《法治和良知自由》



論中關(guān)村立法的創(chuàng)新性品格*

周旺生**

中關(guān)村科技園區(qū)條例①和著新世紀的鐘聲誕生了。她以其遵循知識經(jīng)濟規(guī)律、抓住高新技術(shù)關(guān)鍵、從中關(guān)村實際出發(fā)、積極走向國際的嶄新風貌，為國內(nèi)數(shù)十家科技園區(qū)的制度規(guī)制作出了典范；她關(guān)涉行政、民商、經(jīng)濟、科技、教育、文化、社區(qū)、涉外、人事、執(zhí)法和其他種種方面的事項，為中關(guān)村這一中國硅谷的法治環(huán)境全面奠定了基石；她還特別以其充分體現(xiàn)創(chuàng)新精神為鮮明特色，而載入北京立法以至整個當代中國立法的史冊。中關(guān)村科技園區(qū)條例的出現(xiàn)，是中國立法在跨越新舊世紀之交的時刻所閃現(xiàn)的一束尤為亮麗的光彩。

一、奠定法治新框架

中關(guān)村條例的創(chuàng)新性精神品格，首先突出地體現(xiàn)在她完整地構(gòu)建了中關(guān)村法治環(huán)境的原則框架，特別是在國內(nèi)首次以立法的形式確立了“法無明文規(guī)定不為過”的原則。
在一定的空間范圍建成某一具有典范化意義的特別區(qū)域，以領(lǐng)導和標識經(jīng)濟和社會發(fā)展的新潮流、新方向，已是當今世界一些國家或地區(qū)屢試屢驗的顯著經(jīng)驗。在中國經(jīng)濟和社會發(fā)展走向現(xiàn)代化的歷史行程中，這個經(jīng)驗先是在深圳，繼而在浦東，如今又在中關(guān)村，得以推展并迅速取得成效。但是人們不應忘記，各國園區(qū)獲取成功的一個殊為重要的條件，在于它們都有與園區(qū)的生存、發(fā)展和運行需要相適應的良好的法治環(huán)境。美國的、德國的、日本的、韓國的、新加坡的、臺灣地區(qū)的此類園區(qū)，莫不如是。中關(guān)村園區(qū)如欲成為新世紀中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的制高點，也必須形成良好的法治環(huán)境，用以規(guī)制園區(qū)市場秩序，確認園區(qū)各相關(guān)主體的權(quán)利和義務、職權(quán)和職責并保障其得以有效實現(xiàn)，引導園區(qū)建設和發(fā)展遵循合法健康的方向運行并與國際主潮相吻合。鑒于國情，中關(guān)村難以像美國硅谷那樣依靠自然生長、司法判決、議會立法、政府規(guī)制等多種形式形成自己的法治環(huán)境，而需要首先和主要通過立法機關(guān)的立法和政府的規(guī)制這樣的方式，例如像德國、日本、新加坡以至于臺灣地區(qū)的方式，來自覺形成自己的法治環(huán)境。這就一方面決定了中關(guān)村條例對于中關(guān)村法治環(huán)境建設的不可替代的重要價值，另一方面也決定了這個條例應當把構(gòu)建一個良好的法治環(huán)境框架作為自己的重大任務。
中關(guān)村條例在實現(xiàn)這一價值方面作出了努力，在構(gòu)建這一良好的法治框架方面作出了有益也有效的制度創(chuàng)新。
作為中關(guān)村法治環(huán)境的基礎，中關(guān)村條例對中關(guān)村園區(qū)的法治原則作出了明確規(guī)定。這個法治原則由三個要素合成。根據(jù)條例第 7條規(guī)定：其一，中關(guān)村園區(qū)的組織和個人應當遵守法律、法規(guī)和規(guī)章。其二，組織和個人在中關(guān)村園區(qū)投資的資產(chǎn)、收益等財產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益受法律保護，任何組織或者個人不得非法占有或者實施其他侵害行為。其三，組織和個人在中關(guān)村園區(qū)可以從事法律、法規(guī)和規(guī)章沒有明文禁止的活動，但損害社會公共利益、擾亂社會經(jīng)濟秩序、違法社會公德的行為除外。
這三要素中，第一個要素強調(diào)中關(guān)村園區(qū)所有主體都一無例外地應當守法，中關(guān)村不存在可以超越法的規(guī)制的個人和組織。這里的守法，一指做法所要求做的事，履行法所規(guī)定的作為義務或職責；二指不做法所禁止做的事，履行法所規(guī)定的不作為義務或職責。第二個要素強調(diào)所有主體在中關(guān)村園區(qū)的合法財產(chǎn)權(quán)利和其他合法權(quán)益都一無例外地受法的保護，任何組織或者個人不得對他人(包括組織)的合法權(quán)益實施侵害行為。這是權(quán)利保障條款。鑒于本條例是調(diào)整中關(guān)村園區(qū)的條例，與園區(qū)的性質(zhì)相適應，權(quán)利保障首先和主要的是強調(diào)財產(chǎn)權(quán)利的保障。第三個要素強調(diào)中關(guān)村園區(qū)實行“法無明文規(guī)定不為過”原則。這個原則的主導面是申明組織和個人在中關(guān)村園區(qū)可以做法無明文禁止的事，這是權(quán)利規(guī)定。輔助面是但書強調(diào)的有損社會公共利益、擾亂社會經(jīng)濟秩序和違反社會公德的事不能做，這是附帶義務。輔助面與主導面的結(jié)合，表明中關(guān)村園區(qū)實行的“法無明文不為過”原則，不是無條件、無限制的原則，實行這一原則，絕不意味著可以為所欲為。
中關(guān)村條例確立的法治三要素原則，構(gòu)成了中關(guān)村園區(qū)法治原則的整體框架。這三個要素也是一般法治原則的基本要素在中關(guān)村條例中的具體表現(xiàn)。以法的形式載明法治原則這三個要素，迄今已有二百年，資產(chǎn)階級革命時期所產(chǎn)生的許多憲法性法律便已確定包含這三個要素的法治原則。這是資產(chǎn)階級的法治戰(zhàn)勝和取代封建專制的勝利成果。以后由這三個要素構(gòu)成的法治原則為各法治國所普遍采行。在中國，法治原則的前兩個要素在現(xiàn)行憲法和其他有關(guān)法律、法規(guī)中有程度不同的表現(xiàn)；第三個要素在中關(guān)村條例出臺之前哪憲法、法律、法規(guī)中則迄無體現(xiàn)。而這一要素恰恰是法治原則諸要素中尤為關(guān)鍵的一個要素。
對法治發(fā)達國家而言，中關(guān)村條例關(guān)于法治原則三要素的規(guī)定，已不屬于創(chuàng)設新的制度。對正在走向法治的中國而言，集中、系統(tǒng)地規(guī)定法治原則的基本要素，使法治原則在中國立法規(guī)制中不僅得以明確化，而且第一次得以系統(tǒng)化，這便是創(chuàng)設新的制度。特別是條例第七條第三款所規(guī)定的第三個要素，亦即“法無明文不為過”的原則，在國內(nèi)立法中是全新的制度建置，也是中關(guān)村法治原則整體結(jié)構(gòu)中的核心原則。
在中國舊有文化傳統(tǒng)和實際生活中，所奉行和所實際存在的原則，通常是沒有法的根據(jù)便不能做或不準做。這一點恰好同不是法所禁止的事則可以做的法治文化形成鮮明的反差。如果中關(guān)村仍然堅持過去的傳統(tǒng)和實踐，無疑會嚴重障礙中關(guān)村科技園區(qū)的迅速發(fā)展。中關(guān)村科技園區(qū)如若成為世界一流園區(qū)，中關(guān)村園區(qū)的市場主體，就必須以充滿創(chuàng)新的精神投入火熱的中關(guān)村知識市場經(jīng)濟的活動中去。而火熱的知識市場經(jīng)濟的創(chuàng)新活動，不是法的規(guī)定所能窮盡的，也不必由法的規(guī)定來窮盡。如果要求園區(qū)市場主體在中關(guān)村所從事的各項活動，都必須有法的根據(jù)，既超出了法的作用限度或作用范圍，又必然扼殺市場主體的積極性和創(chuàng)造性，因而也就必然扼殺中關(guān)村園區(qū)建設和可持續(xù)發(fā)展。所以，中關(guān)村條例關(guān)于法無明文禁止且不損害有關(guān)利益的事都可以做的規(guī)定，在中關(guān)村園區(qū)，在整個中國，不僅是創(chuàng)新，而且是革命，它的意義是現(xiàn)實的，也是深遠的；它的意味是現(xiàn)實的，也是無窮的。

二、規(guī)制法定新秩序

中關(guān)村園區(qū)作為智力高度密集的知識經(jīng)濟區(qū)域，高新技術(shù)的進步和發(fā)展狀況無疑關(guān)涉中關(guān)村的命運。但是，建設和發(fā)展中關(guān)村，更重要的往往首先還是制度問題。有學者強調(diào)：制度重于技術(shù)，推動技術(shù)發(fā)展的主要力量是有利于創(chuàng)新的制度安排，而不是技術(shù)自身的演進。②
中關(guān)村園區(qū)條例的創(chuàng)新性精神品格，更是鮮明地體現(xiàn)在，她將促進創(chuàng)新、保障創(chuàng)新、服務創(chuàng)新作為制度建置的一項重要的基本原則，系統(tǒng)、集中、深入地以具體的制度創(chuàng)新反映這一基本原則，并且直接設置了一系列嶄新的法律制度，為中關(guān)村園區(qū)形成良好的法治環(huán)境奠定了制度基礎。有了這個制度基礎，在中關(guān)村園區(qū)出現(xiàn)與一流園區(qū)的要求相適應的新秩序，便可以計日等待。
翻開中關(guān)村園區(qū)條例，首先印入人們眼簾的立法規(guī)定，是條例將促進創(chuàng)新、保障創(chuàng)新、服務創(chuàng)新作為中關(guān)村園區(qū)制度建置的基本原則。一方面條例將中關(guān)村園區(qū)定位為國家科技創(chuàng)新示范、科技成果孵化和輻射、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化以及創(chuàng)新人才培養(yǎng)的基地(第4條)。另一方面條例規(guī)定中關(guān)村園區(qū)建設和發(fā)展的主要任務之一，是以科技創(chuàng)新為基礎、促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化(第5條)。又一方面條例將園區(qū)重點發(fā)展方向與科技創(chuàng)新聯(lián)系起來，規(guī)定園區(qū)重點發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及其他智力密集型產(chǎn)業(yè)(第6條)。再一方面條例還特別將政府為創(chuàng)新服務確定為政府的一個基本職責，明確規(guī)定各級政府及其所屬部門應當為組織和個人在中關(guān)村園區(qū)從事創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)活動提供服務，建設有利于創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境(第8條)。
接著，人們可以深切地感受到，條例字里行間總是充溢著支持創(chuàng)新的濃郁氣息。條例在堅持促進創(chuàng)新、保障創(chuàng)新、服務創(chuàng)新的基本原則的基礎上，系統(tǒng)、集中、深入地作出了一系列支持創(chuàng)新的制度性設置。諸如：
其一，條例支持舉辦技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)或機構(gòu)，支持研究開發(fā)技術(shù)創(chuàng)新項目，支持從事創(chuàng)新活動并對有關(guān)創(chuàng)新活動的形式和資金支持事項的制度設置予以明示。條例規(guī)定：鼓勵企業(yè)、高等學校、科研機構(gòu)聯(lián)合創(chuàng)辦從事技術(shù)創(chuàng)新的企業(yè)和機構(gòu)，或者聯(lián)合從事技術(shù)創(chuàng)新項目的研究開發(fā)活動。政府對產(chǎn)、學、研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新活動，可以給予資金支持。鼓勵高等學校、科研機構(gòu)的教師、科研人員和學生的科：研選題與企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新相結(jié)合(第13條)。
其二，條例支持教師、科研人員和學生在中關(guān)村園區(qū)的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)活動，并對他們離崗、兼職或休學創(chuàng)新的歸路予以保障。中關(guān)村園區(qū)尤為突出的一個特點，是人才資源、智力資源在國內(nèi)處于最優(yōu)越的地位。揚中關(guān)村之長，把中關(guān)村園區(qū)建設和發(fā)展成為世界一流園區(qū)，需要特別注意從制度上形成有利于開掘和發(fā)揮這些資源作用的環(huán)境。條例適應了中關(guān)村園區(qū)的這一特點、優(yōu)點及其對制度的需求。條例規(guī)定：高等學校、科研機構(gòu)的老師和科研人員可以離崗或者兼職在中關(guān)村科技園區(qū)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)，凡離崗創(chuàng)業(yè)的，經(jīng)所在單位與本人以合同約定，在約定期限內(nèi)可以保留其在原單位的人事關(guān)系，并可以回原單位重新競爭上崗。高等學校、科研機構(gòu)的學生可以在中關(guān)村園區(qū)創(chuàng)辦高新技術(shù)企業(yè)，或者在企業(yè)從事技術(shù)開發(fā)和科技成果轉(zhuǎn)化工作。需要保留學籍的，經(jīng)所在單位同意，可以保留一定期限的學籍；保留學籍的期限，由所在學校或者科研機構(gòu)與學生以合同約定(第 15條)。
其三，條例支持興辦社會中介服務機構(gòu)為創(chuàng)新活動服務，并給予這些中介服務機構(gòu)以一定的優(yōu)惠。中關(guān)村園區(qū)的建設和發(fā)展，沒有有效的中介服務機制是不可能的。條例規(guī)定：中關(guān)村科技園區(qū)應當建立和完善社會中介服務體系，為企業(yè)和其他市場主體的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)活動提供中介服務。境內(nèi)外具有執(zhí)業(yè)資格的中介服務機構(gòu)和執(zhí)業(yè)人員，可以依法在中關(guān)村園區(qū)開展業(yè)務。符合執(zhí)業(yè)資格條件的境內(nèi)外組織和個人，可以在中關(guān)村園區(qū)依法設立各類中介服務機構(gòu)(第16條)。條例還鼓勵企業(yè)、高等學校、科研機構(gòu)以及其他社會組織和個人，在中關(guān)村園區(qū)興辦大學科技園、創(chuàng)業(yè)園、創(chuàng)業(yè)服務中心以及其他形式的綜合孵化器或者各類專業(yè)孵化器，為在孵企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)服務。經(jīng)認定的孵化器，可以享受本市規(guī)定的優(yōu)惠政策(第18條)。
特別值得注意和看重的，是條例在制度創(chuàng)新方面設置了諸多嶄新的或富有創(chuàng)新意味的新的法律制度。這是條例尤為難能可貴之處。條例設置的這些新制度，不僅對中關(guān)村園區(qū)的建設和可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，而且對各地園區(qū)的法治環(huán)境乃至國家的法治建設都可以有重要啟示或參考價值。
中關(guān)村條例第一次在國內(nèi)立法中確立了關(guān)于技術(shù)成果作價出資占注冊資本比例的新制度。按照條例的規(guī)定，在中關(guān)村科技園區(qū)，以高新技術(shù)成果作價出資占企業(yè)注冊資本的比例，可以由出資各方協(xié)商約定，但以國有資產(chǎn)出資的，應當按照國家有關(guān)國有資產(chǎn)管理的規(guī)定辦理(第11條)。這一制度的建置，借鑒了國外、境外立法尤其是它們的園區(qū)立法經(jīng)驗，沖破了高新技術(shù)成果在知識市場經(jīng)濟運行中每每遇到的束縛，對促進高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化和知識經(jīng)濟的有效發(fā)展，顯然有直接的意義。
中關(guān)村條例第一次在國內(nèi)立法中確立了市場主體可以實行股份期權(quán)和智力要素參與分配的新制度。條例規(guī)定：中關(guān)村園區(qū)的企業(yè)和其他市場主體，可以實行股份期權(quán)、利潤分享、年薪制和技術(shù)、管理以及其他智力要素參與收益分配的制度(第12條)。這一制度的確立，是對國外經(jīng)驗的借鑒，也是對國內(nèi)市場經(jīng)濟實踐經(jīng)驗的總結(jié)和法律升華。實行這一制度，對發(fā)揮市場主體的主動性、積極性和責任心，促進知識市場經(jīng)濟的發(fā)展，無疑會有積極的推動和刺激作用。
中關(guān)村條例第一次在國內(nèi)立法中比較完整地確立了反卡特爾行為和濫用經(jīng)濟力行為的新制度。按照條例規(guī)定，在中關(guān)村園區(qū)：其一，市場主體不得以串通定價、劃分市場、限制產(chǎn)量以及其他方式，排斥或者限制正當?shù)纳虡I(yè)競爭。其二，市場主體不得利用自己的優(yōu)勢地位，將自己設定的商業(yè)條件強加于其他市場主體，也不得利用自己的市場壟斷地位或者設置壟斷地位，排斥或者限制其他市場主體的經(jīng)營和正當?shù)纳虡I(yè)競爭。，其三，市場主體未經(jīng)約定，不得限制交易對方的再交易行為。其四，政府及其所屬部門應當采取措施制止壟斷行為，維護市場公平競爭秩序，不得濫用行政權(quán)力限制正當?shù)纳虡I(yè)競爭(第20—23條)。通過這些規(guī)定，條例從多方面確立了維護市場競爭秩序的制度。
中關(guān)村條例第一次在國內(nèi)立法中確立了風險投資可以采取有限合伙的新制度。條例規(guī)定，在中關(guān)村園區(qū)，風險投資機構(gòu)可以采取有限合伙形式。有限合伙的合伙人由有限合伙人和普通合伙人組成。投資人為有限合伙人，以其出資額為限承擔有限責任；資金管理者為普通合伙人，承擔無限責任。有限合伙的合伙人應當簽訂書面合同。合伙人的出資比例、分配關(guān)系、經(jīng)營管理權(quán)限以及其他權(quán)利義務關(guān)系由合伙人在合同中約定。有限合伙的所得稅由合伙人分別繳納。屬于自然人的合伙人，其投資所得繳納個人所得稅；屬于法人的合伙人，其投資所得繳納企業(yè)所得稅(第25條)。
中關(guān)村條例還在國內(nèi)立法中第一次設專章對政府行為規(guī)范作出系統(tǒng)規(guī)定，第一次設置了政府行政不作為的法律責任。條例還規(guī)定：境外經(jīng)濟組織或者個人可以與境內(nèi)組織或者個人在中關(guān)村園區(qū)興辦合資、合作的高新技術(shù)企業(yè)；中關(guān)村園區(qū)具備進出口經(jīng)營條件的高新技術(shù)企業(yè)及其他生產(chǎn)企業(yè)和科研機構(gòu)，依法向外貿(mào)行政主管部門備案后，可以從事自營進出口活動；禁止在中關(guān)村園區(qū)生產(chǎn)、復制、銷售盜版的軟件和電子出版物，禁止國家機關(guān)、企業(yè)和其他市場主體使用盜版的軟件和電子出版物；實現(xiàn)有線電視網(wǎng)、電信網(wǎng)、計算機網(wǎng)的融合，建設高速、寬帶多媒體信息傳輸網(wǎng)絡；這些規(guī)定所設置的制度，也都是第一次出現(xiàn)在國內(nèi)立法之中。此外，中關(guān)村條例在關(guān)于教師、科研人員和學生離崗、兼職或休學從事創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)活動的規(guī)定方面，在關(guān)于企業(yè)孵化器的規(guī)定方面，也或是第一次在國內(nèi)立法中作出創(chuàng)新性規(guī)定，或是在相當大的程度上在國內(nèi)立法中作出創(chuàng)新性規(guī)定。所有這些創(chuàng)新性規(guī)定，都是以立法的形式，規(guī)制了中關(guān)村的法定新秩序。

三、蘊含立法新理念

立法實踐總是自覺不自覺地與立法理念相伴相隨。要么是立法者自覺地以一定的立法理念指導著自己的立法，要么是立法者被動地受一定的立法理念的影響從事立法。而作為立法成果的法律、法規(guī)、規(guī)章等等，也自然地蘊含著折射著某種或某些立法理念。這些理念如若是先進的，與其相伴隨的立法實踐以及作為立法實踐產(chǎn)物的法律、法規(guī)、規(guī)章，由于沐浴著這些先進的立法理念，通常便也是先進的。中關(guān)村園區(qū)條例所以能夠為中關(guān)村法治環(huán)境奠定富有創(chuàng)新性精神品格的基礎，所以能夠為中關(guān)村規(guī)制富有創(chuàng)新性的法治新秩序，很重要的一個原因，就在于她是在許多新的先進的立法理念的熏陶之下產(chǎn)生的。閱讀中關(guān)村條例，我們可以感受到，她所蘊含的新的先進的立法理念，突出地表現(xiàn)在條例的制定者和他們所制定的條例，在一系列環(huán)節(jié)上，突破舊有的立法觀念和立法實踐的藩籬，而按照新的先進的立法理念設置中關(guān)村的法律制度、法律秩序。這些新的先進的立法理念，是中關(guān)村條例創(chuàng)新性精神品格的理論基礎和觀念淵源。
中關(guān)村條例的制定者，突破舊有觀念和實踐的束縛，在條例中充分體現(xiàn)以市場主體為主要執(zhí)法者的新的理念，使條例得以準確地反映法治環(huán)境的底蘊和更好地適應市場經(jīng)濟的規(guī)律性要求。
在法治環(huán)境之下，法一經(jīng)公布實施，相關(guān)的個人和組織都應當遵守。它的規(guī)定針對誰，誰就要遵循它的規(guī)定；與誰相關(guān)，誰就是執(zhí)法主體。誰違反了法的規(guī)定、侵害了誰的合法權(quán)益，被侵害者就可以訴諸法律，要求司法機關(guān)或其他國家機關(guān)依法追究侵害者的責任以保障自身的合法權(quán)益。只是在誰違反了法的規(guī)定侵害了社會公共利益或國家利益時，有關(guān)社會主體或國家機關(guān)就不僅有權(quán)利而且有責任依法追究侵害者的責任，以維護社會公共利益或國家利益。在法治國家，主要的、大量的執(zhí)法者，不是專門設置的執(zhí)法主體，而是利益相關(guān)的個人和組織。另一方面，在市場經(jīng)濟環(huán)境之下，調(diào)整市場經(jīng)濟關(guān)系的法律、法規(guī)、規(guī)章，主要的任務就是以法的形式，在市場主體之間實行與市場經(jīng)濟要求相適應的權(quán)利資源的配置，它們的實行，更是主要依靠市場主體自己的遵守和執(zhí)行，專門的國家機關(guān)實際上只應當是輔助性的執(zhí)法者。
但是，在中國，長期來一直存在著一種觀念，認為一個法如要獲得有效實施，就需要有一個專門的執(zhí)法機關(guān)或執(zhí)法主體，沒有專門的執(zhí)法主體，法就不能貫徹實行。這種觀念在實踐中也有很大影響，實踐中往往在立法的同時，也謀劃著、孕育著相應的執(zhí)法主體。人們衡量一個法能否有效實施，也看有沒有執(zhí)法主體，或是看執(zhí)法主體的狀況。這種情況，實際上是把法的貫徹執(zhí)行僅僅看成了或主要看成了一種政府行為，不理解法的實行主體，更主要的是與法相關(guān)的各種社會主體。這是落后的理念，是人治的一種表現(xiàn)。因為在人治環(huán)境下，法的貫徹實行，便是官府的事情，而不是全社會的事情。在中關(guān)村立法的過程中和中關(guān)村條例公布實施后，很多人也提出條例的執(zhí)法主體問題，對條例沒有專門的執(zhí)法主體保證其實施而深表疑慮。
然而，此次中關(guān)村條例的制定，立法者摒棄了這種落后韻觀念；確立了以市場主體為主要的執(zhí)法主體的新的理念，不再強調(diào)設置專門的執(zhí)法主體。條例的許多規(guī)定，都體現(xiàn)出這種新的理念。條例第 11條關(guān)于“以高新技術(shù)成果作價出資占企業(yè)注冊資本的比例，可以由出資各方協(xié)商約定”的規(guī)定，第14條關(guān)于科技成果的完成人和參加人可以自行實施轉(zhuǎn)化并根據(jù)與本單位的協(xié)議享有約定的權(quán)益的規(guī)定，第15條關(guān)于離崗、兼職的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)人員可以與原單位以合同約定保留其與原單位的人事關(guān)系的規(guī)定，關(guān)于在讀學生創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)者保留學籍的期限由學校或科研機構(gòu)與學生以合同約定的規(guī)定，第22條關(guān)于市場主體未經(jīng)依法約定不得限制交易對方的再交易行為的規(guī)定，第25條關(guān)于有限合伙的合伙人應當簽訂書面合同以約定他們之間權(quán)利義務的規(guī)定，第26條關(guān)于風險投資機構(gòu)的注冊資本可以按照出資人的約定分期到位的規(guī)定，還有第33條關(guān)于人才引進、第42條和43條關(guān)于競業(yè)限制、第44條關(guān)于保守商業(yè)秘密等等的規(guī)定中有關(guān)“約定”的規(guī)定，都意味著確定了這些方方面面的市場主體，可以通過“約定”亦即合同的形式，實行自己的權(quán)利和履行自己的義務，這就無異于確定了這些市場主體的執(zhí)法主體的地位，從制度上使市場主體成為主要的執(zhí)法主體。在此基礎上，條例以專章對各種違反條例的行為的具體法律責任作出一無遺漏的規(guī)定，而追究責任的主體則分別是市場主體、政府部門和司法機關(guān)。這就形成了一個以市場主體為主要執(zhí)法主體的新的執(zhí)法體系。這是條例先進理念的一個成功的果實，是對既有執(zhí)法體制的一種有效的變革。
中關(guān)村條例的制定者，突破舊有觀念和實踐的束縛，在條例中充分體現(xiàn)政府服務市場和市場主體的新的理念，使條例所理順的政府與市場的關(guān)系能夠更好地適應市場經(jīng)濟的規(guī)律性要求。
市場經(jīng)濟條件下的政府與市場的關(guān)系，應當是政府為市場和市場主體服務、保障市場健康運行的關(guān)系。這一理念現(xiàn)已不難為人們所普遍認同。但是，以制度形式體現(xiàn)這一理念，在國內(nèi)立法中尚屬鮮見。中關(guān)村條例在這一方面，則作出了典范性的努力。條例沒有采用國內(nèi)同類立法通常采用的“管理條例”名稱，也沒有采取國內(nèi)同類立法一般主要是規(guī)定政府如何管理市場和市場主體的范式，而是以政府應當服務市場和市場主體的新的理念為指導，作出了一系列規(guī)定，其中不少規(guī)定在國內(nèi)立法中屬于首創(chuàng)。
確定政府應當服務市場和市場主體是處理政府與市場關(guān)系的基本原則和宗旨，這是條例體現(xiàn)這一新的理念的一個前提性環(huán)節(jié)。前述條例關(guān)于北京市各級政府及其所屬部門應當遵循公開、公正、公平的原則，為組織和個人在中關(guān)村園區(qū)從事創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)活動提供服務，和建設有利于創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境的規(guī)定，便是這一理念的一個具體體現(xiàn)。這一規(guī)定，為政府服務中關(guān)村市場和市場主體，提出了總?cè)蝿铡⒅该髁丝偡较颉?
設置政府應當服務市場和市場主體的一系列具體制度，是條例體現(xiàn)這一新的理念的一個基礎性環(huán)節(jié)。一是設置資金支持制度。條例規(guī)定，政府對產(chǎn)學研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新活動，可以給予資金支持 (第13條)。市政府設立中關(guān)村園區(qū)高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展資金，通過國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或采用貸款貼息方式，支持園區(qū)規(guī)模化生產(chǎn)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)項目的發(fā)展(第29條)。二是設置制止壟斷制度。條例規(guī)定，政府及其所屬部門應當采取措施制止壟斷行為，維護市場公平競爭秩序，不得利用行政權(quán)力限制正當?shù)纳虡I(yè)競爭(第23條)。三是設置規(guī)劃保障制度。條例要求北京市政府應當按照北京城市總體規(guī)劃，根據(jù)中關(guān)村園區(qū)發(fā)展需要和各園的實際情況，統(tǒng)一規(guī)劃園區(qū)的建設和發(fā)展(第46條)。四是設置環(huán)境保障制度。條例規(guī)定，市、區(qū)政府應當采取措施對中關(guān)村園區(qū)的道路、市容環(huán)境、社會治安和垃圾、污水、噪聲以及其他危害環(huán)境的因素進行治理(第47條)。五是設置土地資源出讓制度。條例規(guī)定，中關(guān)村園區(qū)的土地一級開發(fā)，應當服從中關(guān)村園區(qū)建設的統(tǒng)一規(guī)劃。政府對其壟斷的土地資源向社會出讓土地使用權(quán)的，應當依法采取招投標或拍賣的方式實施(第48條)。六是設置統(tǒng)計服務制度。條例規(guī)定，統(tǒng)計行政主管部門有關(guān)中關(guān)村園區(qū)的統(tǒng)計指標體系和方法，應當適合中關(guān)村園區(qū)特點，符合國際慣例(第53條)。這些規(guī)定，從中關(guān)村實際需要出發(fā)，為政府服務中關(guān)村市場和市場主體提出了具體的要求和設定了具體的路徑，有了這些具體制度，政府服務中關(guān)村市場和市場主體的理念，就有了得以實現(xiàn)的實實在在的制度基礎。
特別是，條例以專章共8條的規(guī)模和篇幅，集中系統(tǒng)地設定了“政府行為規(guī)范”制度，又在法律責任一章中對政府的行政違法包括行政不作為作出了追求法律責任的制度設定。這就使政府服務市場和市場主體的理念的實行，有了強力保障。
中關(guān)村條例的制定者，突破舊有觀念和實踐的束縛，還特別體現(xiàn)在他們在條例中貫徹實行了“法無明文規(guī)定不為過”、“不觸及上位立法不為違法”的新的理念，使中關(guān)村市場主體可以放開手腳運作市場
經(jīng)濟，使條例在立法者的職權(quán)范圍之內(nèi)得以作出了下文將要分析闡述的種種制度性創(chuàng)新。

四、展現(xiàn)時代新精神

立法的創(chuàng)新精神，更深刻也是更實在的淵源，自當是作為它的背景的一定的時代精神。立法要體現(xiàn)要追求創(chuàng)新性精神品格，更深刻也是更實在的表現(xiàn)，也在于它首先應當鮮明地體現(xiàn)在它能夠代表和反映時代的先進精神。因為這種時代的先進精神，本身就是富有創(chuàng)新性的精神，或至少也是在相當大的程度上包涵著富有創(chuàng)新性的精神。回看歷史不難發(fā)現(xiàn)，歷史上每一大的時代或每一重要歷史時期所產(chǎn)生的著名立法，例如羅馬法、中國唐律、美國憲法、法國民法典、德國民法典，莫不是各當其時地反映著時代的或歷史的先進精神。中關(guān)村立法亦是如此。《中關(guān)村科技園區(qū)條例)作為一部充滿創(chuàng)新精神的立法，她的創(chuàng)新精神，也特別表現(xiàn)在她鮮明地體現(xiàn)了我們這個時代的先進精神——知識市場經(jīng)濟的精神。
我們的時代，是正在走向知識經(jīng)濟的時代。這一點不僅已是事實，而且也已逐漸成為人們的共識。應當看到，社會經(jīng)濟形態(tài)經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、工業(yè)經(jīng)濟兩個階段，現(xiàn)在正朝著知識經(jīng)濟形態(tài)轉(zhuǎn)化。從現(xiàn)在起到未來的很長一段時間里，知識經(jīng)濟將代表著人類經(jīng)濟發(fā)展的先進方向。誰抓住了知識經(jīng)濟，誰就會在經(jīng)濟和社會發(fā)展的過程中占據(jù)有利的、主導的地位，誰就會形成有力的經(jīng)濟競爭以至國力競爭的力量。就中關(guān)村而言，這更是一個突出的知識經(jīng)濟區(qū)域。有研究報告載明：中關(guān)村是全國智力資源最為密集的地區(qū)，其智力密集程度在世界亦屬罕見。中關(guān)村地區(qū)有以北京大學、清華大學為代表的各級各類高等學校68所，在校學生30萬人，有以中科院研究院所為代表的各級各類科研機構(gòu)213家，兩院院士人數(shù)占全國院士總數(shù)的
36％，每年產(chǎn)生輻射全國的高水平科研成果數(shù)千項。目前中關(guān)村地區(qū)高新技術(shù)企業(yè)已達4000多家。③針對這樣一個智力高度密集的區(qū)域立法，尤其是制定關(guān)于這個智力高度密集區(qū)域的一個綜合性的、相當于這個區(qū)域的基本法的條例，很顯然應當突出知識經(jīng)濟這個重大的主題。
起草和制定中關(guān)村條例的過程中，在如何認識中關(guān)村的根本問題這一點上，曾經(jīng)有過種種見解，最終占據(jù)主導地位并在中關(guān)村條例中得以充分體現(xiàn)的見解，是主張將中關(guān)村科技園區(qū)的根本特點和根本問題用“知識經(jīng)濟”來概括。中關(guān)村園區(qū)的根本問題不僅是科技問題，而且更主要的還是知識市場經(jīng)濟問題，準確地說，中關(guān)村園區(qū)是以高新技術(shù)為核心的知識經(jīng)濟園區(qū)。從實際情況看，這樣定位，園區(qū)的建設和發(fā)展才是名副其實的，園區(qū)的性質(zhì)與實際情況才是相符的。④這種認識和定位占據(jù)主導地位，使得中關(guān)村條例最終沒有流于以一個科技法規(guī)或一個經(jīng)濟法規(guī)來表現(xiàn)，而是用一個以新經(jīng)濟和高科技為基礎并旁涉教育、文化、社區(qū)、行政以及其他眾多方面的綜合性法規(guī)來表現(xiàn)。這就切中了要害，就使中關(guān)村條例所設置的法律制度成為能夠反映和預示中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的先進方向的先進制度。因而中關(guān)村條例也就體現(xiàn)了時代或歷史的先進精神。
中關(guān)村條例以體現(xiàn)知識經(jīng)濟的規(guī)律性需求為顯著特征，而使自身成為極具創(chuàng)新精神的一個法規(guī)，這一點人們在條例全文的字里行間，隨處都可以獲得明晰的印象。特別是條例關(guān)于園區(qū)的性質(zhì)、園區(qū)的建設和發(fā)展原則、園區(qū)的重點發(fā)展領(lǐng)域的定位，更是從整體上系統(tǒng)、集中、深入地反映了這種精神，因而為條例其他內(nèi)容體現(xiàn)以時代或歷史精神為標志的創(chuàng)新精神，奠定了基礎。
中關(guān)村園區(qū)是一個什么性質(zhì)的區(qū)域?這是一個在深層次上關(guān)涉中關(guān)村園區(qū)是否屬于和在多大程度上屆于知識經(jīng)濟區(qū)域的問題。中關(guān)村條例第四條對此專門予以定位：“中關(guān)村科技園區(qū)是推動科教興國戰(zhàn)略、發(fā)展市場經(jīng)濟的綜合改革試驗區(qū)；是國家科技創(chuàng)新示范、科技成果孵化和輻射、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化以及創(chuàng)新人才培養(yǎng)的基地。”在這里，“推動科教興國戰(zhàn)略和發(fā)展市場經(jīng)濟的綜合改革試驗區(qū)”的定位，是從根本上保證中關(guān)村能夠成為反映知識經(jīng)濟需求的特別區(qū)域的一個基礎性條件。中關(guān)村盡管是智力特別密集的地區(qū)，但她究竟是中國這個亟須實施科教興國戰(zhàn)略的國家的一個區(qū)域，她不能不把自己反映知識經(jīng)濟需求的努力同國家實施的科教興國全局戰(zhàn)略連接起來；中關(guān)村園區(qū)建設無論有怎樣的特殊性，它仍然屬于市場經(jīng)濟建設的范疇，她的知識經(jīng)濟建設不能不納入市場經(jīng)濟這一大局之中。“國家科技創(chuàng)新示范、科技成果孵化和輻射、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化以及創(chuàng)新人才培養(yǎng)的基地”的定位，則直接宣示了中關(guān)村園區(qū)是一個知識經(jīng)濟的專門區(qū)域，因為科技創(chuàng)新示范、科技成果孵化和輻射、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化以及創(chuàng)新人才培養(yǎng)這幾個方面的基地，都是知識經(jīng)濟得以孕育和發(fā)展的關(guān)鍵性硬環(huán)境，也是知識經(jīng)濟本身的重要標識。
按照中關(guān)村條例的規(guī)定，中關(guān)村園區(qū)建設和發(fā)展的原則在于，以科技創(chuàng)新為基礎，將中關(guān)村地區(qū)密集的智力資源轉(zhuǎn)化為以市場為導向的科技成果，通過孵化創(chuàng)新和規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營，向全市和全國輻射，促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。中關(guān)村園區(qū)發(fā)展重點在于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及其他智力密集型產(chǎn)業(yè)。這些規(guī)定以及前述其他規(guī)定，都體現(xiàn)著知識市場經(jīng)濟的制度需求。它們的有效實施，必將迎來中關(guān)村科技園區(qū)知識經(jīng)濟蓬勃生長的繁盛時期的來臨。


* 本文所論中關(guān)村立法，系指作為中關(guān)村法治環(huán)境前提和基礎的《中關(guān)村科技園區(qū)條例》。如所周知，中關(guān)村科技園區(qū)正在成為愈發(fā)引入矚目的區(qū)域，它繼深圳在20世紀80年代吹開改革序幕、浦東在90年代扮演開風氣之先角色之后，在新世紀來臨之際擔當起領(lǐng)導中國經(jīng)濟和社會發(fā)展新潮流的重任。為要擔此重任，便須形成良好的法治環(huán)境，在中國國情之下，首先要有一個綜合性立法——其表現(xiàn)形式則是《中關(guān)村科技園區(qū)條例》。而這個條例如要成為良法，則應當具備一種良好的品格，亦即創(chuàng)新精神。每一種立法都包涵一定的精神品格，這種精神品格如若是先進的，它的一種重要表現(xiàn)形式，便在于追求和反映創(chuàng)新精神。判斷一種立法先進與否或先進的程度如何，一個重要的標準，便是看其是否具有創(chuàng)新性、具有怎樣的創(chuàng)新性。研讀條例，人們可以發(fā)現(xiàn)，條例正是這樣一部充滿創(chuàng)新性精神品格的難得先進的法規(guī)。
** 北京大學法學院教授。
① 中關(guān)村科技園區(qū)條例(草案)由北京市政府法制辦牽頭，會同北京市人大常委會教科委、法工委、中關(guān)村科技園區(qū)管委會和北京市科委，聘請北京大學、人民大學有關(guān)專家，共同起草。2000年10月31日北京市第十一屆人大常委會第二十二次會議一審通過條例(草案)后，于翌日全文刊登于《北京日報》，向社會廣泛征集意見。2000年12月8日北京市第十一屆人大常委會第二十三次會議二審通過條例(草案)，產(chǎn)生了作為北京市地方性法規(guī)的《中關(guān)村科技園區(qū)條例》。條例于2001年1月1日起施行。本文作者受聘擔任條例起草的首席專家，并擔任起草小組副組長，全程深度參與了條例的起草工作。
② 著名經(jīng)濟學家吳敬璉1999年5月20日在北京高技術(shù)產(chǎn)業(yè)國際周資本市場論壇上的演講即持這一觀點。他的這篇演講后來以《制度重于技術(shù)》為題發(fā)表，參見錢潁一、蕭夢(主編)：《走出誤區(qū)：經(jīng)濟學家論說硅谷模式》，中國經(jīng)濟出版社2000年，第195—196頁。
③ 見北京市新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)試驗區(qū)管理委員會編<北京市新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)試驗區(qū)研究報告1999>第6頁。但報告中所說的4000多家高新技術(shù)企業(yè)，現(xiàn)已達到5000多家。
④ 知識經(jīng)濟的概念可以包涵科技的內(nèi)涵，而科技的概念與知識經(jīng)濟的概念雖然有相當大的重合，卻不能包容知識經(jīng)濟的概念。如果將中關(guān)村園區(qū)的根本問題僅僅定位為，科技問題，就既不能完整全面地反映中關(guān)村園區(qū)的實際情況，也不利于這些不能被包容的要素的發(fā)展。