《公法》



21世紀(jì)：中國需要什么樣的司法權(quán)力?

信春鷹*

一、司法改革的社會背景
二、司法改革已經(jīng)取得的成就
三、深化改革所面臨的矛盾和難題
四、鍛造適應(yīng)中國新世紀(jì)發(fā)展需要的司法權(quán)力


司法改革是近年來中國社會的重要話題之一。黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)人的講話，學(xué)術(shù)界連篇累牘的文章，此起彼伏的研討，司法界一個接一個的改革措施，似乎該寫的都已經(jīng)變成了白紙黑字，該說的都已經(jīng)充分表達(dá)，能實(shí)踐的都已經(jīng)操作了。然而，在這么多的努力之后，人們對司法改革的成果評價甚低，失望經(jīng)常大于期待。因此有人認(rèn)為，司法改革的現(xiàn)有資源已經(jīng)窮盡，改革家和學(xué)者們似乎應(yīng)該改弦更張，為依法治國尋找下一個改革熱點(diǎn)。
這當(dāng)然是不可取的。對于建議社會主義法治國家這樣一個憲法目標(biāo)來說，一個現(xiàn)代化的司法制度是不可回避的條件。這不僅僅是一個法理學(xué)命題，也是法治自身的邏輯。所以，不管改革的道路如何曲折，我們都只能一往無前。當(dāng)然，司法改革是一項(xiàng)長期的任務(wù)，不是一次界限清楚的活動。社會在發(fā)展變化，維護(hù)社會公正的司法也要隨之調(diào)整。從全球范圍看，不管是實(shí)行三權(quán)分立制度的國家，還是實(shí)行議會至上制度的國家，都在進(jìn)行司法改革。不同國家司法改革的動因不同，因此改革的目標(biāo)也不同。例如，在很多法治成熟的國家里，司法改革經(jīng)常是技術(shù)性和功能性的，例如，簡化繁瑣的司法程序，或者擴(kuò)大非訴訟解決爭端的范圍，以解決訴訟成本過高和訴訟拖延等典型問題。在發(fā)展中國家里，司法改革的呼聲和目標(biāo)更傾向于建構(gòu)司法獨(dú)立，防止司法腐敗等制度建設(shè)。
和其他國家正在進(jìn)行的司法改革相比，中國的司法改革有著自身的特殊性，其深度和廣度是任何其他國家所進(jìn)行的司法改革都不能比擬的。從深度上講，中國正在把一個根據(jù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和行政權(quán)力至上模式設(shè)計(jì)的司法制度改革成為現(xiàn)代化的、對內(nèi)和社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、對外和國際規(guī)則相銜接的司法制度。從廣度上講，中國的司法改革是全方位的，既包括制度層面的改革，也包括技術(shù)層面的和文化層面的改革。這種特殊性決定了司法改革的難度。因此，在評估司法改革的成就，推進(jìn)司法改革進(jìn)程的問題上，我們必須從依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的基本思路出發(fā)，根據(jù)我國社會轉(zhuǎn)型時期的特點(diǎn)，站在政治體制改革的高度來認(rèn)識司法改革問題。

一、司法改革的社會背景

中國的司法改革是自20世紀(jì)70年代末開始的政治經(jīng)濟(jì)改革邏輯發(fā)展的一個結(jié)果。20多年的改革經(jīng)歷使我們熟悉了一個很有趣的現(xiàn)象，即一個領(lǐng)域的改革經(jīng)常會產(chǎn)生連鎖效應(yīng)，而使得其他領(lǐng)域的改革不可避免。經(jīng)過70年代末以來我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化的全面進(jìn)步，到了90年代初期，司法改革成為突出的社會問題。溫飽問題解決之后，對社會公正的要求凸現(xiàn)出來了。尋求公正的地方是法院，而突然面對這樣大的社會責(zé)任，法院自身沒有充分的準(zhǔn)備。在舊體制下形成的法院的體制問題、管理問題、法官素質(zhì)問題，使得法院無法適應(yīng)新形勢下的社會需要。公眾對司法不滿，影響了黨和政府的形象，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人開始關(guān)注司法公正問題。江澤民總書記在十五大的報告正式提出了司法改革的任務(wù)。司法機(jī)關(guān)自身也有巨大的改革熱情，它們迫切需要通過改革改變形象，獲得社會的公信力，適應(yīng)新的社會需求。1999年，最高人民法院制定了五年改革綱要，這是我國司法改革的指導(dǎo)性文本。①司法改革已經(jīng)不僅僅是政治家和法律家考慮的事情，也是普通民眾所關(guān)心的事情，不僅僅是政治制度和法律制度層面的問題，也是社會學(xué)意義上的問題，不僅僅是權(quán)利結(jié)構(gòu)的調(diào)整和完善的問題，也是公民在一個合理的、有公信度的司法體制下接受關(guān)于權(quán)利和義務(wù)裁決的問題。， 社會對司法改革的要求首先表明司法機(jī)關(guān)在國家和社會生活中的地位越來越重要，社會對司法機(jī)關(guān)的要求越來越高。在中華人民共和國成立以后的頭30年中，法院和人們的日常生活基本不發(fā)生什么關(guān)系。在一個幾乎沒有私有財(cái)產(chǎn)存在的社會里，在一個所有個人都被看作是國家機(jī)器的“齒輪和螺絲釘”的社會里，在一個所有的社會資源都以“公共”的名義屬于國家的社會里，在一個所有的社會經(jīng)濟(jì)活動都被視為政府職能的社會里，在國家和社會高度同一，政府全權(quán)代表人民行使權(quán)利的社會里，在一個幾乎所有的社會矛盾和沖突都通過行政方式解決的社會里，法院在社會權(quán)力體系中處于邊緣地位，人們視“上法院”為恥辱，一個有過“上法院”經(jīng)歷的人往往會被視為異類。
改革開放導(dǎo)致了人們生活方式和社會管理方式的變革。首先是國家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的改革和職能轉(zhuǎn)變。“單位”的非業(yè)務(wù)職能逐漸弱化，黨政領(lǐng)導(dǎo)不再承擔(dān)業(yè)務(wù)之外的社會糾紛調(diào)解和裁決的任務(wù)。其次是市場經(jīng)濟(jì)改革。城市中出現(xiàn)了不隸屬于任何行政機(jī)構(gòu)的個人，他們獨(dú)立謀生，自己既是市場經(jīng)濟(jì)中的主體，也是法律關(guān)系的主體。第三，農(nóng)村的土地承包制改革。人民公社解體了，這在一定程度上帶來的農(nóng)村社會管理的真空。很多農(nóng)民離開了世世代代賴以為生的土地，進(jìn)入城市，形成“民工潮”，他們和正式機(jī)構(gòu)只有雇傭和被雇傭的關(guān)系，沒有“保護(hù)傘”，必須通過法律捍衛(wèi)自己的權(quán)利。即使是那些仍然留在農(nóng)村的農(nóng)民們也不再生活在嚴(yán)格的行政體制之中了，他們通過土地承包制解放了自己，成為平等的權(quán)利主體。“有矛盾找領(lǐng)導(dǎo)”被“有矛盾上法院”所代替。與過去相比，“多訟”和“好訟”正在成為一種趨勢，在日益復(fù)雜的社會關(guān)系中，任何人都可能產(chǎn)生訴諸法院的需要。數(shù)據(jù)表明，近 20年來，我國法院受理的案件每年都有大量遞增，法院正在成為人們生活中不可缺少的角色。各級人民法院和公眾的關(guān)系越來越緊密，任何人都可能和法院打上交道，或者是你訴別人，或者是別人訴了你。這是“依法治國”的新氣象：法院日益成為維護(hù)社會公平的機(jī)構(gòu)，成為公眾“討公道”的地方。
其次，立法和法律實(shí)施之間的距離日益突出。立法日趨完備，人們期望寫在紙上的規(guī)則通過司法機(jī)關(guān)得到實(shí)施而成為社會生活的準(zhǔn)則。改革開放之初，人們經(jīng)常用“無法可依”來形容中國社會缺乏規(guī)則的狀況，通過20多年的努力，這種現(xiàn)象得到了根本的改變。中國社會主義法律體系的基本框架已經(jīng)形成，以憲法為基礎(chǔ)，以基本法律和法律為主要脈絡(luò)，由大量的行政法規(guī)和地方性法規(guī)支持的規(guī)則結(jié)構(gòu)成為“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的依據(jù)。然而，法律實(shí)施方面存在很多問題，“有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究”的問題十分突出。曾經(jīng)有媒體對我國的法院判決的執(zhí)行情況作過評估，認(rèn)為涉及經(jīng)濟(jì)和民事的判決，大約有80％左右不能執(zhí)行或者不能完全執(zhí)行，有些估計(jì)還要悲觀一些。這種狀況的后果是多重的：社會公平無法實(shí)現(xiàn)，人們對法律的信心被挫傷，合理的法律秩序無法形成。在這樣的情況下，人們對司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生期待是自然的。
第三，現(xiàn)行司法體制不符合社會發(fā)展的需要。我們的司法機(jī)關(guān)是在50年代初期建立的。當(dāng)時新生的人民政權(quán)剛剛建立，國家的主要任務(wù)是打擊敵對分子的破壞活動和恢復(fù)被戰(zhàn)爭破壞的經(jīng)濟(jì)，司法機(jī)關(guān)具有“準(zhǔn)軍事”性質(zhì)，是維護(hù)政權(quán)的“刀把子”。基于這樣的歷史使命而設(shè)計(jì)的司法機(jī)關(guān)，其價值標(biāo)準(zhǔn)和功能標(biāo)準(zhǔn)都與現(xiàn)在社會所需要的司法機(jī)關(guān)不同。盡管改革開放20多年來司法機(jī)關(guān)也在不斷的改革之中，但是這些改革多半是反應(yīng)性的，例如，法院系統(tǒng)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)改革所產(chǎn)生的社會需要設(shè)立經(jīng)濟(jì)庭，適應(yīng)行政訴訟的需要設(shè)立行政庭，等等。這些改革一方面滿足了新的社會需求，另一方面計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生的司法體制的不合理也隨著法院職能的擴(kuò)大而擴(kuò)大了。諸如法院按行政區(qū)劃的設(shè)置，法官的產(chǎn)生和管理，法官的地位和待遇，法院的經(jīng)費(fèi)來源，司法行政管理，等等，這些在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下順理成章的安排現(xiàn)在呈現(xiàn)出嚴(yán)重的弊端，成為司法腐敗的根源。人們早已熟悉了司法腐敗的種種現(xiàn)象：有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，裁判不公，吃拿卡要，索賄受賄，貪贓枉法。更有甚者，有的法官竟然和當(dāng)事人勾結(jié)，制造出了假原告、假被告、假標(biāo)的、假證據(jù)、假代理、假審判的假案子。在很多地方，“吃了原告吃被告”幾乎成了法官的代名詞。在公眾眼里，我們的司法機(jī)關(guān)似乎成了一個“公共病人”，而如何醫(yī)治這個“公共病人”就成了全社會關(guān)注的熱點(diǎn)。
正是現(xiàn)行司法狀況的弊端與社會發(fā)展需要的巨大反差造就了司法改革的契機(jī)。從90年代初期開始，司法改革開始成為司法機(jī)關(guān)改善自身的努力，成為其向全國人民代表大會的年度報告的一部分。1995年中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會上，江澤民提出了“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”，以執(zhí)政黨文件的方式明確提出了司法要進(jìn)行改革，這在中華人民共和國的歷史上還是第一次。

二、司法改革已經(jīng)取得的成就

我把司法改革已經(jīng)取得的成就分為理念的和制度的。通過司法改革實(shí)現(xiàn)司法理念，在司法理念的指導(dǎo)下推動司法改革，這兩個看起來相反的命題在中國的語境中都具有真實(shí)性。中國是；個崇尚理論的國家，現(xiàn)實(shí)的合理性是需要理論的闡述而得到合法性的。如古代的孔夫子所云：名不正則言不順，言不順則令不行，必也正其名，才能行其實(shí)。因此，近年來中國司法改革取得的最大成就當(dāng)屬司法理念的轉(zhuǎn)變。
(一)司法理念的轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫茸兏镩_辟了廣闊空間
如上所述，中國的司法制度是在1949年之后逐步建立的。如果說在建立這個制度的過程中有某種理念的指導(dǎo)，那么這種理念就是，司法是無產(chǎn)階級專政的工具，是實(shí)現(xiàn)黨和國家政策目標(biāo)的手段。這個理念不僅主導(dǎo)了中國司法制度的設(shè)計(jì)，也主導(dǎo)了司法職業(yè)人員的標(biāo)準(zhǔn)。這個標(biāo)準(zhǔn)首先是政治的，其次才是業(yè)務(wù)能力。例如，建國之初對舊司法人員的清理是為了法律“不應(yīng)操在不可信賴的人手中”，①而新的司法干部的條件首先是必須政治上可靠。只要政治條件可靠，其他條件都是無關(guān)緊要的。“1945年以前參加工作的老干部”“土改、鎮(zhèn)反、三反、五反的積極分子(工人、店員、青年、婦女、農(nóng)民)，歷史清白，有高小以上文化程度，身體健康，而且有志于政法工作的都可以”。②在這樣的司法理念的指導(dǎo)下，司法審判工作壓倒一切的任務(wù)是為現(xiàn)實(shí)政治服務(wù)，“是政治性最強(qiáng)的工作”。①每年一度的全國人民代表大會，最高人民法院向大會所做的工作報告的主要內(nèi)容是匯報法院在一年的工作中貫徹落實(shí)黨和國家中心任務(wù)的情況，從鎮(zhèn)壓反革命到“三反”“五反”，從“反右”到“清理階級隊(duì)伍”，從“司法為對資產(chǎn)階級的全面專政服務(wù)”到“以無產(chǎn)階級專政理論來處理離婚案件”，②政治工作的中心決定司法工作的中心。在民眾的心目中，司法機(jī)關(guān)就是“無產(chǎn)階級專政的刀把子”，不僅判案要依據(jù)黨和國家的政策和政治經(jīng)濟(jì)形勢，而且權(quán)利義務(wù)的分配，犯罪與刑罰的確定，都要考慮當(dāng)事人的階級成分。同樣的犯罪構(gòu)成，可能因?yàn)榉缸锶说碾A級出身不同而得到不同的定性，并且得到不同的刑罰。
在當(dāng)時的歷史條件下，這樣的實(shí)踐符合“以階級斗爭為綱”的理論邏輯，并且具有現(xiàn)實(shí)合理性。直到1978年召開的中國共產(chǎn)黨的十一屆三中全會正式宣布了黨和國家的工作重點(diǎn)要轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面來，并且宣布階級斗爭已經(jīng)不再是中國社會的主要矛盾，司法機(jī)關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)才有可能發(fā)生一個轉(zhuǎn)折。值得一提的是1979年召開的全國高級人民法院院長和軍事法院院長會議，這次會議正式?jīng)Q定，在案件審判中，家庭出身，個人成分和一般的歷史問題將不再作為判案的根據(jù)。這是一次非常有意義的思想解放，也是對司法理念的一次大的調(diào)整。
80年代初，最高人民法院每年向全國人民代表大會的報告中開始出現(xiàn)“保護(hù)公民的合法權(quán)益”等提法。到了90年代，“嚴(yán)肅執(zhí)法，確保司法公正”成為法院的旗幟。1999年10月20日最高人民法院發(fā)布的《人民法院五年改革綱要》對法院改革的總體目標(biāo)作了這樣的表述：“緊密圍繞社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和建立社會主義法治國家的需要，依據(jù)憲法和法律規(guī)定的基本原則，健全人民法院的組織體系，進(jìn)一步完善獨(dú)立、公正、公開、高效、廉潔、運(yùn)行良好的審判工作機(jī)制；在科學(xué)的法官管理制度下，造就一支高素質(zhì)的法官隊(duì)伍；建立保障人民法院充分履行審判職能的經(jīng)費(fèi)管理體制，真正建立起具有中國特色的社會主義司法制度”。①同年12月，最高人民法院院長肖揚(yáng)在全國高級法院院長工作會議上的講話的題目是“努力推進(jìn)改革，確保司法公正，以嶄新的姿態(tài)跨入新世紀(jì)”。
從“無產(chǎn)階級專政的刀把子”到“確保司法公正”，關(guān)于司法機(jī)關(guān)使命理念的變化反映了中國社會的巨大變化。司法機(jī)關(guān)不僅僅是政治國家實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的工具，也是社會實(shí)現(xiàn)其價值追求的一種機(jī)制。經(jīng)濟(jì)改革改變了原來的社會關(guān)系，“身份”逐步被“契約”所取代，行政命令逐步被法律規(guī)則所取代，立法的逐步完善和公眾權(quán)利意識的增強(qiáng)使社會行為法律后果具有了某種可預(yù)測性，這一切都促進(jìn)了司法理念的轉(zhuǎn)變。而司法理念的轉(zhuǎn)變反過來又成為促進(jìn)制度變革的巨大的推動力。
(二)制度改革和建設(shè)取得顯著成就
審判機(jī)構(gòu)得到了發(fā)展與完善。審判機(jī)構(gòu)的發(fā)展與完善是司法改革的重要使命，也是使法院能夠履行其社會職責(zé)的條件。80年代以前，中國法院的內(nèi)部設(shè)置只有兩個實(shí)體部門，一是民庭，二是刑庭。民庭處理的案件大多為婚姻糾紛，刑庭處理的案件主要是刑事犯罪。從1949年到1956年7年間，全國各級法院共審判刑事案件600余萬件，民事案件850余萬件，②全國平均每年刑事案件不到100萬件，民事案件略高于100萬件。由于實(shí)體法很簡單而且基本沒有程序法，因此法院所面對的案件都比較容易處理。1957年以后，頻繁的政治運(yùn)動破壞了正常的社會生活秩序和維持秩序的方式，司法機(jī)關(guān)已經(jīng)無法履行憲法職責(zé)，所以我們現(xiàn)在無從獲得全國人民法院1957年到1977年期間的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，但是從可獲得的地方的統(tǒng)計(jì)數(shù)字我們可以看出當(dāng)時法院的基本功能，即根據(jù)不同時期的刑事政策懲治犯罪和處理民事糾紛。
70年代末開始的改革開放逐步改變了中國社會的結(jié)構(gòu)，社會政治與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展把在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下非常邊緣化的司法機(jī)關(guān)推向權(quán)力主流。而司法改革就是在這樣的社會背景下開始的，它所面對的首要問題是健全和發(fā)展審判機(jī)構(gòu)自身。經(jīng)濟(jì)審判制度和行政審判制度的確立就是典型的例子。1979年以前，經(jīng)濟(jì)糾紛大都是通過行政手段解決的，政府的經(jīng)濟(jì)主管部門承擔(dān)著處理所轄經(jīng)濟(jì)實(shí)體之間糾紛的任務(wù)。但是，當(dāng)“政企分開”的改革推行以后，很多經(jīng)濟(jì)實(shí)體都獲得了獨(dú)立于政府部門的法律地位，有了更大的自主權(quán)，原來的經(jīng)濟(jì)主管部門不再有能力處理這類經(jīng)濟(jì)糾紛了。一旦爭議一方訴諸法院，法院只能將其作為民事糾紛來處理。為了解決容易增多的經(jīng)濟(jì)糾紛和制度缺省之間的矛盾，法院不得不考慮建立經(jīng)濟(jì)審判庭的可能性。1979年，作為一個改革試點(diǎn)，四川省重慶市中級人民法院第一個成立了經(jīng)濟(jì)審判庭。~1983年，法院組織法進(jìn)行了修改，正式確立了經(jīng)濟(jì)審判庭在法院體系中的建制。到了1986年，全國97％的法院成立了經(jīng)濟(jì)審判庭。現(xiàn)在各級法院的經(jīng)濟(jì)審判庭已經(jīng)成為法院系統(tǒng)中最為忙碌的部門。
與經(jīng)濟(jì)審判庭相類似，行政審判庭的設(shè)立也產(chǎn)生于類似的經(jīng)歷。 1989年以前，中國行政訴訟的程序適用1982年通過的<民事訴訟法) (試行)的程序。到1988年為止，已經(jīng)有130多部法律分別規(guī)定法院可以受理行政訴訟案件。但是由于沒有專門的行政審判機(jī)構(gòu)，很多行政訴訟不得不由民庭來受理。當(dāng)行政案件的數(shù)量達(dá)到一定規(guī)模的時候，制度化建設(shè)和改革的要求就提上了日程。適應(yīng)這種需要，1986年，全國各級法院建立了1 422個行政審判庭，1987年又建立了1 093個，1990年全國行政審判工作會議之后，全國法院成立的行政審判庭已經(jīng)達(dá)到了3037個，其含義是所有的高級人民法院，99％的中級人民法院，和 91％的初級人民法院都設(shè)立了行政審判庭。②行政審判制度的確立是中國司法改革的一個重要成果，法院作為維護(hù)公民權(quán)利，限制政府權(quán)力濫用的一個機(jī)構(gòu)，通過行政訴訟向社會傳遞了重要的信息。
除了經(jīng)濟(jì)審判庭和行政審判庭的設(shè)立，軍事法院、鐵路運(yùn)輸法院和海事法院等專門法院相繼成立和恢復(fù)，也大大加強(qiáng)了人民法院的機(jī)構(gòu)建設(shè)。到目前為止，中國的法院已經(jīng)從80年代初簡單的刑事一民事結(jié)構(gòu)發(fā)展成為與國家主要立法部門相適應(yīng)，能夠覆蓋社會糾紛主要類別的裁決機(jī)構(gòu)。
審判方式的積極變革。改革前中國的審判方式是典型的職權(quán)主義模式，甚至是超職權(quán)主義的模式，其特征是法官在訴訟過程中扮演積極的，主導(dǎo)的角色。而且，在中國的政治和社會環(huán)境中，職權(quán)主義的直接后果是判決的結(jié)果直接依賴于法官的主觀認(rèn)定而不是事實(shí)和證據(jù)。由于司法行政權(quán)和審判權(quán)合而為一，當(dāng)事人和律師的權(quán)利不能得到充分的保障。最高人民法院副院長祝銘山總結(jié)這種審判方式的弊端是“庭審功能難以得到有效發(fā)揮，不利于保證辦案質(zhì)量；耗費(fèi)人力、物力和時間過多，不利于提高審判工作效率；訴訟活動公開性差，不利于法院隊(duì)伍廉政建設(shè)”。①
從20世紀(jì)80年代末期開始，各級人民法院都開始探索審判方式改革的途徑，諸如強(qiáng)化庭審功能，強(qiáng)化合議庭的職能，強(qiáng)化當(dāng)事人的舉證責(zé)任，落實(shí)公開審判制度，等等。1996年修改的(刑事訴訟法)把審判方式的改革推到了一個新的深度，開始了從大陸法系的職權(quán)主義向當(dāng)事人主義的轉(zhuǎn)變。例如，根據(jù)這一法律，公訴人、被告人、辯護(hù)人不再有等級之分，而是同為當(dāng)事人，是平等的法律主體。法官的職責(zé)不再是調(diào)查取證，而是以消極的方式客觀地審查證據(jù)，不再是引導(dǎo)法庭審判，而是冷靜、客觀地作出裁決。控訴方和辯護(hù)方的積極性和主動性得到保護(hù)和發(fā)揮，二者的平等對抗被視為公正審判的必須。
民事審判方式的改革主要集中在以下幾個方面，首先通過公開審判改變過去“先定后審”的實(shí)踐，法官在庭審中的職責(zé)是聆聽當(dāng)事人的舉證，冷靜分析，居中裁判。其次是實(shí)行“誰主張，誰舉證”的原則，強(qiáng)化當(dāng)事人的舉證責(zé)任。第三是賦予合議庭對普通案件作出裁決的能力，做到“審者判”，改變“判者不審”的狀況。在這些改革的基礎(chǔ)上，1999年的《人民法院五年改革綱要》為審判方式改革提出的新的任務(wù)是“進(jìn)一步完善舉證制度，除繼續(xù)堅(jiān)持主張權(quán)利的當(dāng)事人承擔(dān)舉證責(zé)任的原則外，建立舉證時限制度，重大、復(fù)雜、疑難案件庭前交換證據(jù)制度，完善人民法院收集證據(jù)制度，進(jìn)一步規(guī)范當(dāng)事人舉證、質(zhì)證活動”。為了完善舉證制度，《刑事證據(jù)法》和《民事證據(jù)法》正在起草過程中。
審判組織趨于合理化。審判組織是人民法院審判案件的組織形式。根據(jù)《法院組織法》的規(guī)定，我國現(xiàn)行的審判組織制度有幾個要點(diǎn)，第一，“人民法院審判案件實(shí)行合議制”。第一審案件“由審判員組成合議庭或者有審判員和人民陪審員組成合議庭進(jìn)行；簡單的民事案件、輕微的刑事案件和法律另有規(guī)定的案件，可以由審判員一人獨(dú)任審判”。“合議庭由院長或者庭長指定審判員一人擔(dān)任審判長。院長或者庭長參加審判的時候，自己擔(dān)任審判長”(第十條)第二，審判委員會制度。“各級人民法院設(shè)立審判委員會，實(shí)行民主集中制。審判委員會的任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，討論重大的或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題”(第十一條)。
在審判問題上，審判組織是實(shí)現(xiàn)審判權(quán)的機(jī)構(gòu)，是法院的具體化。但是在中國司法體制的運(yùn)作中，法律規(guī)定的審判組織所享有的權(quán)力經(jīng)常被“行政化”的管理體制所取代。例如，不管是法官獨(dú)任審判所作出的判決還是合議庭所作出的判決，特別是合議庭成員意見不一致的判決，雖然法律曾經(jīng)規(guī)定“少數(shù)服從多數(shù)，但少數(shù)人的意見應(yīng)該寫入筆錄”的規(guī)則，但實(shí)踐上通常總是要由行政性質(zhì)的“庭務(wù)會”或者主管庭長來決定，而“重大的或者疑難的案件，院長認(rèn)為需要提交審判委員會討論的，由院長提交審判委員會討論決定。審判委員會的決定，合議庭應(yīng)當(dāng)執(zhí)行”。
不僅如此，由于法院的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)并無二致，從科級到處級到局級，一個法官的業(yè)績是否能夠得到承認(rèn)，主要表現(xiàn)在他的行政級別是否得到了提升。高行政級別法官的權(quán)力表現(xiàn)在他可以對低行政級別法官的判決有矯正權(quán)。這種類似于行政機(jī)構(gòu)“行政首長負(fù)責(zé)制”的機(jī)制導(dǎo)致了司法判決的行政性質(zhì)而非司法性質(zhì)，審判委員會存在和運(yùn)作更加強(qiáng)化了這一點(diǎn)。
因此，審判組織改革的主要目標(biāo)是強(qiáng)化合議庭的職能和作用。在這方面，全國各地的法院都進(jìn)行了積極的探索，其方向是把審判權(quán)還給法律規(guī)定的審判組織。例如，很多地方取消了“層層把關(guān)”的實(shí)踐，把案件的最終裁決權(quán)交給合議庭和獨(dú)審法官。山東省青島市中級人民法院在這方面進(jìn)行了很好的探索。他們根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況確定了主審法官的條件和職責(zé)，院長和庭長在審判案件中以主審法官的身份出現(xiàn)而不是以行政長官的姿態(tài)出現(xiàn)，通過審判工作樹立自己的權(quán)威。①
2000年7月，最高人民法院頒布了《人民法院審判長選任辦法》，隨即在全國范圍內(nèi)實(shí)施。該《辦法》的目的，是通過審判長的選任改善法官隊(duì)伍的現(xiàn)狀，逐步實(shí)現(xiàn)法官權(quán)利和責(zé)任的一致，這一措施被認(rèn)為是改善法院組織的重大步驟。根據(jù)這一文件，審判長主持庭審，并主持合議庭對案件進(jìn)行評議，作出裁判，依照規(guī)定權(quán)限審核、簽發(fā)訴訟文書。一般認(rèn)為，盡管在推行這項(xiàng)改革的過程中出現(xiàn)了一些問題，但是此項(xiàng)改革在重新配置法院內(nèi)部審判權(quán)方面，是一項(xiàng)有意義的探索。
按照審判工作的要求改善法院內(nèi)部程序。實(shí)行了立審分立，審執(zhí)分立，審監(jiān)分立。所謂立審分立，就是立案庭收到案件后，直接安排日期和主審法官。有的地方甚至實(shí)行“抽簽”的辦法確定某一案件的主審法官，還有的地方實(shí)行電腦派位的方式，以避免事先接觸法官的當(dāng)事人有“挑選法官”的機(jī)會。②審執(zhí)分立，目的是將判決的執(zhí)行與案件的審判分離，專門設(shè)立執(zhí)行庭負(fù)責(zé)判決的執(zhí)行。執(zhí)行庭設(shè)立以后，執(zhí)行的力度明顯增強(qiáng)，那些以地方勢力為背景的所謂的“討債公司”受到打擊，維護(hù)了相關(guān)的法律秩序。審監(jiān)分立，是指近年來在司法改革過程中在法院內(nèi)部設(shè)立的審監(jiān)庭。審監(jiān)庭的主要任務(wù)是規(guī)范再立案標(biāo)準(zhǔn)，將無限申訴變?yōu)橛邢奚暝V，將無限再審變?yōu)橛邢拊賹彛桓母镌賹弻徟蟹绞剑桓母镌賹彶门形臅�，提高再審裁判文書的質(zhì)量。③
值得一提的是，1995年2月頒布實(shí)施的《法官法》是改革和完善我國司法制度的重大步驟。《法官法》明確了法官的地位和職責(zé)，義務(wù)和權(quán)利，規(guī)定了法官管理的各項(xiàng)原則和制度。《法官法》頒布以后，最高人民法院陸續(xù)制定了《法官考評委員會暫行組織辦法》、《初任審判員、助理審判員考試暫行辦法》、《關(guān)于依照法官法規(guī)定期限培訓(xùn)有關(guān)審判人員的通知》等等文件。各級人民法院也都指定了自己的實(shí)施細(xì)則。 2001年7月，《法官法》又進(jìn)行了重大修改，確定了國家統(tǒng)一司法考試制度。統(tǒng)一司法考試制度從根本上保證了高素質(zhì)的法律人才進(jìn)入法官職業(yè)。鑒于《法官法》修正案將于2002年1月實(shí)施，統(tǒng)一司法考試將在 2002年首次實(shí)行。

三、深化改革所面臨的矛盾和難題

盡管有上述成就，但是我們必須承認(rèn)，目前面臨的改革難度也越來越大。20世紀(jì)80年代和90年代初期，司法改革的任何設(shè)計(jì)和舉措都會得到普遍的支持，改革的成績也可以立竿見影。現(xiàn)在不同了。技術(shù)層面的改革和制度層面的改革都進(jìn)行了很多，而進(jìn)一步改革所需要的資源和條件仍然處于稀缺狀態(tài)。司法理念的變化和既有的改革成就提高了社會對司法的期待，然而，正是這種期待和現(xiàn)實(shí)的巨大反差要求司法的進(jìn)一步改革。
我認(rèn)為，深化司法改革所面臨的問題和矛盾主要表現(xiàn)在，第一，加強(qiáng)對司法的監(jiān)督所帶來的司法機(jī)關(guān)職能弱化的矛盾。當(dāng)某一權(quán)力部門問題較多而且引起公眾不滿的時候，政治學(xué)的傳統(tǒng)智慧就是加強(qiáng)對這一部門的監(jiān)督。在中國現(xiàn)行法律體制下，對法院的監(jiān)督有幾個層面。首先是法院的內(nèi)部監(jiān)督。這主要是指法院通過啟動自己內(nèi)部程序，或者由當(dāng)事人提起再審而對法院的審判行為進(jìn)行監(jiān)督。其次是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督。人民檢察院是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法監(jiān)督人民法院的審判工作。第三是權(quán)力部門的監(jiān)督。這包括人大的監(jiān)督和執(zhí)政黨的監(jiān)督。人民代表大會是司法權(quán)的來源，理所當(dāng)然地要承擔(dān)對法院進(jìn)行監(jiān)督的責(zé)任。執(zhí)政黨對法院的監(jiān)督主要通過各級政法委員會行使。第四是社會監(jiān)督。
如果我們從制度上觀察這個監(jiān)督體系，我們會認(rèn)為，至少即在法律上法院已經(jīng)處于層層監(jiān)督之下，它們幾乎不可能有任何越軌行為。然而問題在于，監(jiān)督機(jī)制能否起作用不在于其形式上有多完備，多一層監(jiān)督也可能意味著多一些腐敗，多一些制度成本，而且，監(jiān)督制度的效果是由多方面的因素決定韻，體制的、社會的、倫理的、個人素質(zhì)方面的因素都會起作用。公眾把監(jiān)督者稱為“看人的”，而“看人的”本身更需要監(jiān)督。但是隨著媒體對司法腐敗的曝光和公眾對法院不滿情緒的增強(qiáng)，人們似乎認(rèn)為現(xiàn)行的監(jiān)督體制有力度不夠之嫌，而加強(qiáng)對法院的監(jiān)督思路就是設(shè)置更多的監(jiān)督環(huán)節(jié)。在這樣的社會氛圍之下，法院積極接受監(jiān)督也成了“政治正確”的表現(xiàn)，所以我們看到的是，當(dāng)權(quán)力機(jī)關(guān)或者其他部門提出對法院監(jiān)督的新方法時，法院總是以“接受監(jiān)督”的新文件相配合。①
接受監(jiān)督無疑是好事情，但是如果監(jiān)督已經(jīng)影響了法院的獨(dú)立和法院作為社會糾紛最終裁決人的地位，則監(jiān)督就失去了其本來的含義。一位法官在談到現(xiàn)在各個不同的機(jī)構(gòu)對法院的監(jiān)督時這樣寫道：“個案交辦監(jiān)督逐年大幅度上升”，監(jiān)督的形式多樣，“有把法院同志叫去當(dāng)面交辦的，有口頭交辦的，有電話交辦的，有寫紙條交辦的，有批示交辦的，有信函交辦的”，而且“要求各不相同。有的要求當(dāng)面報告結(jié)果，有的要求攜卷匯報，有的要求電話報結(jié)果，有的要求書面報告，還有的要求按自己交辦或者批示的意見辦理，甚至有的是同一個案件，有的領(lǐng)導(dǎo)要求這樣判，有的領(lǐng)導(dǎo)又要求那樣判；有的要求立即執(zhí)行，有的又要求暫緩或中止執(zhí)行”②，這位法官的筆下充滿了無奈，“有的案件剛立案，或剛審結(jié)，或剛進(jìn)入執(zhí)行程序，領(lǐng)導(dǎo)交辦就來了”。③
監(jiān)督的目的應(yīng)該是使法院能夠更公正地行使裁判權(quán)，而不是其他權(quán)力機(jī)關(guān)代替司法機(jī)關(guān)行使裁判權(quán)。如果說在重重制度制約之下的法院尚可能發(fā)生司法不公的問題，那么由監(jiān)督者命令法院或者要求法院按照自己的意志行使裁判權(quán)，一定會出現(xiàn)更大的司法不公。一位法官這樣感嘆道：監(jiān)督者“在情況尚未弄清，或者僅聽了當(dāng)事人一面之詞，或者站在局部利益上隨意發(fā)指示，作批示，法院照辦吧，又違法了，不照辦吧，又違犯了領(lǐng)導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的指示”。①
各級人民代表大會對司法的監(jiān)督也出現(xiàn)了一些問題。人大對司法的監(jiān)督本來是有憲法根據(jù)的，但是這種監(jiān)督應(yīng)該是通過審查報告、人事任免、規(guī)范性文件的審查來實(shí)現(xiàn)的制度監(jiān)督，而不應(yīng)該是個案監(jiān)督，尤其不能在案件審判之前就開始監(jiān)督。全國人大曾經(jīng)起草《個案監(jiān)督法》，此草案在討論階段暫時擱淺，但很多地方都通過了自己的《個案監(jiān)督條例》。通過這些地方性法規(guī)，人民代表大會對個案的監(jiān)督合法化了。監(jiān)督案件的來源，包括“人民群眾向人大常委會提出申訴、控告的案件；人大常委會組織的視察、執(zhí)法檢查和評議中發(fā)現(xiàn)的違法案件；人大常委會組成人員、人大代表需要實(shí)施監(jiān)督的違法案件；上級人大常委會轉(zhuǎn)辦或者下級人大常委會反映的違法案件”。②在監(jiān)督過程中，調(diào)查組可以調(diào)查、看卷，可以對有關(guān)機(jī)關(guān)和人員進(jìn)行詢問、質(zhì)詢，而且，“對人大常委會提出的監(jiān)督意見和建議不依法辦理的”“要依法追究行政責(zé)任或者法律責(zé)任”。③
這種監(jiān)督體制使得法院不得不對人大對具體案件的意見唯唯諾諾。每年一度的人民代表大會成了法院“主動接受監(jiān)督”的機(jī)會，法院的法官們丟下手頭的案子，謙卑地到會場去征求意見，匯報工作，目的是獲得人大代表對法院報告的支持。不排除有的人大代表順便交代幾個案子，法院只能“認(rèn)真辦理并匯報結(jié)果”。這樣做的結(jié)果是司法機(jī)關(guān)地位的弱化。有的案子可能已經(jīng)打完終審，已經(jīng)耗費(fèi)了巨大的司法資源，但是只要當(dāng)事人找到黨政機(jī)關(guān)和人大的領(lǐng)導(dǎo)，判決就很難說是終局。一個社會需要法院，就是因?yàn)榉ㄔ嚎梢园呀鉀Q復(fù)雜社會矛盾的過程技術(shù)化、程序化、法律化，以維護(hù)社會穩(wěn)定和法制的統(tǒng)一。如果對法院監(jiān)督的結(jié)果使法院成了監(jiān)督者意志的工具，那么，且不說監(jiān)督者本身也可能有偏見，也可能和地方保護(hù)主義結(jié)合起來，即使監(jiān)督者的出發(fā)點(diǎn)都是公正的，如果法院被各種監(jiān)督機(jī)構(gòu)所引導(dǎo)和指揮，不能獨(dú)立地行使審判權(quán)，那么遭受損害的則不僅僅是司法，也是國家的憲法體制。
第二，公眾對司法形象的設(shè)計(jì)和需求與法院自身主導(dǎo)改革的矛盾。誰來設(shè)計(jì)司法改革?誰是司法改革的主體?司法改革是否需要一個對司法改革要達(dá)到的目標(biāo)進(jìn)行周密計(jì)劃的權(quán)威的組織與決策機(jī)構(gòu)?怎樣才能把公眾對司法機(jī)關(guān)形象和職能的要求與尊重司法特點(diǎn)的具體改革措施結(jié)合起來?這是司法改革走到今天凸顯出來的另一個矛盾。
回顧司法改革所取得的成就，我們必須充分肯定各級人民法院的積極性和主動性。它們視改革為己任，在體制允許的范圍內(nèi)采取了許多非常有意義的改革措施。最高人民法院成立了改革小組，制定了《人民法院五年改革綱要》，為各級法院每一年的改革提出了具體要求。然而這種改革模式所產(chǎn)生的問題首先是，由于法院自身權(quán)力范圍的限制，改革難免頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，沒有辦法解決深層次的問題。例如，法院的財(cái)政體制和進(jìn)入機(jī)制這類問題都不是通過法院自己的改革所能解決的。
其次，由于中國幅員廣大，地區(qū)間差別很大，同一改革在不同的地區(qū)可能會有不同標(biāo)準(zhǔn)。以審判長選任改革為例，盡管改革方案的目的是選擇素質(zhì)高的法官當(dāng)審判長，實(shí)現(xiàn)法官的精英化。但在實(shí)施此改革方案的過程中出現(xiàn)了五花八門的做法。在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，審判長選任的標(biāo)準(zhǔn)變成了法官能夠給法院創(chuàng)造多少經(jīng)濟(jì)效益。①對于改革設(shè)計(jì)者來說，這樣的結(jié)果無疑是“播種龍種，收獲跳蚤”。而如果審判長選任的改革能夠和改善法院的財(cái)政條件等改革聯(lián)系起來進(jìn)行，很多問題就可以避免。而法院自己沒有能力協(xié)調(diào)在自己的權(quán)力之外的改革。
第三類問題是，由法院自己倡導(dǎo)的改革很可能是從法院的眼前需要和利益出發(fā)的，因此無助于問題的根本解決，反倒為未來的改革加大了成本。例如，鑒于法官目前薪酬較低的狀況，為了調(diào)動法官的積極性，最高人民法院曾經(jīng)以文件的形式下發(fā)了《中華人民共和國法官等級暫行規(guī)定》，并一直努力爭取在《法官法》所規(guī)定的框架之下為法官評定等級并且把法官等級和報酬聯(lián)系起來。這樣的改革具有現(xiàn)實(shí)的合理性，但是不具有長遠(yuǎn)的合理性，甚至與司法改革的長遠(yuǎn)理念相悖。一個理想的法官制度，必須是“法官之上無法官，法官之下亦無法官”，檢驗(yàn)法官的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是一元的。類似于這樣的改革只會使法院和關(guān)于法院的理念越來越遠(yuǎn)。這樣的例子還有對于法官的培訓(xùn)。法官培訓(xùn)在所有的國家都存在，但是法院自己不應(yīng)該成為培訓(xùn)自己的主體。為司法制度提供合格的法官，是大學(xué)和研究所的責(zé)任，它們是供應(yīng)者，法院應(yīng)該是使用者。現(xiàn)在法官學(xué)院附屑于法院，由法院領(lǐng)導(dǎo)和管理，不僅大大牽扯了法院的精力，而且使得法官培訓(xùn)成為法院內(nèi)部的一種福利安排。不具備法官資格者通過簡短的培訓(xùn)就可以獲得法官資格，甚至可以通過培訓(xùn)而得到升遷。
我認(rèn)為，法院無疑應(yīng)該是司法改革的積極參與者。但是，法院自己不能自己做法院改革的設(shè)計(jì)師，和任何其他的機(jī)構(gòu)一樣，法院也不能超脫于自身的局限性。我們需要一個能夠從宏觀上設(shè)計(jì)和推動司法改革的組織機(jī)構(gòu)，這個機(jī)構(gòu)要明確司法改革的宏觀理念，而且要有能力協(xié)調(diào)各個不同的權(quán)力部門之間的關(guān)系，它應(yīng)該集知識和權(quán)力于一身，而且要有明確的時間表。為了能夠履行這樣的職責(zé)，最好能夠在全國人民代表大會常務(wù)委員會之下成立全國司法改革委員會。委員會應(yīng)該吸收司法機(jī)關(guān)的成員，法律學(xué)者和其他相關(guān)黨政部門的人員如中央政法委的人員參加，既能集思廣益，又能協(xié)調(diào)各種關(guān)系，更為重要的是能夠超然于部門利益之外，從國家政治體制改革的角度，提出司法改革的方案并且監(jiān)督其實(shí)施。
第三，司法機(jī)關(guān)自身職業(yè)化的努力和司法制度被行政制度所包圍的矛盾。司法改革的一個主要目的是“使法院更像法院”。在中國的語境之下，其主要含義是指法院從結(jié)構(gòu)性的行政模式中解放出來，使司法權(quán)力系統(tǒng)成為從人員構(gòu)成到工作方式到社會使命都完全不同于行政機(jī)關(guān)的社會爭端仲裁機(jī)構(gòu)。但我們看到的現(xiàn)實(shí)是，司法機(jī)關(guān)自身職業(yè)化的改革在行政制度的包圍中，要么改革的結(jié)果大打折扣，要么改革的過程本身就成了行政化操作并且產(chǎn)生行政化后果的過程，這幾乎成了近年來司法改革的一個普遍問題。
仍以審判長選任制為例。在最高人民法院出臺審判長選任辦法之前，很多地方的法院都搞了類似的試點(diǎn)，有的地方稱為“主審法官”。最高人民法院最后仍確定使用“審判長”一詞，表現(xiàn)了改革設(shè)計(jì)者受行政化思維的影響，喜歡這樣一個具有強(qiáng)烈的行政色彩的概念。“長”者，領(lǐng)導(dǎo)也。中國的“長”最多，從部長到組長，給很多人領(lǐng)導(dǎo)別人的感受。我國司法改革的任務(wù)之一，就是要改革法院體制內(nèi)部“官僚化”和“等級制”設(shè)置，在舊的行政等級體制基本未受觸動的情況下，現(xiàn)在又設(shè)立了固定的審判長。有關(guān)文件雖然沒有明確寫明審判長是一級官職，但是我們看到的是，分配給審判長的權(quán)力更多地是行政的而非審判的。例如，審判長有權(quán)指定“合議庭其他成員擔(dān)任案件承辦人的權(quán)力”，“將合議庭有重大分歧的案件報請?jiān)洪L提交審判委員會的權(quán)力”，“審核、簽發(fā)訴訟文書的權(quán)力”，等等。①承認(rèn)與否，審判長的設(shè)置實(shí)際上是在法官和原來的法院內(nèi)部體制之間又設(shè)立了一個職級。有的被選任為審判長的法官把自己審判長的頭銜印在名片上，以表明自己和其他法官的不同。
第四，根據(jù)理念的改革和為了解決眼前問題的改革所產(chǎn)生的矛盾。司法改革涉及我國現(xiàn)行的權(quán)力體制，因此任何一項(xiàng)改革方案都必須經(jīng)過周密的設(shè)計(jì)和思考。有些改革措施的目的是為了解決最迫切的眼前問題，但是因?yàn)椴痪哂欣砟畹暮侠硇裕�所以，這樣的改革措施越多，新的問題也就越多。例如，法院判決的執(zhí)行難問題是近年來困擾社會的一個突出問題。為了解決“執(zhí)行難”，法院設(shè)立了執(zhí)行庭，有的地方在執(zhí)行庭下成立了“執(zhí)行隊(duì)”作為執(zhí)行的強(qiáng)制力量。從法理上看，執(zhí)行是一種行政行為，其有效性來自于行政強(qiáng)制，與嚴(yán)格設(shè)計(jì)的司法程序有截然不同的性質(zhì)。正因?yàn)槿绱耍�在現(xiàn)行法院管理體制下，執(zhí)行庭最容易成為地方政府和其他領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)以“維護(hù)大局…‘保證穩(wěn)定”“保駕護(hù)航”等等理由搞地方和部門保護(hù)的工具。在行政指令之下，為了維護(hù)本地和本部門的經(jīng)濟(jì)利益，很多法院的執(zhí)行機(jī)構(gòu)荷槍實(shí)彈“突擊執(zhí)行”“強(qiáng)制執(zhí)行”，或者動用強(qiáng)制手段凍結(jié)、劃撥當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)，或者扣押人質(zhì)，有的甚至釀成了惡性案件。事實(shí)證明，法院對執(zhí)行的強(qiáng)化造成了“審執(zhí)不分”，不僅分散了司法權(quán)的精力，而且強(qiáng)化了司法地方保護(hù)主義。
在一個法治社會里，法院判決應(yīng)該具有自動執(zhí)行機(jī)制。我的觀點(diǎn)是，盡管不能排除某些案件的“執(zhí)行難”是由于不公正的司法判決所導(dǎo)致的，但“執(zhí)行難”的主要原因不在司法機(jī)關(guān)而在于大的法治環(huán)境，諸如公眾缺乏對司法權(quán)威的尊重，地方保護(hù)主義，法院的地方化傾向，當(dāng)事人的法律觀念薄弱等等，這些問題的解決需要國家法治建設(shè)的宏觀戰(zhàn)略。
第五，由上級設(shè)計(jì)的改革方案和地方現(xiàn)實(shí)差距的矛盾。中國有幾千個基層法院，它們無疑應(yīng)該是司法改革的主體。但現(xiàn)實(shí)情況經(jīng)常是，這些法院不得不被動接受上級的改革計(jì)劃，而有些計(jì)劃對它們來說是脫離實(shí)際的。
在這個問題上，我們面對著一個殘酷的悖論，一方面，我們需要理念的改革，需要使我們的司法機(jī)關(guān)走入現(xiàn)代化。另一方面，中國現(xiàn)在仍然是一個農(nóng)業(yè)社會，70％以上的人口仍然生活在農(nóng)村，生活在鄉(xiāng)土環(huán)境之中。中國司法改革所參照的現(xiàn)代司法體制，如司法獨(dú)立、法官的職業(yè)化、嚴(yán)格的程序、當(dāng)事人的舉證責(zé)任、法官居中裁判等等，是工業(yè)化帶來的社會分工細(xì)化的結(jié)果，而中國的大部分地區(qū)還處在前工業(yè)化社會。農(nóng)業(yè)社會的糾紛解決機(jī)制與工業(yè)社會的糾紛解決機(jī)制是不同的，前者更看重結(jié)果，后者更強(qiáng)調(diào)程序。前者更注重協(xié)調(diào)不同的利益關(guān)系，后者更強(qiáng)調(diào)規(guī)則。前者需要德高望重但不一定深諳法律的裁決人，后者需要經(jīng)過職業(yè)化訓(xùn)練的法律家。前者是熟人社會，糾紛解決的目的是把沖突“抹平”，后者是生人社會，糾紛解決的目的是使權(quán)利和義務(wù)黑白分明。在一個鄉(xiāng)土社會中建構(gòu)現(xiàn)代司法制度，這是中國三干多個縣級法院所面臨的問題。

四、鍛造適應(yīng)中國新世紀(jì)發(fā)展需要的司法權(quán)力

盡管存在如此復(fù)雜的矛盾和問題，但是司法改革必須深入，這是全目人民的共識。如果說市場經(jīng)濟(jì)改革使中國的經(jīng)濟(jì)步入現(xiàn)代化，民主和法治使中國的政治體制和法律制度步入現(xiàn)代化，那么，有效的司法改革則為這個雙重的現(xiàn)代化進(jìn)程提供法律秩序。把這個邏輯關(guān)系反過來表述，即，沒有恰當(dāng)?shù)乃痉ǜ母锞S持轉(zhuǎn)型時期的社會秩序，混亂和無序就將成為主導(dǎo)。事實(shí)上我們已經(jīng)在很多地方看到了這種危險。
為了完成這樣的歷史使命，我們必須對我們已經(jīng)進(jìn)行的和正在進(jìn)行的司法改革進(jìn)行檢討，審視新世紀(jì)中國發(fā)展對司法的要求，并且根據(jù)這種要求思考我們想要達(dá)到的目標(biāo)和怎樣才能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。
(一)21世紀(jì)的中國需要一個獨(dú)立的、強(qiáng)有力的司法權(quán)力
通過司法改革，鍛造一個獨(dú)立的、強(qiáng)有力的司法權(quán)力，是落實(shí)國家審判機(jī)關(guān)憲法地位的必然結(jié)果。根據(jù)中國憲法的有關(guān)規(guī)定，司法獨(dú)立是指司法權(quán)在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和在司法體制的運(yùn)行中處于不受其他機(jī)構(gòu)干涉的獨(dú)立地位。長期以來，憲法賦予法院的獨(dú)立地位沒有得到很好的保障，這正是我們現(xiàn)在進(jìn)行司法改革的一個重要原因。
在我國的權(quán)力體制中，司法權(quán)是最弱的。根據(jù)人民代表大會制度，立法權(quán)是國家的最高權(quán)力，是一切權(quán)力的母體，司法權(quán)和行政權(quán)均由人民代表大會制度產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)并且報告工作。盡管理論上司法權(quán)和行政權(quán)是平行的，但是作為國家行政首腦的總理和作為審判機(jī)關(guān)首腦的最高人民法院院長，作為檢察機(jī)關(guān)首腦的檢察長完全不是一個等級。行政權(quán)力本身具有積極、能動、擴(kuò)張的特點(diǎn)，無處不在，無時不有，中國的行政權(quán)力更是如此。被公眾俗稱為“五大班子”的權(quán)力體制(即黨委、政府、人大、政協(xié)、紀(jì)檢)中完全沒有司法機(jī)關(guān)的地位。在人們的觀念中，司法機(jī)關(guān)和隸屬于行政機(jī)關(guān)之下的政府部門沒有什么區(qū)別，“公、檢、法”排列就說明了這樣的現(xiàn)實(shí)。政法委是執(zhí)政黨主管政法事務(wù)的機(jī)構(gòu)，過去在很多地方，政法委書記是由公安局長兼任的，由公安局長以政法委書記的身份統(tǒng)管政法工作，法院的獨(dú)立和能力空間非常有限。現(xiàn)在這種狀況有了一點(diǎn)改善，①但法院在權(quán)力機(jī)構(gòu)中的地位仍然較弱。
這樣的機(jī)制進(jìn)一步弱化了司法的地位。一個社會需要獨(dú)立而強(qiáng)有力的司法機(jī)構(gòu)的理由是，承認(rèn)人們無法達(dá)到終極真理，在利益沖突的情況下又不能說服對方服從自己的權(quán)利主張，因此必須服從規(guī)則。賦予法院社會糾紛最終裁決人地位的目的是使規(guī)則能夠?qū)嵭小６�現(xiàn)在在各個權(quán)力部門的交叉作用下，司法機(jī)關(guān)不可能成為社會糾紛的最終裁決人。其結(jié)果是沉重的，當(dāng)看到訴諸法院的案件成為權(quán)力的角斗場時，當(dāng)看到不同的利益集團(tuán)都把法院作為實(shí)現(xiàn)自己利益的工具時，當(dāng)看到法院的判決在利益面前成為一紙空文時，我們清楚地意識到，因?yàn)闆]有一個獨(dú)立的和強(qiáng)有力的司法權(quán)力，我們的社會正在無謂地支付經(jīng)濟(jì)、政治和道德代價。
經(jīng)過長期努力，中國已經(jīng)加入WTO。當(dāng)人們憧憬著成為WTO成員可能帶來的經(jīng)濟(jì)利益時，我們知道成為WTO的成員意味著我國法制面臨著新的巨大挑戰(zhàn)。不僅2 000多條法律法規(guī)，1 200多條司法解釋將被廢止、修改或者補(bǔ)充，①而且大量的涉外案件將會涌向法院。 WTO規(guī)則要求每個成員國的司法制度必須獨(dú)立，司法必須高度透明，高度統(tǒng)一，不得有任何歧視。WTO所要求的透明，不是把案件審判像排戲一樣演練好了拿到電視上去直播，而是司法審判的依據(jù)，整個審判過程的透明。WTO所要求的司法統(tǒng)一，不是看不同的地方是否適用同樣的規(guī)則，而是要求同樣的案件得出同樣的判決結(jié)果。WTO所要求的非歧視，核心是不管企業(yè)性質(zhì)如何，在法庭上都是平等的當(dāng)事人，必須依法得到平等對待。我國法院工作現(xiàn)狀和這些標(biāo)準(zhǔn)相距甚遠(yuǎn)。“暗箱操作”普遍存在，地方保護(hù)，部門保護(hù)，權(quán)力保護(hù)導(dǎo)致事實(shí)相同的案件在不同的法院得出不同的結(jié)果，甚至在同一個法院因?yàn)榉ü俨煌�而得出不同的結(jié)果，或者同一個法官，不同的當(dāng)事人而得到不同的結(jié)果。“維護(hù)穩(wěn)定”“維護(hù)大局”“維護(hù)地方利益”的政策目標(biāo)導(dǎo)致法院判決傾斜從而造成對另一方當(dāng)事人的歧視，所有這一切，不是要不要改革的問題，而是要盡快改革的問題。因?yàn)閃TO規(guī)則是“長牙齒的老虎”，國內(nèi)司法裁決不公或者有違WTO的原則將遭制裁，而且還會使普通的貿(mào)易糾紛變成國家之間的爭端。
加入WTO是我國的司法改革的一個推動。如果說到目前為止我們?nèi)匀辉诒恢袊�語境下司法獨(dú)立的含義是什么，向誰獨(dú)立，怎樣獨(dú)立這樣的問題所困擾，那么就請看一看WTO關(guān)于司法的規(guī)則。惟有一個獨(dú)立的司法權(quán)才能夠取信于民，取信于全世界。
一個獨(dú)立并且有力的司法權(quán)力可以使我們國家的法律治理更有力，更有序，更規(guī)范，更能代表人民的利益，也可以使我國更順利地加入國際政治、經(jīng)濟(jì)和法律的主流，為什么我們要回避它呢?
(二)21世紀(jì)的中國需要一個公正與效率的司法權(quán)力
最高人民法院院長肖揚(yáng)2001年初與全國部分政協(xié)委員座談時指出“公正與效率是21世紀(jì)人民法院的工作主題，要把確保司法公正、提高司法效率作為新世紀(jì)的工作出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，作為審判工作的靈魂和生命”。①
把公正與效率看作“審判工作的靈魂和生命”，表現(xiàn)出司法改革對 21世紀(jì)中國社會發(fā)展需要的積極回應(yīng)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展和加入WTO，中國社會經(jīng)濟(jì)和社會生活方式將會發(fā)生巨大變化，公民公共生活空間也將擴(kuò)大。政府曾經(jīng)是公共領(lǐng)域的主要支撐者，而參加 WTO之后，根據(jù)中國政府對WTO的承諾，法院的職能必然要進(jìn)一步加強(qiáng)，現(xiàn)在法院享有的及其有限的司法審查權(quán)會大幅度擴(kuò)張，司法權(quán)將成為公共權(quán)力的另一個支柱。國內(nèi)法治的發(fā)展和社會利益的多元化也會推動這一進(jìn)程。最近最高人民法院就山東省一起因冒名頂替上學(xué)引發(fā)訴訟的法律適用問題作出《批復(fù)》，明確表示有關(guān)法院在審理此案時可以直接適用憲法相關(guān)條款，打破了中國憲法不能直接進(jìn)入訴訟的慣例，表明中國已經(jīng)看到了“司法能動主義”的端倪。②
由于司法權(quán)力的空間越來越大，從制度上保障司法公正和效率也越來越重要。保障公正，需要體現(xiàn)公正的程序法和實(shí)體法，更需要透明和公開。透明和公開是減少腐敗最有效手段。最高人民法院在1999年3月8日頒布了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行公開審判制度的若干規(guī)定》，要求各級法院“必須堅(jiān)持依法公開審判制度，做到公開開庭，公開舉證、質(zhì)證、公開宣判”，“依法公開審理的案件，案件事實(shí)未經(jīng)法庭公開調(diào)查不能認(rèn)定”，“依法公開審理的案件，經(jīng)人民法院許可，新聞記者可以記錄、錄音、錄像、攝影、轉(zhuǎn)播庭審實(shí)況”。③
關(guān)于司法效率，我國的《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》分別規(guī)定了刑事和民事一審案件、二審案件和審判監(jiān)督程序的期限，而且設(shè)置丁簡易程序。但是和其他國家相比，適用簡易程序案件的范圍仍然過小。英國按簡易程序?qū)徖淼男淌掳讣�占全部刑事案件�?7％，日本占 94％，①中國只占不到50％。某些疑難或者社會關(guān)系復(fù)雜的案件幾乎不可能按照法定期限審理完畢，也有一些本來很簡單，可以適用簡易程序解決的案件，由于雙方當(dāng)事人找關(guān)系，托人情，把簡單的案件復(fù)雜化了，成了當(dāng)事人之間占有“社會權(quán)力”的較量，法院無可奈何。
《人民法院五年改革綱要》在提高司法效率方面制定了一些措施，如合理的內(nèi)部分工，建立科學(xué)的內(nèi)部流程管理制度，要求各級法院逐步提高當(dāng)庭宣判率，裁判文書公開，等等。也有一些法院自己探索提高司法效率的途徑，如考核法官結(jié)案數(shù)，并且將其作為晉升的條件。但是從整體看，效率仍然是司法改革要解決的重要問題之一。司法效率低下使得當(dāng)事人在訴諸法院時心存疑慮，本來應(yīng)該“一斷于法”的事情，由于久拖不決，給各種勢力的干預(yù)造成可乘之機(jī)。即使判決是公正的，“遲到的正義”往往造成勝訴者不能保障自己的權(quán)利，敗訴者則可以逃脫自己的責(zé)任。
(三)21世紀(jì)的中國需要一個享有社會尊重和信任的司法權(quán)力
司法機(jī)關(guān)享有的社會權(quán)威和信任有兩層含義，一是法院是訴諸司法的社會糾紛裁決的最終權(quán)威，二是社會對法院的最終裁決給予認(rèn)可。第一層意義上的權(quán)威需要制度支持和保障。因?yàn)榍址杆痉ㄗ罱K權(quán)威的個人和機(jī)構(gòu)一般都比司法機(jī)關(guān)更有權(quán)力。例如，地方的黨、政、人大的領(lǐng)導(dǎo)，都可能成為侵犯司法權(quán)威的主體。《南方周末》曾經(jīng)刊登過一個地方人大利用職權(quán)干預(yù)司法的典型案例，講述了一個經(jīng)過“三級法院，四個判決，八年官司”，最后以“一張白紙”了結(jié)的案子。②這樣的例子現(xiàn)在可能仍然在我們的周圍發(fā)生。盡管是個案，但是它們傳遞的信息是：法院的審判和判決沒有意義。一個這樣的例子足以毀滅十個公正的判決所樹立的司法權(quán)威。
公眾對法院權(quán)威的認(rèn)可是硬幣的另一面。司法判決的結(jié)果一定是一方勝訴，一方敗訴。一般情況下，勝訴方會認(rèn)為判決是公正的，敗訴方則可能認(rèn)為判決對自己不公。排除情感方面的因素，判決的被接受需要社會對司法機(jī)關(guān)的信任。在中國現(xiàn)在的社會條件下，公眾憑什么信任司法機(jī)關(guān)，或者，司法機(jī)關(guān)憑什么來獲得社會的信任呢?當(dāng)然第一位的是公正，為了公正，必須有司法獨(dú)立，在不受任何外來干擾的條件下獨(dú)立適用法律，并且根據(jù)法律作出裁決。為了保障獨(dú)立的地位和權(quán)力不被濫用，要有一套使法官和法院負(fù)責(zé)任的機(jī)制。法官必須是一個特殊的職業(yè)群體，對法律負(fù)責(zé)是法官和法院的最高職責(zé)。
綜上所述，為新世紀(jì)的中國鍛造一個獨(dú)立而且強(qiáng)有力的、公正而且有效率的、享有社會尊重和信任的司法權(quán)力是對我國政治體制的支持，也是中國加入世界政治、經(jīng)濟(jì)和法律的主流并且發(fā)揮作用的關(guān)鍵。司法改革所采取的任何措施都應(yīng)該在這樣的目標(biāo)下通過檢驗(yàn)。



* 信春鷹，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所教授。
① 《人民法院改革五年綱要》的最后一條明確指出，《綱要》是組織和動員全國各級人民法院推進(jìn)司法改革的行動規(guī)劃。
① 董必武：《關(guān)于整頓和改造司法部門的一些意見》，《董必武政治法律文集》法律出版社1986年版，第228頁。
② 同上，第229頁。
① 沈鈞儒：《加強(qiáng)人民司法建設(shè)，鞏固人民民主專政》，人民日報，1951年10月30
日。
② 轉(zhuǎn)引自陳端洪：《司法與民主：中國司法民主化及其批判》《中外法學(xué)》1998年第 4期，第26頁。
① 最高人民法院：《人民法院五年改革綱要》，1999年10月20日發(fā)布，見同年10月22日法制日報。
② 董必武：《關(guān)于整頓和改造司法部門的一些意見》，《董必武政治法律文集》法律出版社1986年版，第228頁。
① Xin Chunying,Fan Gang,“The Role Of Law and Legal lnstitutionsinChma's EcOnomic Development"， The Law Publisher,2000，page 181．
② Xin Chunying,Fan Gang，“The Roie Of Law and Legal Institutions in China’s Econoic Development"， The Law Publisher,2000，page 208．
① 祝銘山：《在全國審判方式改革工作會議上的講話》，載于最高人民法院研究室編：《走向法庭》，法律出版社1997年版，第14頁。
① 青島市中級人民法院研究室：《青島市中級人民法院民事經(jīng)濟(jì)案件改革文件匯編》，第50頁。
② 著名的“保安模式”就是這方面改革的一個例子。作者注。
③ 參見2001年9月12日人民法院報第一版，《全國審判監(jiān)督工作座談會在渝召開》。
① 1998年12月24日，最高人民法院頒發(fā)了《關(guān)于人民法院接受人民代表大會及其常務(wù)委員會監(jiān)督的若干意見》，羅列了13種接受監(jiān)督的方式，其中第七條、第八條是對人大個案監(jiān)督要求的回應(yīng)。作者注。
② 馮蘊(yùn)強(qiáng)：《人民法院個案監(jiān)督亟待規(guī)范》，載于《法學(xué)雜志》1998年第6期，第31頁。
③ 同上。
① 馮蘊(yùn)強(qiáng)：《人民法院個案監(jiān)督亟待規(guī)范》，載于《法學(xué)雜志》1998年第6期，第32頁。
② 見《廣東省各級人民代表大會常務(wù)委員會實(shí)施個案監(jiān)督工作規(guī)定》，1997年廣東省第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第26次會議通過。各地的相關(guān)法規(guī)規(guī)定大體相同。
③ 見同一法規(guī)。
① 據(jù)中央電視臺焦點(diǎn)訪談報道，江西某縣選任審判長以創(chuàng)收多少為標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致業(yè)務(wù)素質(zhì)高的審判人員落選。
① 見《人民法院審判長選任辦法》(試行)。
① 為了糾正公安局長兼任地方政法委書記的弊端，2001年國家專門下文件制止這樣的做法——作者注。
① 《入世后最大的變化將是法律環(huán)境》，北京青年報2001年11月13日，第17版。
① 記者劉新雷：《法官追求公正與效率》，北京青年報2001年1月9日，第6版。
② 相關(guān)報道，參見2001年8月16日，9月13日《南方周末》。作者注。
③ 最高人民法院研究室編：《人民法院五年改革綱要》，人民法院出版社2000年4月出版，第115頁。
① 卞建林主編：《刑事訴訟法學(xué)》，法律出版社1997年版，第358頁。
② 見壽蓓蓓：《三級法院，四個判決，八年官司，一張白紙》，南方周末1998年6月5日第6版。