《中國國有資產法研究》


第十一章 國有產權轉讓法律制度

一 國有產權轉讓的涵義
要理解國有產權轉讓的涵義，必須先理解產權轉讓的涵義。產權轉讓是個古老的經濟與社會行為，自有產權的概念以來，產權轉讓就是人們交換活動和財富分配的一項固有的內容。歷史上的產權轉讓有非經濟的方式和經濟的方式之分。經濟的方式主要表現為企業(yè)的產權轉讓。①正如對產權的理解不同一樣，理論界對產權轉讓的涵義也是眾說紛紜，代表性的說法主要有：
第一種觀點，這也是大多數人的觀點，認為產權轉讓的含義有兩個層次：其一是財產所有權在不同所有者之間的轉移；其二是在財產所有權不變或不完全轉移的條件下，財產的使用、收益、經營權在不同主體之間的轉移。②
第二種觀點，認為企業(yè)產權交易(轉讓)有廣義和狹義之分。狹義的企業(yè)產權交易是指有關企業(yè)出資產權(含股權)的交易，具體來說，主要指企業(yè)合并和收購產權或股權交易。廣義的產權交易不僅包括狹義的，還包括基于合同涉及的企業(yè)財產的各種交易，如轉讓和受讓企業(yè)的重要資產等。
第三種觀點，認為產權轉讓是指出：資者按照國家法律的有關規(guī)定和企業(yè)章程的約定，轉讓其出資額及收益的行為，這種觀點認為產權轉讓實際上是一種資本許可權益的轉讓。從企業(yè)角度看，產權轉讓是變換出資人。①
第四種觀點，認為國有企業(yè)產權交易是指一種須經一定審批 (或者授權)并須經一定的法定程序由法定中介機構或政府委托機構才能進行的以國有企業(yè)產權為對象的買賣活動。國有企業(yè)產權交易，從其內涵上看，包括出資者所有權交易(所有權讓渡)和法人財產權交易(經營權讓渡)。但從兩權分離的角度采看，應更多考慮經營權讓渡。②
第五種觀點，認為產權流動(產權交易)是指以企業(yè)產權整體交易為特征的市場活動。⑧
第六種觀點；認為產權轉讓是兩個以上的產權主體之間所發(fā)生的產權體系即財產所有權、使用權、收益權和處置權的全部或部分的轉移的行為。在這里的全部財產所有權不變條件下其他三個權利的一同轉移；這里的部分即可以是財產所有權和其相關權利的部分轉移；也可以是財產所有權不變條件下其他三個權利的部分轉移。④
以上六種不同觀點分別從不同的角度對產權轉讓(交易)概念加以理解。第一種觀點認為產權轉讓有兩層含義，這種理解實際將企業(yè)財產所有權與經營控制權割裂開來。嚴格意義上的產權轉讓應該是企業(yè)財產所有權以及由此引起韻企業(yè)控制支配權的讓渡。僅僅是企業(yè)經營權的讓渡并不構成產權轉讓的實質內容。因此，兩個層次的理解值得商榷。第二種對產權交易廣義和狹義的理解，是從企業(yè)資產的類別來定義產權轉讓的內涵。雖然在企業(yè)的兼并、合并過程中，常常也涉及到諸如企業(yè)特許權轉讓，但并不是說可以由此來定義產權轉讓。第三種觀點是從公司法角度，從企業(yè)出資的角度來理解產權轉讓的。第四種觀點是從國有企業(yè)產權交易權限審批角度來理解產權交易。第五種觀點顯然不完整，因為企業(yè)產權轉讓可以是企業(yè)整體產權轉讓，也可以是部分產權轉讓。比較而言，第六種看法更為全面地總結產權轉讓所有的可能性，因而更有合理性。產權轉讓具有以下三個特點：第一，產權主體之間進行產權轉讓后，轉讓方可能還保有部分財產所有權的權能，但一般實物資產的隸屬關系及使用、收益和處置等權利大都發(fā)生了變化，產權受讓方在擁有財產的部分所有權后有可能擁有使用、收益和處置等權利。第二，產權轉讓表面上似乎是權利的轉移，其實其背后是生產要素集合體的轉移，這不同于一般生產要素的轉移。第三，產權轉讓一般是有償的。①產權轉讓既包括產權在不同所有者之間的轉移，也包括在財產所有權不變或不完全轉移條件下，財產的占有、使用、收益和處分等經營權在不同經濟主體之間的轉移。產權轉讓的實質是財產所有權及相關的財產權利的轉移。
國有產權轉讓是指一種經審批(或授權)并經一定的法定程序，由法定中介機構或政府委托機構進行的以國有資產產權為對象的交易活動。國有產權轉讓從內涵上看，包括所有權讓渡和經營權讓渡，從外延上看，包括上市公司的國有股權轉讓和非上市公司的國有產權轉讓，國企整體產權轉讓和部分產權轉讓等。①
產權轉讓具有重要意義，它有利于企業(yè)集約經營和規(guī)模效益的形成，也有利于搞活數目巨大的國有資產存量資源，有利于市場體系的發(fā)育完善和優(yōu)化產業(yè)結構，國有產權轉讓是國有企業(yè)改革深化和必然結果，是促進資產存量合理流動，實現宏觀資源優(yōu)化配置的客觀要求，是改善產權組織結構和企業(yè)組織結構的必由之路。它們表明了國有產權轉讓的必要性，但是要發(fā)展企業(yè)產權轉讓，要從多方面創(chuàng)造條件。其中最重要的是要明確產權關系，改革國家所有制的形式和結構，并且應逐步實現政府對企業(yè)的“生產經營型”管理向“財產經營型”管理轉變，根據企業(yè)經營和市場競爭狀況推行企業(yè)產權交易制度，用法律手段保障企業(yè)產權轉讓的順利進行。②國有產權轉讓的基本形式有：(1)企業(yè)并購，即一企業(yè)兼并或收購另一企業(yè)的產權的行為。(2)股權買賣。在證券市場，對上市公司的股票進行的交易。我國國有股權減持計劃就是國有股權的買賣。(3)企業(yè)承包與租賃。國有企業(yè)曾經大量地采用這兩種方式，它們并不改變企業(yè)產權權屬，只是企業(yè)經營權的轉移。(4)企業(yè)拍賣等方式。
國有產權轉讓應遵循以下原則：(1)經濟結構調整原則，產權轉讓要符合國家和地區(qū)產業(yè)政策的要求，以真正實現企業(yè)組織結構和產業(yè)結構的優(yōu)化。(2)等價交換原則。國有產權轉讓要服從價值規(guī)律，實行等價交換。(3)國有資產保值增值原則。國有資產保值增值是國有資產管理的首要任務，(在國有產權轉讓中，國有產權應當實現保值增值要求。(4)維護所有者權益原則，在產權轉讓中應堅持客觀性、公平及公正性地進行評估，對國有股的轉讓和流通，應該“同價、同權、同利”，避免國有資產流失。

二 國有產權轉讓之國有企業(yè)并購方式

(一)國有企業(yè)并購的涵義
企業(yè)并購包涵企業(yè)兼并和收購兩個方面。從狹義的角度來說，這兩個概念是有區(qū)別的。權威的《大不列顛百科全書》對兼并一詞的解釋是：“指兩家或更多的獨立的企業(yè)、公司合并組成一家企業(yè)，通常由一家占優(yōu)勢的公司吸收一家或更多的公司。兼并的方法：(1)可用現金或證券購買其他公司的資產；(2)購買其他公司的股份或股票；(3)對其他公司股東發(fā)行新股票以換取其所持有的股權，從而取得其他公司的資產和負債。兼并的形式(1)橫向兼并，雙方公司為同一市場生產相同產品；(2)擴大市場的兼并，被兼并公司為不同市場生產相同的．產品；(3)縱向兼并，被兼并公司成為兼并公司的供應者或消費者。如果被兼并企業(yè)與兼并公司原有的業(yè)務無關，則新公司就稱為跨行業(yè)公司。兼并的原因很多，兼并公司可能是為了減少競爭，或提高生產效率，或使其產品和市場多樣化，或減少稅賦支出。”①兼并是兩個或兩個以上的企業(yè)，按某種條件組成一個企業(yè)的產權交易行為。收購是指一家公司在證券市場上用現金、債券或股票購買另一家公司的股票或資產，以獲得對該公司的控制權，該公司的法人地位并不消失。收購有兩種：資產收購和股份收購。資產收購是指一家公司購買另一家公司的部分或全部資產。股份收購則是指一家公司直接或間接購買另一家公司的部分或全部股份，從而成為被收購公司的股東。收購是一企業(yè)以某種條件取得另一企業(yè)的大部分產權，從而居于控制地位的交易行為。①
可見，兼并與收購二者之間的主要區(qū)別在于，前者指一企業(yè)與其他企業(yè)合為一體，而后者則并非合為一體，僅僅是一方對另一方居于控制地位而已。我國企業(yè)并購方式和程序因其是否上市而有所不同，我國企業(yè)可分為上市公司和非上市企業(yè)，對于上市公司的公眾股收購，按證券法規(guī)定的協(xié)議收購或要約收購方式進行；但發(fā)起人的收購須取得持股單位或授權單位的同意。在非上市公司中，產權的交易須取得企業(yè)主管部門和有關政府部門的同意，并按一定的程序和規(guī)則協(xié)議受讓產權。我國《公司法》第184條規(guī)定，公司合并可以采取新設合并和吸收合并兩種方式，一個公司吸收其他公司為吸收合并，被吸收的公司解散；兩個以上公司合并設立一個新的公司為新設合并，合并各方解散。公司合并時，合并各方的債權夕債務，應由合并后存續(xù)的公司或新設公司的承接。
企業(yè)兼并的根本動機應是實現利潤最大化。企業(yè)經營的根本目標是追求最大限度的利潤，企業(yè)兼并作為一種正常的市場行為也離不開這個目標，就兼并方來說其主要的原因在于(1)達到企業(yè)規(guī)模經濟效益，實現企業(yè)擴張和發(fā)展。(2)分散企業(yè)經營風險，有效地避免企業(yè)經營失敗，其中最好的途徑是多元化經營，而兼并為多元化經營提供了條件。就被兼并方來說，其要求或接受兼并的動機在于(1)改善經營狀況，降低企業(yè)投資風險。(2)放棄經營或收回投資的要求使他們接受兼并。有學者在綜合分析并購雙方的行為選擇導向后提出了兼并收購的動因是企業(yè)控制權增效。所謂控制權增效，是指由于取得對公司的控制權，而使公司效率改進和價值增大的效果。控制權增效分為事前增效和事后增效，事前增效是在取得公司控制權之前，對效率改進和價值增大的效果所作的評估。事后增效是指取得控制權后，事實上對效率改進和價值增大所得到的效果，兩者的比較，在很大程度上決定著兼并的成績。①
我國上市公司的并購遵循證券法的規(guī)定可以在證券市場上完成。我國證券法規(guī)定收購人每增減持有股份達到上市公司發(fā)行股份總額的5％時，應向證監(jiān)會飛公司及證交所報告。雖然有學者認為這些規(guī)定使公司兼并收購的成本太大，并且給被兼并收購公司以足夠的時間進行反收購活動，可能導致兼并計劃失敗，這不利于兼并機制的真正有效實施，從而使上市公司的外部監(jiān)督機制流于形式，上市公司因而缺少來自外部壓力迫使他們治理好公司。但是，在現階段的中國證券市場，投機活動比較猖獗的狀況下，這樣嚴格的規(guī)定是利大于弊的。
對于非上市國有企業(yè)來說，其兼并收購活動，、有學者提出國有企業(yè)“準兼并”假說理論。首先在這些國有企業(yè)中存在一個關于國企產權交易的悖論：即作為所有者的委托人(政府)，并不能對其產權進行交易，而受所有者委托的代理人(國企管理層)，卻可以對委托的產權進行買賣，這就是目前情況下國企產權交易的一個悖論。基于對這一悖論的分析，提出了國有企業(yè)“準兼并”假說，以解釋在國企產權交易中委托人不能買賣其產權而代理人卻可以買賣委托人產權的現象，假說認為其原因在于國有經濟中利益主體事實上各自擁有或多或少的國企產權，從而變成了擁有或多或少部分產權的產權主體。剩余收益權與剩余控制權在國企中的實際分離，是使得國企之間產權交易和轉讓，是有“準兼并”的性質。①
企業(yè)并購作為資產重組的主要杠桿，具有以下重要作用：與企業(yè)自身積累方式相比，企業(yè)購并能夠在短時間內迅速實現生產集中和經營規(guī)模化；有利于減少生產同一產品的行業(yè)內的過渡競爭；與新建一個企業(yè)相比，企業(yè)兼并可以減少資本支出；有利于調整產品結構，加強優(yōu)勢產品，淘汰無前途、無市場的產品，加快支柱產業(yè)的形成，促進產業(yè)結構的調整；通過債務重組和增加資本金，實現資本結構的優(yōu)化。由于上述作用，企業(yè)兼并與收購成為市場經濟中國有企業(yè)存量資產調整和優(yōu)化組合的重要形式。 (二)國有企業(yè)并購中存在的障礙及對策
目前，國有企業(yè)并購存在許多障礙因素，歸納起來，大致有以下幾個方面：
1. 體制障礙。所謂體制障礙，就是指現存的國有經濟管理體制本身阻礙著國有企業(yè)的并購。我國目前的國有經濟管理體制實際上是一種具有多層次代理人的，并且具有極強行政性的代理制。也就是說，從最終所有者(全民)到經營者(廠長或經理)之間，存在著許多層次的行政性的代理人。從政府的各級構造來講，是全體人民將企業(yè)委托給中央政府代理，中央政府再將企業(yè)按照政府的“條條”與“塊塊”交給各級政府去代理，如中央政府的各部(委、局)將企業(yè)代理權委托給省、市、縣各級政府，各級政府都是企業(yè)的代理人。這些國有企業(yè)的代理人，雖然都不是最終的所有者，但實際上都可以對國有企業(yè)并購能否實現起決定性的作用。尤其是這引起多層次的代理人之間是一種上下級的行政關系，只要有某一個層次的代理人不同意并購，那么比他們級別低的代理人即使就是同意了并購，國有企業(yè)的并購也無法進行。這些多層次的行政性代理人在企業(yè)并購本身中并不能獲得任何自身利益，因而有些人往往是試圖在并購中利用自身權力獲取私利，如果其私利得不到，也會對并購行使否決權。因此，我國的國有制企業(yè)名義是全民所有，實際上已在不同程度上成為各級代理人 (包括各級政府機構及政府的負責人)所支配時企業(yè)。這種多層次的行政性代理制本身，就阻礙著企業(yè)的并購。
2．“內部人”障礙。所謂；“內部人”障礙，就是指企業(yè)的經理階層及職工，都對國有企業(yè)并購具有很大的決定權，如果他們的利益受損，或者未來利益沒有保障，他們自然會行使否決權。例如，就經理階層來說，他們當中的許多人所擔心的是自身的權力能否在并購中增強，自身的利益能否在并購中擴張，如果自身的權力與利益不能得到保障，那么他們將通過各種方式否決企業(yè)并購。就企業(yè)內部職工來說，許多人首先考慮的是自身的利益與地位及福利保障問題，如果其就業(yè)及收益受到損傷時；尤其是他們的未來福利得不到保障時，就會采取各種方法否定企業(yè)并購。因此，“內部人”控制對企業(yè)并購有很大的阻滯力量。
3．非經濟因素障礙。所謂非經濟因素障礙，就是指企業(yè)并購中因為政府的非并購原因而形成的行政干預‘國有企業(yè)的背后實際上是各級政府部門，各級政府在考慮企業(yè)資產重組時往往是不僅考慮資產重組中本部門的經濟利益，而且還要考慮政治安全及社會等非經濟因素，因而會將政府目標帶入企業(yè)并購這種純屬于資本經營的市場交易過程中。當并購雖然對企業(yè)發(fā)展有利，但不利于政府目標的實現時，他們也會采取否決態(tài)度，從而使企業(yè)并購難以實現。因此，企業(yè)并購這種本應實行一元化檢驗原則的單純市場交易過程，也變成了多元化評價標準與經濟交錯的非市場過程。①
4．稅制障礙。1994年的財稅體制改革，主要是對流轉稅進行重大改革，企業(yè)所得稅上仍沿用傳統(tǒng)的辦法，即按企業(yè)行政隸屬關系交納企業(yè)所得稅。這樣廣跨地區(qū)、跨不同財政級次的產權重組和企業(yè)購并必然導致政府間財稅收入的變化。被兼并企業(yè)所在地的政府地區(qū)、跨不同財政級次的企業(yè)兼并必然采取反對態(tài)度。雖然按目前的財稅制度規(guī)定，可以相應劃轉上一年度被并購企業(yè)上繳的財稅基數，但并不能從根本上解決問題二原因在于企業(yè)在以后發(fā)展中增加的所得稅也就是企業(yè)所得稅的增量部分；原企業(yè)所在地政府無法獲得。這里，既存在不同財政級次(如中央財稅與省、市級財稅與縣級財稅)之間的矛盾，又存在同一財政級次 (如省：與省之間、市與市之間、縣與縣之間)矛盾。既存在同一地區(qū)內不同財政級次間的矛盾，又存在跨地區(qū)不同財政級次間的矛盾。這些矛盾也將阻礙國有企業(yè)并購的開展。
5．金融體制障礙。首先，現行的銀行貸款分配體制不適應跨地區(qū)企業(yè)聯(lián)合和企業(yè)集團規(guī)模借貸的要求。從1985年實行“統(tǒng)一計劃，劃分資金”，“實貸實存、相互融通”的信貸資金管理辦法以后中央銀行貸款限額的分配方式一直圍繞著“條條”與“塊塊”如何結合的問題不斷地進行選擇和調整。這種按照塊塊下達信貸計劃、確定信貸規(guī)模的體制不利于跨地區(qū)聯(lián)合和企業(yè)集團發(fā)展的要求。按現行體制規(guī)定．，跨地區(qū)的兩個企業(yè)進行聯(lián)合，共同進行項目投資，則需分別申請項目資金計劃，資金分別下達，企業(yè)分別負債。從企業(yè)集團發(fā)展看，企業(yè)集團要實行規(guī)模經營，必然要求規(guī)模籌資和規(guī)模信貸。現行金融體制規(guī)定，甲地企業(yè)借貸資金不能用于乙地企業(yè)項目建設，母企業(yè)借貸資金不能用于子企業(yè)項目建設，這就限制了規(guī)模借貸，造成分散借貸，分散投資。其次，現行的金融體制對企業(yè)購并缺乏有效的融資渠道。在市場經濟國家，企業(yè)并購有許多融資渠道，包括金融機構貸款、發(fā)行企業(yè)債務、杠桿收購等。其中，金融機構貸款是企業(yè)兼并的一個重要的資金來源》①在中國，現在兼并企業(yè)還無法通過直接借貸去兼并其他企業(yè)，更不用說杠桿兼并了。
要推進國有企業(yè)并購，就必須消除國有企業(yè)并購中的障礙，解決這些障礙因素的對策主要有：(1)、通過改革消除這些體制障礙、“內部人”障礙及各種行政性干預。消除它們實際上是與國有企業(yè)改革聯(lián)系在一起的，因為它們都是由國有企業(yè)體制的弊端造成的。必須從根本上改變國有企業(yè)的代理制，盡量減少代理環(huán)節(jié)，縮短代理鏈，使代理人非行政化，尤其是要政府真正退出國有企業(yè)的運行過程，實現徹底的政企分開。因此要消除這些阻滯因素，需要從根本上改革國有經濟的整個體制，以及與之相關的政府體制。 (2)、完善財稅體制和金融體制。現行企業(yè)所得稅體制的根本弊端在于稅權、產權、行政權合一，即國有企業(yè)隸屬于哪一級政府，就由哪一級政府行使產權管理職能，相應地企業(yè)所得稅就上交哪一級政府。這種所得稅體制既不符合市場經濟的國際慣例，也嚴重阻礙了跨地區(qū)、跨不伺財政級次間的企業(yè)兼并。因此必須對現行的財稅體制進行徹底的改革，實行真正的分稅制。深化金融體制改革，改變信貸條塊分配體制，按照效益原則、償還能力原則、規(guī)模投資原則重新建立新的借貸體制。

三 國有產權轉讓之國有股減持方式

國有股減持意味著國有股權轉化為非國有股權，其實質是國有公司的民營化，但民營化并不等于私有化。上個世紀70年代至 80年代西方國家就進行過非國有化運動。國有股減持最早是在中共中央十四屆五中全會《決定》中提出來的。經過理論界和實務界的長期醞釀，2001年6月12日《減持國有股籌集社會保障資金管理執(zhí)行辦法》(以下簡稱《減持辦法》)終于出臺，標志著我國國有資產管理也進入一個新的階段。①
國有股減持有著重要實踐意義。首先，國有股減持是完善上市公司法人治理結構，提升公司企業(yè)競爭力的必然要求，通過國有股減持來切實改善上市公司的股權結構，使之能夠按照市場化運作的客觀要求建立起．真正的現代公司治理架構。國企改革的目標是建立現代企業(yè)制度，它要求企業(yè)產權明晰且產權主體多元化。現在國有公司中國有股占有絕大多數，國家是公司最大的股東，但是國家作為公司股東一方面產生所有者缺位現象，另一方面又出現代理成本，1監(jiān)督成本過大，導致國有資產大量流失的問題。通過減持國有股引進更多的產權主體，從而建立行之有效的法人治理結構來避免這些弊端。其次，通過國有股減持將一部分國有資產撤出其本不應進入的領域，合理調整我國國有經濟的產業(yè)布局，讓其真正擔負起自身應有的功能，更好地促進整個國民經濟的健康發(fā)展。中共中央《決定》指出國家要逐漸從某些競爭性領域退出，要做到“有進有退”和“有所為有所不為”。國有資產退出一般競爭性領域，只對關系國家安全和經濟命脈的重要企業(yè)由國家控股。這樣可以調整和完善國有經濟的產業(yè)結構，以利于國民經濟的長期健康發(fā)展。再次，通過國有股減持使長期凝滯的一大部分國有股份流通，規(guī)范我國證券市場的股權結構，使之成為我國國民經濟的晴雨表，充分發(fā)揮其在資源配置中的基礎性作用。國有股減持使證券市場的國有股一方面流通起來，另一方面股權結構分散化，避免近2／3的股份沉淀在上市公司中，以提高上市公司資產的流動性。最后，通過國有股減持來完善我國社會保障體系，充實社會保障資金，現在我國政府正在致力于建立一個獨立于企業(yè)之外的全社會保障體系，而社會保障基金受到歷史因素影響而缺口較大，通過國有股減持而換取的；資金來補充社保基金是一條可行而非惟一的途徑，這也是國家償還勞動者的歷史債務的一種選擇，但非惟一的選擇，因為社保基金的來源還可以有許多其他途徑。以上四個方面也是一個成熟的符合市場化要求的、且能為中央和地方政府，上市公司：以及廣大社會公眾投資企業(yè)接受的國有股減持方案。該方案必須能夠實現韻四個目標，即改善上市公司的法人治理結構；提高上市公司資產的流動性；實現國有經濟產業(yè)結構調整以及實現國有股套現的初衷。
國有股減持涉及各方利益，事關改革、發(fā)展和社會穩(wěn)定的大局，須嚴格論證科學決策。國有股減持應從下列幾個方面做好工作：

(一)國有股減持應有完善的法律制度
從國外看，政府大規(guī)模減持國有股之前，一般都要先立法。日本、德國、意大利及東歐等國家都是先立法，然后大規(guī)模推行企業(yè)股份化、民營化改造和國有股減持。國際經驗表明，完備的法律是成功實施國有股減持的制度前提和必備基礎。在我國推行國有股減持只出臺一個《減持國有股管理暫行辦法》是不夠的。因為該辦法效力層次低且是暫行的，不是正式法律法規(guī)，變動性較大，不穩(wěn)定，沒有權威性，另一方面粗而不密，許多條文存在許多漏洞，如減持辦法未能明確被減持國有股的受讓方、沒有減持國有股資金的具體管理辦法等，顯然我國的法制建設已遠遠落后于形勢發(fā)展。為此，要根據已經變化的形勢，盡快出臺相應的法律法規(guī)，其中要明確規(guī)定國有股減持目標、主體、受讓者、范圍、程序、方式、收回資金的使用等。在法律制度不完善的情況下大規(guī)模推行國有股減持風險很高。

(二)國有股減持的目標定位應該準確
減持國有股的目標是成功實施減持的最基本的前提，當前社會上一種廣為流傳的觀點是國有股減持的直接的、主要的目標就是籌集社會保障資金，我們認為這是不正確的。我國國有股減持的主要目標應該有：一是通過消除和減少產權不清的國有股，明晰產權關系，優(yōu)化上市公司股權結構和法人治理結構，徹底轉換經營機制，建立真正的現代企業(yè)制度，增強企業(yè)競爭力。二是通過國有股減持，使長期凝滯的一部分股份流通起來，規(guī)范和發(fā)展證券市場，發(fā)揮資源配置中的基礎性作用。三是國有股減持使部分國有資產從一般競爭性領域退出穸調整產業(yè)結構，促進國民經濟的發(fā)展。通過減持變現國有股來籌集社保基金，彌補社保資金缺口，當然也是一個目標，但如果將其作為主要的直接的目標容易誤導改革的方向，并導致減持方案失去科學性。因為將籌集資金放在國有股減持的首位，在具體操作時易把取得國有股出售收入最大化作為根本出發(fā)點，而其他目標則在其次，由此可能導致經濟改革延遲或偏差，這是不可取的，長遠來看對證券資本市場和國民經濟發(fā)展都是極為不利的。為了實現國有股減持的三個主要目標，減持國有股在必要時可以讓利于民，而不能像其他投資企業(yè)那樣以賣最高價為根本原則。而籌集社保資金的方式有很多種，國有股尤其是上市公司國有股在我國國有存量資產中只占很小部分，我們不能指望將國有股減持作為籌集社保資金的主要方式，充其量只是千種次要方式或者說是一種次要目標。

(三)要明確國有股減持的范圍
即國有資產應退出哪些行業(yè)領域，不退出的行業(yè)的國有股是否可以減持，減持到何種比例為宜。“十五”計劃綱要提出要“調整和完善所有制結構”。“關系國家安全和經濟命脈的重要企業(yè)要由國家控股”。這表明，除了那些關系國家安全和經濟命脈的重要企業(yè)要由國家控股外，其他企業(yè)首先是一般競爭性領域的企業(yè)國有股都可以出售；而前述重要企業(yè)在保持國家控股地位的前提下，也可減持一部分國有股，然而哪些是關系國家安全和經濟命脈的重要企業(yè)，法律法規(guī)還需進二步明確。在西歐，俄羅斯等國事先都以法律形式明確出來。在我國現階段重要的是：一方面要根據國有經濟戰(zhàn)略性調整的總體要求，確定哪些行業(yè)領域的上市公司需減持國有股，哪些公司國有股需減持為零，少數公司保持控股地位，據此開一份清單。同時制定完善相關的配套法規(guī)，為民間資本和外資有序介入國有經濟結構的戰(zhàn)略性調整。《減持辦法》在這方面有缺陷，其沒有明確減持國有股的上市公司的行業(yè)分布，而規(guī)定凡是增發(fā)新股的企業(yè)，不論何種情況一律減持10％，這不符合國有經濟有進有退的戰(zhàn)略性結構調整的方向。①另一方面減持要把握時機，合理安排規(guī)模，采用多種渠道分階段進行。按照先易后難的原則考慮各上市公司減持的順序。

(四)國有股減持應選擇合理的減持途徑。
國有股減持是一種很復雜的工作，宜多種方式并用，當前一種流行的觀點認為我國實施國有股減持應采取純市場方式，轉讓價格完全由市場決定，其實這樣是不妥的。國有股減持方式的選擇服從于國有股減持的總體目標，在市場經濟中，一般股東減持股份是以盈利最大化或轉讓價格最高為推廣目標，減持方式完全服從于市場原則。但國家作為股東則具有不同于一般股東的特殊性。國家在商業(yè)目標與公共利益目標相沖突時，永遠把公共利益放在首位，甚至為了實現全社會共同目標而不惜犧牲自身的財產最大增值這個商業(yè)目標。國有股出售同樣如此，國有股出售是國家作為股東可以采取市場的方式也可以采取非市場方式減持國有股，出售價格的決定并非以盈利最大化為最高原則。①《減持辦法》規(guī)定了國有股減持的4種方式，其中由市場定價的存量發(fā)行是主要的方式，這對當前籌集社保基金是有利的，但卻可能拉長國有股減持的進程，延遲其他三個主要目標的實現。有學者更強調用配售、回購等方式來減持。②

(五)國有股誠持應明確規(guī)定受讓方的資格
從嚴格意義上講，國有股減持意味著國有股權轉化為非國有股權，即國有股權的非國有化、民營化，因此，被減持國有股的受讓方只能是非國有投資者，包括境內外的非國有單位和自然人。如俄羅斯有關法律明確規(guī)定，國家地方人民代表蘇維埃、社會組織(社團)慈善機構和其他社會基金的股份超過25％的法人不能成為國有股的購買者。但我國沒有對被減持國有股的受讓方資格做出法律上的明確規(guī)定，《減持辦法》從這方面來講是有缺陷的。該辦法原則上界定的國有股減持是指向社會公眾及投資基金等公共投資企業(yè)轉讓上市公司國有股的行為。這里的公共投資者包括了國有及非國有投資單位．按此辦法，對存量發(fā)行方式下的國有股受讓方沒有資格限制。只要國有股進入流通即意味著發(fā)生了減持，這是不妥的。因為國有股減持應為流通而非持有國有股的主體變更，更不能是將一種國有持股主體轉為另一種國有持股主體的手段，如果如此，則對資本市場流通沒有積極意義，所以，減持國有股應限定為向非國有投資者出售。
此外，國有股減持，要解決好三個方面的問題：第一是國有股減持應主要通過哪些渠道來實現，以及向哪些主體出售國有股，法律法規(guī)都應有個明確的規(guī)定，因為這涉及到國家公共利益與社會公眾投資者的利益問題。第二是減持的時間表與減持規(guī)模應該符合我國資本證券市場發(fā)展的現狀，應考慮廣大投資者和證券市場的承受能力，因為減持的價格機制，國有股減持不能完全通過市場定價方式來確定出售價格，可能使國有股減持設計目標出現偏差，并且改革的大好時機，應要用不同定價方式靈活運用以實現社會公共利益目標的達成。第三個問題是國有股減持籌集的資金如何運用，減持變現的資金不能完全用來充實社保基金，因為社保基金絕大部分是放在銀行的，把證券市場資金抽出存放在銀行中，是極其有害的。并且社保基金來源不僅僅是國有股減持一種渠道，還有許多其他方式。①中國人民大學金融學教授吳曉求先生領導的研究組認為資金首：先應在中央政府與地方政府之間分配，然而再各自確定資金用途。
國有股減持還應注意一些相關配套措施的解決，首先應建立一個有效率有規(guī)模的的債券市場；其次應早日推出開放式基金5再就是應擴大金融衍生品和避險工具的選擇范圍等等，只有這些配套措施跟上來了，減持籌集的社保基金才有保值增值的機會。

四 產權交易市場

(一)產權交易市場存在的問題
雖然我國產權交易市場存在已有一段時間，但還沒有建立起完全規(guī)范、高效和充分發(fā)展的市場。同時，它還受到人們某些觀念的束縛(如可能導致加速國有資產由國有轉為私有，從而使公有制的經濟基礎受到威脅等)，致使產權交易市場一直未能得到很好的發(fā)展，存在許多問題：
1．產權交易范圍、問題。產權交易還未充分展開，許多產權交易中心的交易范圍僅限于企業(yè)兼并和國有閑置設備調劑利用，其他業(yè)務受到企業(yè)和社會等各種因素的影響尚未走上正軌。
2，市場交易程序的問題。在產權交易中，不同層次的部門往往出于各自局部利益的考慮，對所屬國有企業(yè)產權轉讓時放松或限制審批程序的管理。90年代以來，外資并購國內企業(yè)，盤活了國有資產存量，促進國企產業(yè)結構和企業(yè)結構的調整，但必須看到外資并購也產生了大量負面效應，如外資通過控股方式大規(guī)模收購國內骨干企業(yè)而占領中國市場份額，易于形成壟斷和不正當競爭。特別是由于目前法律不健全及監(jiān)督措施不力等原因，還可能造成一定程度的國有資產流失。
3，資產評估的問題。在國有企業(yè)產權交易過程中，各地都不同程度地存在國有資產評估的“漏評”、“粗評”現象，這就很難保證資產價值決定的科學性和真實性。
4．產權交易價值的問題。從價格的形式上應體現公平競爭的原則，但現在產權交易缺乏公開性和競爭性，“場外交易”大量存在，諸如不上市交易、私下交易、人情交易等，這樣的市場環(huán)境不僅給尋租活動造成很大空間，而且導致價格形成，不規(guī)范。①
5．產權交易機構的問題。目前，產權交易機構法律定位大多不夠準確，主業(yè)不突出，資格條件較低，設立過濫，而且審批機構多頭化。 (二)解決問題的思路和對策
針對產權交易市場存在的上述問題，我們提出以下解決思路和相關對策，以有利于化解這些問題，促進產權交易市場的完善與進一步發(fā)展：
1．在原有的基礎上進一步發(fā)展產權交易的職能，擴大交易的范圍，把產權交易的空間放大廣些。
2，要加強市場制度的規(guī)范化建設和市場秩序的協(xié)調管理。市場交易秩序管理的原則是，通過管理促市場搞活，但若只求市場放活而不加強管理，就會導致市場秩序混亂。市場制度的規(guī)范化建設主要是市場交易程序規(guī)范化，其中尤其交易審批程序為重。最主要應包括三個方面的內容：一是企業(yè)轉讓部分國有產權，由企業(yè)自行決定；二是企業(yè)國有產權整體轉讓或主要部分轉讓，以及部分轉讓導致企業(yè)經營方向發(fā)生重大轉變和向職工出售產權，必須報國有資產經營機構批準；三是國有產權向非國有經濟轉讓，向境外投資者轉讓以及轉讓關鍵設備、成套設備或重要建筑物，須經國有資產管理機構批準。
3．對國有資產評估進行規(guī)范，確保國有資產保值增值。為了正確體現企業(yè)國有資產的價值量，保護國有資產所有者、經營者和使用者效益，應嚴格按照《國有資產評估管理辦法》及其實施細則的規(guī)定對國有資產進行評估。
4．科學合理地制定產權交易價格，加強管理監(jiān)督，防止國有資產流失。要科學制定價格，采取公開投標、公開拍賣的方式，做到公正、公平、公開，堅決制止私下交易、“幕后”交易。
5．清理整頓現有的產權轉讓中介機構。首先，應對現有產權轉讓中介機構進行改組改建，使產權轉讓中介機構真正成為不以盈利為目的的中介服務機構，發(fā)揮其中介服務與監(jiān)督職能。要有計劃地積極推進產權交易機構的行業(yè)自律性管理。還要按照《企業(yè)國有產權交易機構管理暫行辦法》的規(guī)定，對現行企業(yè)國有產權交易機構限期進行清理整頓，凡不符合設立條件及行為不規(guī)范的產權轉讓中介機構，應予撤銷。


① 參見程合紅等著：《國有股權研究》，中國政法大學出版社2000年版，第304頁。
② 參見喬剛等著：《產權轉讓機制》，載《光明日報》1998年4月30日。
① 參見國家國有資產管理局政策法規(guī)司編：《國有資產產權管理手冊》，經濟科學出版社1995年版，第63頁。
② 參見宋寧：《對產權關系的理論認識》，載《經濟日報))1998年4月 29日。
⑧ 參見國家國有資產管理局政策法規(guī)司編：《國有資產產權管理手冊》，經濟科學出版社1995年版，第63頁。
④ 參見張德霖著：《產權：國有企業(yè)改革與國有資產監(jiān)管》，中國財政經濟出版社1993年版，第67--71頁。
① 參見程合紅等著：《國有股權研究》，中國政法大學出版社2000年版，第304頁。
① 參見陳景艷、劉國良主編：《國有資產管理必讀》，經濟科學出版社 1997年版，第319頁。
① 參見陳景艷、劉國良主編：《國有資產管理必讀》，經濟科學出版社1997年版，第320頁。
① 參見劉文通著：《公司兼并收購論》，北京大學出版社1997年版，第57頁。
① 參見劉文通著：《公司兼并收購論》，北京大學出版社1997年版，第174-182頁。
① 參見陳景艷、劉國良主編：《國有資產管理必讀》，經濟科學出版社 1997年版，第338—340頁。
① 參見陳景艷、劉國良主編：《國有資產管理必讀》，經濟科學出版社 1997年版，第341頁。
① 參見于緒剛：《解讀〈減持國有股辦法〉》，載于《財經界》2001年第7期。
① 參見王開國：《國有股減持的策略選擇》，載于《財經界》2001年第7期。
① 參見王開國：《國有股減持的策略選擇》，載《財經界》2001年第7期。
② 參見吳曉求《國有股減持的目標、價格與資金運用》，《經濟導刊》2001年第1期。
① 參見吳曉求：《國有股減持的目標、價格與資金運用》，《經濟導刊》2001年第1期。
① 參見蘇穎宏：《產權交易市場存在的問題及對策》，載于《國有資產管理》2000年第11期。