權，否則當涉及國家和社會公共利益遭受
侵害時，檢察機關就無法監督法律的實施。因此，作為法律監督機關的
人民檢察院提起民事公益訴訟完全符合憲法和其他法律的精神。
(六)順應檢察改革的方向
如上所述，《實施意見》明確指出，檢察改革的主要任務就是
完善人民檢察院對民事審判、行政訴訟活動實行法律監督的范圍、措施
和程序，探索人民檢察院對民事執行活動進行監督的方式；探索建立民
事、行政公訴制度和人民檢察院參與民事、行政訴訟的制度。根據《實
施意見》，建立檢察機關提起民事公益訴訟制度是檢察改革的重要內
容和方向。全國檢察機關在《實施意見》的指引下，正積極地檢察機
關提起民事公益訴訟方面進行著有益的探索。

三、檢察機關提起民事公益訴訟的制度構建

筆者以為，在構建檢察機關提起民事公益訴訟制度中，應著重
以下幾個方面的問題：
(一)具體法律依據
盡管檢察機關提起民事公益訴訟完全符合憲法和其他法律的精
神，但在司法實踐中尚無具體法律可依據。在我國現行民事訴訟法中，
沒有明確賦予檢察機關提起民事公益訴訟的權利。因此，應當在有關
法律中，特別是在民事訴訟法中明確檢察機關有權代表國家和社會公
共利益提起民事公益訴訟。比如，可以參照江偉、孫邦清撰寫的《中華
人民共和國民事訴訟法》修改建議稿的規定，“機關、社會團體、企業事
業單位對損害國家、集體或者公眾民事權益的行為，依據本法以及其他
法律規定，可以以自己的名義為受損害的單位或者個人向法院起訴；檢
察院、其他有權機關、公益團體、有利害關系的公民為維護公共環境衛
生、保護消費者權益等多數人的利益等公共利益，可以對侵害多數人利
益的人或單位提起禁止侵權的或者賠償訴訟”，在民事訴訟法中對此
作出明確規定。
(二)起訴條件
檢察機關提起民事公益訴訟是為維護國家和社會公共利益，與案
件沒有直接利害關系，不應適用一般民事案件“原告是與本案有直接
利害關系的公民、法人和其他組織”的起訴條件。除此以外，檢察機關
提起民事公益訴訟應具備以下兩個條件：
第一，案件涉及國家和社會公共利益。所謂國家利益，包括國家的
經濟、軍事、外交等各方面的利益，其中經濟利益的主要內容是對國有
資產的占有、使用、收益和處分。社會公共利益應解釋為社會生活的基
礎條件、環境、秩序、目標和道德準則及良好的風俗習慣，其在法律上的
地位和作用，相當于大陸法系所謂公共秩序和善良風俗。
第二，無特定的主體提起或者雖有特定的主體但其拒不提起或不
宜由其提起訴訟。對那些利害關系人不知、不敢、不愿、不便或無力提
起訴訟的案件，檢察機關可以通過告知、動員、協助等方式促使其提起
訴訟，而不是由自己來直接提起民事訴訟。
(三)檢察機關提起民事公益訴訟的范圍
世界各國立法一般都嚴格限制檢察機關在民事訴訟中的公訴權，
從我國的國情出發，考慮到我國社會的實際需要和檢察機關的工作能
力，檢察機關提起民事公益訴訟的范圍應嚴格限定于國家和社會公共
利益受嚴重損害的案件，主要有：國有資產流失案件、嚴重擾亂社會經
濟秩序和市場規則的案件、環境污染案件、嚴重損害消費者利益案件、
壟斷案件、涉及群體性利益的民事訴訟案件、重大的涉外民事訴訟糾紛
案件、其他需要檢察機關提起民事訴訟的重大民事公益案件等。
(四)檢察機關在民事公益訴訟中的法律地位
在已有的檢察機關提起的民事公益訴訟案例中，對檢察機關的稱
謂有“原告”、“起訴機關”、“法律監督機關”等，凸顯出司法實踐中對
檢察機關在民事公益訴訟中的法律地位認識的巨大差異，理論界對此
也有較大的爭議。具體的觀點有：
第一，當事人說。認為檢察機關提起民事公益訴訟，其法律地位就
是“訴訟當事人”。它享有當事人的訴訟權利，承擔當事人的訴訟義
證據、參加辯論、發表案件處理建議等。如果檢察機關出于對國家或社
會公共利益的考慮需要終止訴訟，它有權終止訴訟。如美國的檢察官
認為出于國家或社會利益的必要，可以自由行使裁量權終止某一訴訟
案件。在我國民事訴訟法的修改中可以增加“人民檢察院提起的訴
訟，宣判前可以自行撤訴”的規定。
第三，上訴權。法國的檢察官可以請求復核他作為主要當事人在
下級法院提起的訴訟，不論他在下級法院是否為聯合當事人，但他有權
作為聯合當事人參與在最高法院提起的復核等程序。盡管檢察官不是
下級法院訴訟中的實際當事人，但在一些涉及強烈要求考慮公共利益
的案件里，如果訴訟當事人本人沒有提出，檢察官為了法律的利益可以
提出復核案件的訴訟請求。意大利、日本、英國都有類似規定。可見．
為保障訴訟的國家利益、公共利益，檢察機關應該享有獨立的上訴權。
第四，監督訴訟權。民事審判活動是否合法，檢察機關有權監督，
并有權采取措施制止和糾正違法或妨礙訴訟的行為。在檢察機關提起
的民事公益訴訟中，參加訴訟的檢察人員有權查閱案件材料，進行調
查，對訴訟活動實行監督。
結語
國家利益、社會公共利益涉及不特定多數人，在遭受侵害后會造成
很大的社會影響，危及社會的和諧穩定。在我國，檢察機關作為唯一的
法律監督機關，在提起民事公益訴訟維護國家和社會公共利益方面責
無旁貸。通過構建檢察機關提起民事公益訴訟制度，加強對國家和社
會公共利益的保護，強化法律監督，維護公平正義，妥善解決一些影響
較大的民事糾紛，使檢察機關更好地為構建社會主義和諧社會服務。