《行政程序法論》



第三章 行政程序法基本制度論


一、行政程序法基本制度概述

行政程序法基本制度是指在行政程序法的各個階段上具有相對獨立性，并起著連接各個階段的承上啟下的作用，對整個行政程序具有重要影響的法律制度。相對于行政程序法的基本原則，它更具有規范性，即構成行政程序法基本制度的法律條款具有完善的行為模式和法律后果，違反基本制度的內容將會直接導致法律上的后果。基本制度又不同于具體制度，具體制度是指僅僅在行政程序的某一個階段發揮作用，對整個行政程序沒有重要影響的法律制度，它與具體行政程序法律規則的關系更為密切。從基本原則到具體行政程序法律規則的關系依次應為基本原則→基本制度→具體制度→行政程序規則。據此，也可以看出行政程序基本制度在行政程序法中的地位和作用。
行政程序法基本制度的作用主要體現為它保障行政程序法基本原則得以實現。行政程序法的基本制度是對行政程序法的基本原則精神的實際運用，是使行政程序法的一般法律原則轉化為具體的可操作的法律規范的中間環節。由于基本原則在一般情況下不具有直接的操作功能，所以它只有通過基本制度來實現其應有價值。如果只規定基本原則，而不規定基本制度，將會使行政程序法因無法真正實施而失去基本功能。如行政公正原則，若沒有聽證制度的規定，它只能是空洞的規定而已。反過來說，行政程序法基本原則是對其基本制度的概括和總結。
由于學者們對行政程序基本制度不同的認識、不同的界定方法、不同的界定角度，而導致對行政程序法基本制度的種類、范圍的認識上存在較大差異。有的學者將行政程序法的基本制度概括為16個，即表明身份、告知、受理、傳喚、聽證、調查、回避、合議、審批、，審裁分離、格式、復審、咨詢、保密、順序、時效。①有的學者將行政程序法的基本制度概括為5類27項，即依法行政方面的制度，具體包括行政程序依法進行制度、不得執行違法指令制度、責效制度；民主方面的制度，具體包括情報公開制度、公聽制度、咨詢制度、訴愿制度、合議制度；公正方面的制度，具體包括回避制度、聽訊制度、辯明制度、告示制度、審裁分離制度、記錄制度、防止偏見制度；基本人權方面的制度，具體包括有限調查制度、有限強制制度、保障個人隱私的制度、“充分考慮”制度、推遲生效制度；效率方面的制度，具體包括時效制度、替代制度、申訴不停止執行制度、緊急處置制度、代行職務制度、委托制度、排除行政障礙制度。②有的學者將行政程序法的基本制度概括為6項，即聽證制度、教示制度、辯論制度、代理制度、回避制度、時效制度。③有的學者將行政程序法的基本制度概括為3類11項，即公正原則的保障制度，具體包括回避制度、合議制度、聽證制度、調查制度；相對方參與原則的保障制度，具體包括表明身份、說明理由、聽證和調查、救濟權利；效率原則的保障制度，具體表現為時效限定、先后順序、簡易程序。④有的學者將行政程序法的基本制度概括為7項，即信息公開制度、教示制度、聽證制度、回避制度、說明理由制度、時效制度和行政救濟制度。①
確定行政程序法的基本制度，既要使其與行政程序法的基本原則相區別，又要使其與行政程序法的具體制度相區別。只有那些能體現行政程序法的基本原則，同時對整個行政程序都具有影響力的制度才能稱為基本制度。根據這一標準，筆者認為，行政程序法的基本制度主要有：聽證制度、回避制度、信息公開制度、時效制度和救濟制度。其他制度，如說明理由制度、教示制度、代理制度、合議制度、辯論制度等，也是行政程序法律制度，但是可以列入具體制度，理由是它們只體現在某些行政行為，或體現在行政行為的某個階段，但對整個行政程序并不產生直接的影響。還有一些制度，如審裁分離制度，僅僅屬于某些行政行為的程序，不屬于整個行政程序法的制度，而是某類行政行為的程序制度。有些制度，如調查制度，則是屬于具體的行政程序規則。
在行政程序基本制度方面還需要說明的是，行政程序法上所說的基本程序制度，是指能影響行政行為法律效力的行政外部程序制度。有些行政程序制度，如合議制度，是行政內部程序制度，盡管行政主體實施行政行為也應遵守行政內部程序規則，但它并不影響最終行政行為的法律效力。行政內部程序制度主要有審批制度、合議制度(或集體討論制度)、備案制度等。如行政收費實行審批制度，收費項目的設置必須經財政物價部門的批準。行政處罰法規定，對情節復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定。《立法法》規定，部門規章和地方政府規章應報國務院備案；較大的市人民政府制定的規章應當同時報省、自治區人民政府備案。但是，該審批的立項是否已得到審批，某行政處罰是否應當集體討論決定或是否已經進行了集體討論，規章是否已經過備案，均不影響行政行為的有效性。因此，這類程序制度，主要是行政機關上下級之間領導監督關系的體現，屬于內部行政行為范疇，由行政組織法規范規定或由行政機關制定內部規則規定。行政程序法主要規定影響行政行為效力的外部行政程序制度和具體規則。

二、聽證制度

(一)聽證制度的涵義和作用
聽證是行政主體在作出影響行政相對方合法權益的決定前，由行政主體告知決定理由和聽證權利，行政相對方表達意見、提供證據，以及行政主體聽取意見、接納證據的程序所構成的一種行政程序基本法律制度。
聽證制度是行政程序法基本制度的核心。這是因為，行政程序的公正與公開，構成了行政程序法的生命源；沒有公正與公開，就沒有行政程序法。而行政程序的公正與公開并不僅僅在于讓行政相對方了解一個行為的結果，而且還應當讓行政相對方得到一個可以進行司法救濟的法律途徑。“對于行政機關而言，這一問題的實質是要求行政機關履行職能實現法律授權的目的時應當有一個正當合理的程序；從保護公民合法權益而言，則表現為在行政機關行使權力作出行政行為(不管是抽象的或具體的行政行為)對行政相對人發生效力之前，就應當提供某種程序的保障，就應當賦予行政相對人以某種程序上的權利，使之通過對程序上權利的行使來維護自己的合法權益。”①
聽證制度作為行政程序法的核心制度，其法律價值主要在于：
第一，監督行政機關依法行使職權，為行政機關作出公正的決定提供程序保障。聽證使行政活動處于公眾監督之下，行政機關作出有關決定必須指明事實根據、法律根據、說明理由。這樣可以避免行政機關隨意作出決定。
第二，保護當事人的合法權益免受非法侵害。聽證的本質在于給有關當事人提供機會發表意見，陳述情況，當面質證。當事人可以充分利用這些程序權利對抗行政機關非法侵害，維護自己的合法權益。
第三，聽證有利于提高公民的法律意識。聽證的過程，實質上也是一個很好的法制教育過程，在聽證過程中，有關當事人、旁聽人員能更好地了解有關法律、行政機關活動的方式，對為何要承擔相應法律責任、如何承擔法律責任都能起到較好的宣傳教育作用。此外，聽證制度真正體現了行政相對方參與行政活動的原則，提高了行政活動的透明度，可以大大減少執法成本，提高行政效率。
(二)聽證制度的主要內容
1。告知和通知。告知是行政機關在作出決定前將決定的事實和法律理由依法定形式告知利害關系人。通知是行政機關將有關聽證的事項在法定期限內通告利害關系人，以便利害關系人有充分的時間準備參加聽證。告知和通知在行政程序中發揮著行政主體與行政相對方之間的溝通作用，是聽證中不可缺少的程序，對行政相對方的聽證權起著重要的保障作用。
2．公開聽證。聽證必須公開，讓公眾有機會了解行政主體行政決定作出的過程，從而監督行政主體依法行政。但聽證事項如涉及到國家機密、商業秘密和個人隱私的，聽證可以不公開進行。
3．對抗辯論。對抗辯論是由行政主體提出決定的事實和法律依據，行政相對方對此提出質疑和反詰，從而使決定所依據的事實更趨真實可靠和公正合理。
4．制作筆錄。聽證過程必須以記錄的形式保存下來，行政主體以筆錄作為作出行政決定的惟一依據。
(三)聽證制度在行政程序法律規范中的體現
聽證制度在中國行政程序法律規范中正式確立的標志是 1996年的《行政處罰法》。該法第五章第三節專門規定了聽證程序，其中第42條規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。”這里將行政處罰中適用聽證的條件作了明確的規定。其條件涉及到兩個方面，一是處罰的種類，二是當事人要求聽證。該條并進一步規定了聽證的具體步驟：
1．當事人要求聽證的，應當在行政機關告知后3日內提出；
2．行政機關應當在聽證的7日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點；
3．除涉及國家機密、商業秘密或者個人隱私外，聽證應公開舉行；
4．聽證由行政機關指定的非本案的調查人員主持，當事人認為主持人與本案有利害關系的，有權申請回避；
5．當事人可親自參加聽證，也可以委托一至二人代理；
6．舉行聽證時，調查人員提出當事人違法的事實、證據和行政處罰建議，當事人進行申辯和質證；
7．聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章；
8．聽證結束后，行政機關依據行政處罰法的規定作出行政處罰決定。
在行政處罰決定中設立聽證程序，具有重要的法律意義：
1．設立聽證程序，為受處罰的當事人提供了一個法定陳述和申辯的機會。受處罰的當事人如果實施了違法行為，那就應當接受行政機關所作出的行政處罰。但這并不意味著受處罰的當事人對行政機關所認定的事實和法律依據不能提出異議。因此，通過設立聽證程序，使受處罰的當事人可以運用聽證權利，向行政機關陳述或申辯自己可以從輕、減輕甚至不能處罰的理由，從而保護自身的合法權益。
2．設立聽證程序，為行政機關作出行政處罰的合法性和合理性提供了一個程序性保障。行政機關在作出行政處罰時，如果僅僅憑借自己收集的證據，則有可能會導致其行政處罰決定不合法或不公正。因此，如果行政機關能像法院那樣在作判決以前，聽取當事人自己所作的申辯，可以避免行政處罰決定不合法或不合理現象的發生。
3．設立聽證程序，可以提高行政效率。設立聽證程序，讓受處罰的當事人有一個表達自己意見的機會，這樣，即使行政機關對其作出了行政處罰，也可以減少其申請行政復議或者提起行政訴訟的可能性，從而使行政機關較少地陷人有損行政效率的行政復議或行政訴訟的程序之中。
《行政處罰法》關于聽證程序的規定，為確立和完善聽證制度奠定了基礎。但是該法中關于聽證制度的規定，也存在著許多問題。
首先，關于聽證的范圍。聽證的目的是以程序的自然公正防止行政機關行政處罰權的濫用，最大限度地保障當事人的合法權益。同時，也要兼顧行政效率，所以不可能也沒有必要對所有行政處罰均設立聽證程序。只有對比較重大的、對當事人權益影響較大的處罰設立聽證程序，以此來兼顧公正效率。但是《行政處罰法》將對限制人身自由的行政處罰排除在聽證范圍以外，與行政處罰法的立法目的，特別是設立聽證程序的目的相違背。只對較大數額罰款規定可以請求聽證，而對同樣是財產罰的沒收違法所得卻沒有規定可以請求聽證，而事實上沒收違法所得的數額可能也是數額較大或巨大的。
其次，《行政處罰法》在規定罰款聽證范圍時，只是模糊地規定較大數額罰款應當組織聽證，但較大數額罰款是多少，由哪一級機關設定，《行政處罰法》未作出明確規定，在對較大數額罰款的掌握標準上必然各行其是。
第三，《行政處罰法》沒有規定聽證程序中當事人有閱覽卷宗的權利，這對當事人的權益保障是不充分的。而聽證制度較為健全的國家，一般均規定當事人在整個聽證過程中有閱覽有關卷宗的權利。當事人事先沒有閱覽卷宗，在聽證過程中就難以對行政機關的指控有針對性地提出有力的抗辯和反駁。
第四，在聽證結論上，《行政處罰法》只規定，“聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章”。法律并未明確規定聽證筆錄是行政機關作出最后決定的惟一依據。而以聽證筆錄作為最后決定的惟一依據，正是聽證的法律意義所在。《行政處罰法》也未叨確規定，聽證結束后主持人應制作聽證報告書，并將報告書向當事人公開。
第五，聽證的程序規則不夠明確具體，對行政機關組織聽證的步驟、方式沒有詳盡的規定，如聽證會主持人的權力，聽證會參加人的資格等，只有一條條款規定聽證制度，行政機關組織聽證的程序法依據不明確。
繼《行政處罰法》之后，1997年12月29日通過的《價格法》，對聽證制度又有了較大的發展。《價格法》第23條規定，制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。《價格法》明確了消費者在價格活動中的地位和參與定價的權利，要求政府在制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格以及自然壟斷經營的商品價格時，不但要聽取經營者的意見，更要通過聽證會制度，聽取消費者的意見。價格聽證的主要內容是：公開審核申報調價的經營者和主管部門上報的經營成本；討論調價所造成的社會影響；公開確定作價原則和作價方法；討論申報調價的價格水平與實施時間；確定調價的建議方案或進一步審議聽證的工作安排。價格聽證會聽證的主要范圍是：生活用電、自來水、民用燃料、公用住房租金、物業管理服務收費、公共交通價格、醫療收費、教育收費、郵電收費、有線電視收費、鐵路收費、主要游覽景點門票價格等。
2001年7月2日國家發展計劃委員會《政府價格決策聽證暫行辦法》詳細規定了價格聽證會的程序，其中規定，聽證會設聽證主持人，聽證主持人由政府價格主管部門有關負責人擔任。聽證會代表應該具有一定的廣泛性、代表性，一般由經營者代表、消費者代表、政府有關部門代表以及相關的經濟、技術、法律等方面的專家、學者組成。聽證會代表由政府價格主管部門聘請。政府價格主管部門應當根據聽證內容，合理安排聽證會代表的人數及構成。聽證會代表可以向申請人提出質詢，對制定價格的可行性、必要性以及定價方案提出意見，查閱聽證筆錄和聽證紀要。
政府價格主管部門應當在作出組織聽證決定的3個月內舉行聽證會，并至少在舉行聽證會10日前將聘請書和聽證材料送達聽證會代表，并確認參會代表人數。聽證會應當在三分之二以上聽證會代表出席時舉行。
價格聽證會按下列程序進行：
1．聽證主持人宜布所證事項和聽證會紀律，介紹聽證會代表；
2．申請人說明定價方案、依據和理由；
3．政府價格主管部門介紹有關價格政策、法律、法規、初審意見及其他需要說明的情況；
4．有關評審機構說明評審依據及意見；
5．聽證會代表對申請人提出定價方案和有關評審機構的評審依據及意見進行論證；
6．申請人陳述意見；
7．聽證主持人總結；
8．聽證會代表對聽證會筆錄進行審閱并簽名。
政府價格主管部門應當在舉行聽證會后7日內制作聽證紀要，并送請聽證會代表審核簽字。
價格聽證會制度是一項強制性制度，列入聽證范圍內的任何價格都必須經過事先聽證，申請調價的經營者和部門如在聽證會上提不出充分的調價理由，或者參加聽證人員多數反對調價，此項調價便不能實施。
價格聽證制度與行政處罰聽證相比，其法律意義在于它表明了聽證制度已開始越出具體行政行為的范圍，進入抽象行政行為領域。
2000年3月15日通過的《立法法》將聽證制度進一步推廣到了行政立法中，該法第58條規定，行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。
(四)聽證制度的完善和發展
聽證制度在中國還是一項嶄新的程序制度，在許多方面有待進一步完善，制定統一的行政程序法在確定該項制度時，尤其應注意以下幾方面：
第一，嚴格規范并完善正式聽證制度、法定聽證制度。
在國外，行政聽證制度有正式聽證與非正式聽證之分(如美國)；有法定聽證、任意聽證與非法定聽證之分(如英國)；有辨明程序與聽證程序之分(如日本)。這都是適應各國行政法治的發展特點所作的分類。鑒于我國目前的行政法治狀況，尤其是行政程序法治狀況，應首先強化正式聽證制度、法定聽證制度，這樣才能有利于聽證制度在我國的建立與完善。
第二，逐步擴大聽證程序適用的范圍。
各國對聽證程序的范圍二般都有明確的限定。但一般而言，隨著民主的發展，聽證的范圍越來越廣泛。在普通法系國家，傳統的觀念和做法是聽證程序僅適用于剝奪公民個人財產的行政決定；20世紀60年代后，除了公民財產權利受到侵害外，其他法定權利受到侵害時，判例認為也必須適用聽證程序，包括行政機關作出限制許可證照的決定，也適用聽證程序。20世紀70年代后，隨著“合理期待”概念的出現，適用聽證程序的范圍繼續擴大。例如某人已經擁有一張許可證，當他申請更換許可證時，就享有繼續擁有許可證的“合理期待”。如果行政機關打算拒絕他的更換申請時，那么就應當履行聽證義務。①
可見，擴大行政聽證的范圍，是各國的發展趨勢。英國行政法學家韋德認為，行政聽證的例外越少越好，因為“授予這種權利不會有什么害處”。②我國目前行政聽證的范圍已經從《行政處罰法》中規定的幾種重大行政處罰的具體行政行為，擴大到《立法法》規定的對制定行政法規等的抽象行政行為的聽證。但是與現代聽證制度的內在精神相比，聽證的范圍無論在廣度，還是在深度方面均要進一步發展。
第三，強化聽證記錄的法律意義。
聽證的目的在于通過聽證獲得行政決定的證據，因此，聽證應堅持“案卷排他性原則”。聽證記錄作為聽證過程的書面記載，連同聽證中相關文件構成聽證案卷，行政機關的裁決只能以此為依據，案卷以外的未經聽證事實不能作為裁決的依據。只有這樣，才能維護聽證制度的嚴肅性、權威性。

三、回避制度

(一)回避制度的涵義和作用
行政程序法中的回避制度是指行政機關的公務員在行使職權過程中，因與其處理的法律事務有利害關系，為保證實體處理結果和程序進展的公平性，依法終止其職務的行使并由他人代理的一種程序法律制度。
回避作為一項法律制度具有悠久的歷史。無論在專制還是民主的法律制度中，都存在著回避制度。英國普通法的自然公正原則所派生出的一條重要規則就是：“任何人都不得在與自己有關的案件中擔任法官。”①如果國家公務員與其所處理的案件有直接利害關系而不回避，仍然參加案件的調查取證，參與作出行政決定，那么，即使該國家公務員素質較高，能夠排除個人私利的干擾，實事求是，有法必依，執法必嚴，確實做到全面、客觀、公正地調查取證，嚴格按照違法事實和法定依據作出行政決定，從實體法的角度看，是無可非議的，但若以程序法的原理分析，由于其欠缺公正，因而難以消除當事人及一般民眾對該國家公務員的懷疑，影響調查取證和違法事實認定以及行政決定的權威性。實行回避制度，對于防止國家公務員礙于親情困擾而不公正地處理案件以及消除當事人的思想疑慮，使行政行為取信于民，提高政府威信，都具有重要的意義。
回避制度的法律價值正在于確保行政程序的公正性，保證行政程序公正性原則得到具體落實。行政公正性可以樹立利益沖突的雙方當事人尋求行政程序來解決行政爭議的信心，客觀上也有助于產生社會穩定發展的積極力量。因此，建立回避這一法律制度是人們對法律公正的期待的結果。
(二)回避制度的主要內容
回避制度的內容從其范圍而言，包括親屬回避、地區回避和公務回避。親屬回避和地區回避主要適用于內部行政行為程序，即人事任職程序。行政程序法中的回避主要是公務回避。
作為一項基本程序法律制度，各國對回避內容的規定盡管不盡相同，但以下幾個方面是回避程序法中不可缺少的：
1．關于回避的情形
回避的情形是指在什么條件下有關人員應當回避，這是回避的前提。在社會關系中，血親、姻親和人情都是可能導致人們偏私的內在依據。這一點已成為不言而喻的公理。在旨在確保公正的法律程序中，任何偏私都將有害于法律程序價值目標的實現。排除法律程序主持人的偏私非常重要。因此，各國無一例外地將有利害關系作為回避的情形。當然，各國傳統法律文化的差異性，或多或少對回避原因的內容產生一定的影響，對親屬關系回避的范圍規定不一。
2．關于回避的方式
回避的方式是指在法定條件下有關人員如何回避，這是行政回避的具體步驟。一般國家或地區的行政程序法都有自行回避和申請回避之規定。盡管這兩種回避方式具有相同的法律價值，但對行政機關來說卻具有不同的目的。自行回避至少能夠較好地體現行政效率，在社會上樹立起行政機關客觀公正的整體形象，能使社會對其行政行為產生更加廣泛的認同感，使行政權的運作始終擁有豐厚的社會基礎支撐；而申請回避在人們看來多少是對自行回避的一種補充，即公務員應當回避而不回避時，當事人有申請回避權以保證本人受到公正行政程序的對待。因此，這兩種回避方式之間存在互相關聯性，法律規定這兩種回避方式并存實為明智、科學之舉。
3．關于回避的后果
回避的法律后果是指當有關人員應當回避而沒有回避的情形下，其所作的行政行為是否有效?行為者是否應當承擔法律責任?為保證行政行為的有效性，一般國家和地區的行政程序法都將符合回避規定作為行政行為的有效條件之一。但是，由于公務員偏私在客觀上僅是可能影響行政行為公正性，也就是說，公務員偏私與其所作出的行政行為是否不公正沒有必然聯系。將公務員在不符合回避規定下作出的行政行為一概視為無效并不科學、合理。因此，不少國家或地區的行政程序法認為，只有當公務員本人是本案的當事人時，由其作出的行政行為才是無效；在其他情形下所作出的行政行為是否有效，應當具體問題具體分析。如果在公務員回避的情況下，其他公務員也會作出相同的行政行為時，就不應當認定該行政行為必然無效。
(三)回避制度在行政程序法律規范中的體現
回避制度雖然在我國還相當不完備，但是，作為一項有效的事前監督、保證行政公正制度，不僅得到越來越多的首肯，而且在已有的立法中也有相當的體現。如《行政監察法》規定：“監察人員辦理的監察事項與本人或者其近親屬有利害關系的應當回避。”《行政處罰法》規定：“執法人員與當事人有直接利害關系的，應當回避。”“聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持；當事人認為主持人與本案有直接利害關系的，有權申請回避。”有關規定行政處罰程序的規章也大都規定了回避制度，如{違反水法規行政處罰程序暫行規定》規定： “承辦人員和主管領導，與本案有利害關系或其他利害關系，可能影響公正查處案件的，應當自行回避。”《國境衛生檢疫行政處罰程序規則》規定：“合議組成員有下列情形之一的，應當回避，當事人也有權用書面申請他們回避：①是當事人的近親屬；②與本案有利害關系；③與本案當事人有其他利害關系，可能影響對案件公正處理的。”
《國家公務員暫行條例》則設專章專門規定了回避制度，該法第十二章第61條規定：“國家公務員之間有夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親以及近姻親關系的，不得在同一機關擔任雙方直接屬于同一行政首長的職務或者有直接上下級領導關系之職務，也不得在其中一方擔任領導職務的機關從事監察、審計、人事、財務工作。”第62條規定：“國家公務員執行公務時，涉及本人或者涉及本人有本條例第61條所列親屬關系人員的利害關系的，必須回避。”第63條規定：“國家公務員擔任縣級以下地方人民政府領導職務的，一般不得在原籍任職。”人事部于 1996年5月27日發布的《國家公務員任職回避和公務回避暫行辦法》中不僅對回避范圍諸如直系血親關系、三代以內旁系血親關系、近姻親關系等作了具體明確的規定，而且分別對任職回避程序、公務回避程序作了具體規定，從而使我國公務員回避制度的規定更加完善。國家公務員回避制度中的公務回避實質就是行政程序中的回避制度。因此，可以說，我國目前有關回避的規定中，相對而言，《國家公務員暫行條例》及其相關補充規定相對比較完善。
(四)回避制度的完善和發展
在現行的回避制度中存在著以下主要問題，這也是今后行政程序立法在確立回避制度時必須注意的方面：
第一，回避的條件缺乏具體明確的規定。絕大多數行政法律、行政法規都以“利害關系”作為回避的法定條件。但何為“利害關系”沒有明確的列舉性規定。這既不利于國家公務員的自行回避，也會使當事人的申請回避缺乏明確法律依據。這種模糊的條件有時甚至會使回避僅流于形式上的規定，而無法真正實施。它很容易導致行政機關在這個問題上濫用自由裁量權，進而否定當事人的申請回避權。因此，在統一的行政程序立法中，必須在確定“利害關系”為回避前提條件下，進一步詳細列明常見的利害關系的表現形式，不能僅設“利害關系”這一模糊的法定條件，為行政主體出于私利而作不正當的解釋提供依據，否則，就難以達到法律設定回避制度的目的。從許多國家的行政程序法規定可以看到，列舉利害關系表現的若干情形幾乎已成為立法的一種通例。況且，我國的訴訟法中已經采用了這樣的立法方式。
第二，回避的方式及其程序不明確，有的規定“應當回避”，有的雖規定了自行回避和申請回避兩種方式，但對其具體程序如受理機關、決定方式、決定時限等缺少規定，使得回避因缺乏具體規定而無法真正實現。因此，在統一的行政程序立法中必須明確規定自行回避和申請回避兩種引起回避程序的方式。自行回避應當是國家公務員的一項職責，如國家公務員有自行回避的情形而不回避的，應當承擔相應的行政法律責任；申請回避應當是行政相對方的一項法定權利，只要行政相對方啟動回避程序，有權決定回避申請的機關必須在法定期間內給予明確的答復，否則，行政相對方可以啟動行政救濟程序。無論是自行回避還是申請回避，法律必須對提出回避請求人的資格、方式、受理機關、決定機關、決定方式、時限等作出明確的程序規定。
第三，對國家公務員回避應如何確定代理人幾乎未作規定。行政行為的連續性、穩定性的特征，決定了國家公務員在依法回避后，必須有相應人員代理其行為，否則就要影響行政行為實施，同時也會影響行政相對方合法權益的實現。所以，許多國家在其行政程序法中規定了代理制度。如葡萄牙《行政程序法典》第41條規定了職務的擔任人回避時，由法律規定的代任人代替；無法律規定的代任人，則由被代任人的較年長直屬下級代替。我國有關行政法律、法規中關于國家公務員回避后的代理人問題幾乎沒有具體規定。因此，我國未來行政程序法在確立回避制度時，應對代理人的資格、代理的法律程序、代理人法律后果等作出明確的規定。
第四，對違反回避制度的法律后果沒有作出具體規定。回避是一項嚴格的程序制度，必須確立嚴格的法律責任。盡管各國對違反回避制度的法律后果方面規定不盡一致，但均將其作為回避制度的重要內容。例如德國規定，除在“自己是當事人”的情形下所作的行政行為應當然無效外，其他所列應回避人員參與的行政行為并非當然無效。立法如不表明國家公務員違反回避制度所實施的行政行為是否有效，往往會導致回避制度對國家公務員的行為沒有約束力，從而使回避制度形同虛設。因此，在統一的行政程序立法中必須明確規定違反回避制度所實施的行政行為的效力。回避制度從性質上說是程序性違法，但程序性違法并不必然在實體上違法，正因為這一不確定的關系，才導致對違反法定程序的具體行政行為是否都必須撤銷發生爭議。我國行政訴訟法對違反法定程序的具體行政行為效力已經有明確的規定，它應當適用于違反回避制度所實施的具體行政行為，這是不容置疑的。行政程序法可以據此作出明確的規定。
回溯歷史，行政回避在我國古代官制中早已形成了嚴密的制度。東漢后期，針對地方官通過婚姻關系等發展自己勢力的情況，就規定婚姻之家的人不得交互為官，要有所回避。魏晉以后，則從婚姻關系擴大到一般的親屬關系(如兄弟)，由地方擴大到中央機構。到唐朝；則有了更明確的規定，親屬不能在同一個部門做官。有的雖不是一個部門，但與履行職務有妨礙，也得回避，如父任宰相，其子不得任諫官。中央高級官員的親屬，不得任京師府、縣官，一般官員須回避本籍。回避本籍的制度，到明初則干脆規定南方人到北方做官，北方人到南方做官。清代還規定官員原籍、寄籍五百里之內(包括鄰省)都得回避。①封建社會的這種規定，主要目的固然在于防止出現地方割據勢力，但也看到了親屬之間(包括門客好友)相互為官的危害性。在今天我們干部人事制度中尚存在著“任人唯親”弊病的情況下，有其借鑒的意義。多年來我們一直提倡“任人唯賢”，反對“任人唯親”，但均是從思想路線上人手，很少采取法律的手段杜絕任人唯親現象的出現。①

四、信息公開制度

(一)信息公開制度的涵義和作用
信息公開或稱情報公開、情報自由，是指凡是涉及到行政相對方權利、義務的行政信息資料，除法律規定應予保密的以外，有關機構均應依法向社會公開，任何公民或組織均可依法查閱、復制。
信息公開是行政公開原則的重要體現和必要保障。信息公開制度在行政程序法中的價值在于：
第一，有利于發展、強化民主政治。民主政治的重要表現就是公民參與國家管理，而知政則是參政的前提。這就要求行政機關必須將其活動的有關情況依法公開。
第二，有利于保障公民的權利。公民要實現自己的權利，如申請許可證或領取撫恤金、補貼、救濟等，都必須首先了解有關文件依據，否則極有可能導致其相應權利無法實現。信息公開制度則使公民隨時可以通過法定途徑獲知有關文件、信息，從而便于行使自己的合法權利。一旦其合法權益受到行政侵害時，能及時依法尋求法律救濟。 ’
第三，有利于清除行政腐敗。陽光是最好的防腐劑，任何腐敗往往都是在暗箱操作中滋生的，秘密越多，腐敗益盛。信息公開則是將政府置于社會公眾監督之下重要的制度保障，它對防止和糾正不正之風有時甚至超過任何靈丹妙藥。
(二)信息公開制度的主要內容
信息公開制度中的信息范圍應包括行政決定以及行政機關據以作出相應決定的有關材料、行政統計資料、行政機關的有關工作制度、工作規則等。信息公開程序制度應包含以下內容： 。
1．信息公開的范圍。除法律、法規另有規定的，凡是涉及到行政相對方權利和義務的行政信息，必須向社會公開；
2．行政主體應當提供條件和機會讓公眾知悉行政信息；
3．沒有公開的信息，不能作為行政主體進行行政行為的依據。
(三)信息公開制度在行政程序法律規范中的體現
在我國現行有關行政法律規范中，對信息公開方面的要求也有一些零散的規定，如《行政復議法》第23條第2款規定：“申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復、作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，行政復議機關不得拒絕。”《人民警察法》第 44條規定：“人民警察執行職務，必須自覺地接受社會和公民的監督。人民警察機關作出的與公眾利益直接有關的規定，應當向公眾公布。”《環境保護法》第11條規定：“國務院和省、自治區、直轄市人民政府的環境保護行政主管部門，應當定期發布環境狀況公報。”《土地管理法》第20條規定：“鄉(鎮)土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。”第46條規定： “國家征用土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”
(四)信息公開制度的完善和發展
在我國絕大多數法律、法規中，信息公開制度未有具體規定，當事人的資訊權無從落實。這不僅不利于保障當事人的合法權益，也無益于行政權的公正行使。因此，信息公開制度應成為我國行政程序法的基本制度。不僅要賦予當事人查閱卷宗的權利，課以行政機關及其公務員公布有關資料的義務，而且要規定當事人就信息公開可享有行政救濟權，直到請求司法審查，也即除涉及個人隱私、商業秘密、國防、外交等國家利益的信息外，當事人均有權獲得；否則，當事人可因此而提出申訴。對免予公開的情形必須由法律、法規明確列舉。
信息公開制度，需要具體制度的支撐。能支撐信息公開制度的具體制度包括：
1．行政資訊獲取制度。行政資訊獲取，是指行政相對方通過預設的程序從行政主體那里獲得各種有助于其參與行政程序、維護自身合法權益或者公共利益所需要的各種信息資料，如沒有法律禁止，則行政主體應當無條件地提供。行政資訊獲取制度的建立是現代行政民主、公開這一法治精神發展的直接結果。行政資訊獲取制度的核心內容是：其一，行政相對方可以獲取資訊的范圍。法律如何確定行政相對方可以獲取資訊的范圍，這關系到行政相對方的權利的大小以及能否有效地實現參與行政程序的問題。由于國家安全和他人隱私權保護等需要，客觀上必然存在著一個對行政相對方保密的范圍。從保護行政相對方的合法權益需要看，以法律列舉行政相對方不能獲取資訊的范圍較為可取，對列舉之外的資訊，行政相對方都有權獲取。其二，行政相對方對資訊獲取權利的救濟。行政相對方與行政主體對某種資訊是否可以獲取發生爭議時，行政主體不具有爭議的最終裁決權，行政相對方有權提起行政復議或者行政訴訟。 ．
2．行政告知制度。行政主體在行使行政權的過程中，應當將有關事項依法告知行政相對方，以利于行政相對方及時行使權利維護自身的合法權益。行政告知是行政主體和行政相對方互相溝通的一種重要形式，是取得行政相對方認可行政行為的一個重要因素。行政告知制度具有如下內容：其一，表明身份。行政主體的執法人員在實施可能影響行政相對方合法權益的行政行為之前，應當通過行政相對方可以理解的方式，向其表明執法身份。行政主體執法人員在未表明身份的情況下實施的行政行為，則構成行政行為程序違法。其二，告知權稈。行政主體在行使行政權過程中，應當依法告知行政相對方的法定權利，旨在通過行政相對方行使這些權利，抵抗行政主體違法行使行政權。這些權利主要是陳述權和申辯權。其三，告知依據。為了確保行政相對方有效地行使申辯權，行政主體應當將擬作出行政決定的依據告知行政相對方。行政決定的依據包括事實依據、法律依據和裁量依據。
3．送達制度。行政主體作出行政決定之后，應當以適當方式將行政決定送達行政相對方，以便行政相對方了解行政決定的內容，從而自覺地履行行政決定設定的義務，或者行使其確認的權利，或者在不服行政決定時有針對性地提起行政復議或行政訴訟。因此，行政決定以什么方式送達到行政相對方，既關系到行政決定能否生效，又涉及到行政相對方能否及時履行義務和行使行政救濟等權利。因此，行政程序法必須建立行政決定的送達制度。個別行政決定送達制度的主要內容是：其一，行政決定送達的方式。由于實際情況的復雜性，必須規定多種的行政決定送達方式，以保證在任何情況下行政決定都能及時送達到行政相對方處。其二，行政決定送達方式的適用條件。每一種行政決定送達方式都有其自身特有的功能，能適應與其相適應的實際情況，因此，必須規定各種行政決定送達方式的適用條件和取舍的先后順序。其三，行政決定送達方式適用的程序。這種程序即為送達的方式、步驟、時限、順序所構成的一個連續過程。①

五、時效制度

(一)時效制度的涵義和作用
時效制度是對行政主體的行政行為給予時間上的限制，以保證行政效率和有效保障當事人合法權益的程序制度。時效制度要求行政主體在實施行政行為，特別是直接涉及到行政相對方合法權益的行為時，法律明確其時間限制。如行政主體對相對方申請許可的審查期限、決定時限、送達時限，行政主體實施行政處罰時作出處罰決定時限、送達處罰決定書的時限、執行的時限等。行政主體的行政行為(包括作為和不作為)超過一定時間，均會產生相應法律后果。
行政程序法中關于時效的規定，有利于行政主體在規定時間內及時行使權利并承擔義務，從而有利于行政程序各個階段、步驟的順利進行，從而提高行政效率，保護行政相對方的合法權益。
(二)時效制度的主要內容
1．行政行為的期限
在行政行為中，時效本身包含著行政主體實施行政行為的時效和行政相對方參與行政行為的時效，后者如行政相對方不服具體行政行為而申請行政復議和提起行政訴訟的時效，但它僅僅是行政相對方的一項權利，超過法定時效不行使只是喪失了該項權利，并不帶來其他法律后果，因而不是行政程序法所研究的對象。行政程序法中所稱的時效制度是指行政主體實施行政行為的時間效力。各國對時效的規定，一般采取強制性時效和任意性時效相結合的方法。規定在一般情況下作出行政行為的時間限期，但在特殊情況下經有關機關或人員批準可以適當延期。
2．違反時效的法律后果
當行政主體違反時效制度產生有利于行政相對方的法律后果時，只要實體法內容合法、合理，不應成為法院撤銷該行政行為的理由。如行政機關超過復議期限3天作出減輕行政處罰決定。反之，該行政行為應當以違反法定程序為由被法院撤銷。有學者甚至認為，行政主體在法定時效內不答復行政相對方的申請，則該申請的權利即可合法獲得。如1986年3月15日國家環境保護局發布的《對外經濟開放地區環境管理暫行規定》第8條第2款規定：“環境保護部門應當在接到環境影響報告書(表)的45天內，初步設計環境保護方案，環境保護設施竣工驗收報告的30天內予以批復。逾期不批復的，上報方案自行生效。”如果行政相對人合法權益必須以行政主體作為前提，則行政相對人具有申請法律救濟權利。實際上我國現行的行政復議制度和行政訴訟制度已賦予行政相對人這方面的權利。①
3．對違反時效制度的司法審查
違反時效制度即為違反法定程序，各國行政訴訟法都將其列為司法審查的理由。由于時效可以分為強制性時效和任意性時效，因而又導出法院對時效審查的范圍。對強制性時效進行司法審查已毋庸置疑。我國《行政訴訟法》第54條規定，法院可以撤銷行政行為和判決行政主體在一定期限內履行職責，可以說是行政主體違反強制性時效受司法審查后所招致的一種法律責任。而對任意性時效是否可以受司法審查則認識不盡一致，因為這涉及到行政自由裁量權。從外國行政訴訟發展史看，自由裁量權已逐步擺脫了司法審查，不過法院也隨時通過判例向行政自由裁量權提出合理性的要求，但法院終究不會將關注的重心落在行政自由裁量權上，除非這種自由裁量權行使到了不可容忍的地步。從目前情況看，法律盡可能減少任意性時效的規定，法院則不宜對任意性時效行為進行司法審查。
(三)時效制度在行政程序法律規范中的體現
時效制度在我國有關行政程序法律文件中有所體現，如《中華人民共和國海關法實施細則》規定：“違反海關監管規定的行為在三年以后發現的，免予處罰。”《行政處罰法》也規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰，法律另有規定的除外。”該法并規定了期限計算方法：“前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。”但我國行政程序法中對必須經過行政主體許可或批準的事項，行政主體必須在多長時間內作出答復鮮有規定，只是在企業登記和行政司法中有所規定，如《企業法人登記管理條例》規定，登記主管機關應當在受理申請后30日內，作出核準登記或者不予核準登記的決定。又如《行政復議法》規定，行政復議機關應當自受理申請之日起60日內作出行政復議決定；但是法律規定的行政復議期限少于肋月的除外。情況復雜，不能在規定期限內作出行政復議決定的，經行政復議機關的負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過30日。由于沒有具體的時限規定，行政復議法和行政訴訟法關于認為符合法定條件，申請行政機關頒發許可證、執照、資質證、資格證等證書，或者申請行政機關審批、登記有關事項，行政機關拒絕辦理或者不給予答復的，公民、法人或者其他組織可以申請行政復議或者提起行政訴訟的權利就難以行使。多長時間不給予答復就可以認為不給予答復，沒有法律標準。
(四)時效制度的完善和發展
我國現行行政法律、法規在時效的規定方面存在著過分側重于行政主體的便利，缺乏應有的時效規定的不足。沒有時效規定，表面看來有利于提高行政效率，但容易損害當事人的合法權益，并容易由此引起行政復議、行政訴訟，其結果恰恰損害行政效率。其次，時效規定任意性強。在規定法定期限后，一般均規定在特殊情況下可以延長。這既不利于行政主體的執法，也不利于對行政相對方合法權益的保護。第三，缺少對違反時效的法律后果的規定。有的法律規范雖然有明確的時效規定，但對違反時效產生何種法律后果則缺少明確的規定，使時效制度的規定形同虛設。因此，在制定統一的行政程序法時，應對行政行為的時效作出強制性期限規定，盡量減少任意性期限規定，在有任意性期限規定的情況下，規定最終期限。同時，可以考慮設立行政默認制度，超過期限行政主體不辦理就意味著行政相對方的申請自然生效，以督促行政主體及時辦理有關事宜。

六、救濟制度

(一)救濟制度的涵義和作用
行政救濟有廣義和狹義之分。廣義上的行政救濟既包括行政機關系統內部的救濟，也包括司法機關對行政相對方的救濟，以及其他救濟方式如議會救濟、國家賠償等。這種意義上的救濟實質上是對行政行為的救濟。狹義的行政救濟僅指行政系統內部的救濟。這里所說的救濟制度的救濟則是狹義上的行政救濟。所謂狹義上的行政救濟即是指行政相對方不服行政主體所作出的行政行為，依法向作出該行政行為的行政主體或其上級機關，或法律、法規規定的機關提出復議申請，受理申請的機關對原行政行為依法進行復查并作出裁決；或上級行政機關依職權進行主動救濟；或應行政相對方的賠償申請，賠償義務機關予以理賠的法律制度。這種意義上的行政救濟制度，是行政機關的內部監督，是基于行政監督理論而產生的一種監督制度，其任務和目的是通過這種監督糾正違法或不當的行政行為，并給予當事人以相應補救。行政救濟所針對的行政行為曾經發生法律效力，因此，行政機關對其變更、撤銷或是以新行為來取而代之，都必須嚴格遵守法定的程序。各國對行政救濟均以嚴格的法律予以調整和規范。
行政救濟制度從理論上來講有行政權侵犯了司法權之嫌，而與以自己不能做自己案件法官為主要內容的公正原則不相稱。在實踐上行政救濟也不是行政相對方進行法律救濟的最終手段。但是，作為解決行政主體與行政相對方之間矛盾爭議的一種手段，行政救濟已為當今各國普遍采用，盡管各國行政救濟在概念表述、救濟范圍、救濟程序，以及與司法救濟的關系等方面存在較多差異，但行政救濟制度已成為當今各國行政程序法制度中的一項重要內容。這一現象與行政救濟制度本身所具有的法律價值是分不開的。
行政救濟制度的主要作用在于：
第一，有利于行政爭議的迅速解決，提高行政效率，及時補救行政相對方的合法權益。行政救濟的組織、結構、活動原則以及救濟程序，相對于司法救濟而言，要簡便易行得多，行政救濟機關可以這些優勢以及自身專業方面的特長，迅速解決行政爭議，既提高了行政效率，同時也使當事人受侵害的合法權益及時得到救濟。
第二，有利于強化行政系統內部的自我監督，及時糾正違法不當的行政行為。行政救濟作為一種行政內部監督，由于其法律化程度一般都比較強，救濟機關運用法律手段，依據法律程序對行政主體濫用職權、超越職權，適用法律法規錯誤，不遵守法定程序等違法或不當行政行為予以撤銷、變更或責令改正，相對于其他監督而言，行政救濟要有力得多，對促使行政機關依法行政，樹立良好的社會形象，具有更重要和積極的作用。
(二)救濟制度的主要內容
行政救濟制度不僅僅是指行政復議，它包括以下三方面的內容：
1．行政復議程序。行政復議機關對復議申請人不服行政主體作出的行政行為而提起復議申請后，對行政主體作出的原具體行政行為進行審查，并依法重新作出行政行為。行政復議作為一項行政程序法律制度，對行政相對方而言，是一項程序權利，對于行政主體作出的認為侵犯其合法權益的具體行政行為，有權向行政復議機關申請行政復議。對行政主體而言，復議程序是行政行為程序的延續。行政主體在作出影響行政相對方合法權益的具體行政行為時，有義務告知其有申請復議的權利；行政相對方在法定的復議申請期限內申請復議，行政復議機關有義務予以審理并作出復議決定。
2．行政賠償程序。作出行政行為的行政主體，即賠償義務機關，在行政相對方根據《國家賠償法》認為行政機關及其工作人員的行政行為侵犯其合法權益造成損害向賠償義務機關申請行政賠償時，賠償義務機關有義務啟動行政賠償程序，受理賠償申請，予以理賠。
3．行政監督檢查程序。上級行政機關對下級行政機關的行政行為是否合法正確，可以隨時啟動監督檢查程序。如《行政處罰法》規定，行政機關應當建立健全對行政處罰的監督制度。縣級以上人民政府應當加強對行政處罰的監督檢查。
(三)救濟制度在行政程序法律規范中的體現
相對而言，我國行政法律規范對救濟程序規定得較為完善。《行政復議法》專門規定了行政復議程序制度；《國家賠償法》明確規定了行政賠償的范圍、賠償義務機關和賠償標準。一般的行政法律規范在規定行政行為的程序后均規定，不服行政機關作出的行政決定，可以向行政復議機關申請行政復議。如《行政處罰法》第6條規定，公民、法人或者其他組織對行政機關所給予的行政處罰不服的，有權依法申請行政復議；因行政機關違法給予行政處罰受到損害的，有權依法提出賠償要求。
(四)救濟制度的完善和發展
正如上述，在我國行政程序法律規范中，對行政救濟立法比較重視，因而其法律規范也較完善。《行政復議法》的制定和實施，進一步健全了行政復議制度。現在的問題是，將來在制定統一的行政程序法時，是否應將行政復議制度納入行政程序法的范圍。行政復議及其他行政救濟制度，相對于其他行政行為而言，它既是一種具體行政行為，又是對具體行政行為的一種監督制度，相對獨立于其他具體行政行為。作為一種具體行政行為，自然也應受行政程序法的調整，作為一種監督機制，又是國家監督體系的組成部分，且與行政訴訟制度相互呼應。在立法上，行政復議程序制度可以單獨立法，但不可否認，行政復議制度是整個行政程序制度的重要組成部分，行政救濟制度本身又是一項行政程序法的基本制度。因此，為了行政程序法的統一性和完整性，行政復議程序還是以納入統一的行政程序法為宜。

① 應松年主編：《行政行為法》，人民出版社1993卑版，第28—36頁。
② 江必新、周衛平編著：《行政程序法概論》，北京師范學院出版社 1991年版，第27—38頁。
③ 章劍生著：《行政程序法學原理》，中國政法大學出版社1994年版，第119—148頁。
④ 羅豪才主編：《行政法學》，北京大學出版社1996年版，第306— 310頁。
① 楊海坤著：《中國行政程序法典化》，法律出版社1999年版，第 163—174頁。
① 張春生、袁吉亮：《行政程序法的指導思想及核心內容的探討》，《中國法學》1991年第4期。
① 馬懷德：《論聽證程序的適用范圍》，《聽證制度研討會論文集》第 27頁。
② [英]威廉·韋德著，徐炳等譯：《行政法》，中國政法大學出版社 1997年版，第230頁。
① 王名揚著：《英國行政法》，中國政法大學出版社1987年版，第 153—154頁。
① 左言東著：《中國古代官制》，浙江古籍出版社1985年版。
① 金國坤著：《依法行政》，中國政法大學出版社1992年版，第76—77頁。
① 章劍生：《論行政程序法上的行政公開原則》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》2000年第6期。