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（2014）楊行初字第16號


原告朱冉雅，女。
被告上海市楊浦區(qū)建設和交通委員會，住所地上海市楊浦區(qū)。
法定代表人趙陽，上海市楊浦區(qū)建設和交通委員會主任。
委托代理人李慶，上海市楊浦區(qū)建設和交通委員會工作人員。
委托代理人陸震華，上海四維樂馬律師事務所律師。
原告朱冉雅不服被告上海市楊浦區(qū)建設和交通委員會作出的第20130826－04號－告《政府信息公開申請答復書》，向本院提起行政訴訟。本院于2014年2月26日受理后，依法組成合議庭，于2014年4月3日公開開庭審理了本案。原告朱冉雅，被告上海市楊浦區(qū)建設和交通委員會的委托代理人李慶、陸震華到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結。
被告于2013年8月26日作出第20130826－04號-告《政府信息公開申請答復書》，內(nèi)容為：“本機關于2013年8月26日收到您要求獲取‘上海仁恒楊浦房地產(chǎn)有限公司為上海市楊浦區(qū)政和路xx弄《仁恒怡庭》項目，在貴委員會辦理工程竣工驗收備案時所涉及的具體監(jiān)督檢查記錄的檔案材料，名稱為：1、《工程竣工驗收報告》；2、《工程質量監(jiān)督報告》’的申請。現(xiàn)依據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第二十一條第（二）項的規(guī)定，答復如下：經(jīng)審查，根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第二條和《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》的規(guī)定，您要求獲取的信息不屬于《中華人民共和國政府信息公開條例》所指應予公開的政府信息。”
原告朱冉雅訴稱：原告向被告提出申請，要求獲取上海仁恒楊浦房地產(chǎn)有限公司為上海市楊浦區(qū)政和路xx弄仁恒怡庭項目在被告處辦理工程竣工驗收備案時所涉及的具體監(jiān)督檢查記錄的檔案材料，名稱為：1、《工程竣工驗收報告》；2、《工程質量監(jiān)督報告》，被告答復原告上述政府信息不屬于《中華人民共和國政府信息公開條例》所指應予公開的政府信息。原告認為被告認定事實不清、適用法律錯誤，故要求撤銷被告作出的政府信息公開答復，并請求法院責令被告立即公開原告申請公開的信息，包括：1、《工程竣工驗收報告》；2、《工程質量監(jiān)督報告》（含相關附件）。
被告上海市楊浦區(qū)建設和交通委員會辯稱：被告收到原告的申請后，經(jīng)審查認為原告要求獲取的信息不屬于《中華人民共和國政府信息公開條例》所指應予公開的信息，并在法定期限內(nèi)告知了原告。被告認為具體行政行為依據(jù)的事實清楚、證據(jù)確鑿、適用法律正確、未違反法定程序，要求法院駁回原告的全部訴訟請求。
庭審中，被告提供《上海市政府信息公開規(guī)定》第五條第（二）項作為作出被訴具體行政行為的職權依據(jù)。經(jīng)質證，原告沒有異議。
原告提供如下事實證據(jù)：
1、2013年7月9日原告遞交的政府信息公開申請書及附件；
2、第201307191374227140964號－告《政府信息公開申請答復書》及第20130826－04號－告《政府信息公開申請答復書》；
3、2013年10月22日原告遞交的行政復議申請書；
4、楊府復字（2013）第44號《上海市楊浦區(qū)人民政府行政復議決定書》；
5、被告提供的答辯狀。
以上證據(jù)共同證明原告提出申請后，被告在答復中沒有對原告申請內(nèi)容予以公開，且沒有做出合法合理的解釋，實質上屬于對原告申請的不作為。被告答辯狀中的錯誤也證明被告一貫不負責任、不作為的工作態(tài)度。
經(jīng)質證，被告對原告提供事實證據(jù)的真實性沒有異議，但是認為該證據(jù)不能證明被告不作為，被告已經(jīng)依法向原告作出了答復。
被告于舉證期限內(nèi)向本院提供如下事實證據(jù)：
1、上海市楊浦區(qū)建設和交通委員會政府信息公開申請表、政府信息公開申請書、原告郵寄的EMS中國郵政快遞回執(zhí)。證明被告于2013年7月11日收到原告的政府信息公開申請。
2、第20130826－04號－告《政府信息公開申請答復書》、掛號信回執(zhí)二張。證明被告認定原告申請公開信息性質不屬于《中華人民共和國政府信息公開條例》所指應予公開的政府信息，故于2013年8月26日作出被訴答復書并向原告送達。
3、楊府復字（2013）第44號《上海市楊浦區(qū)人民政府行政復議決定書》。證明經(jīng)區(qū)政府復議認定被告作出的政府信息公開答復正確、合法、合理。
以上事實證據(jù)同時證明被告的執(zhí)法過程如下：2013年7月11日，被告收到原告政府信息公開申請。2013年7月30日，經(jīng)負責人同意延期，被告發(fā)出《延期答復告知書》，告知原告答復期限延期到2013年8月21日。2013年8月15日，被告作出第201307191374227140964號－告《政府信息公開申請答復書》，該份答復書針對原告申請中明確的部分進行了答復。同日，被告向原告發(fā)出《政府信息公開補正申請告知書》，告知原告對申請中不明確的部分在2013年8月23日之前補正。2013年8月26日，被告收到原告補正申請，原告明確要求被告公開《工程竣工驗收報告》、《工程質量監(jiān)督報告》。2013年8月26日，被告作出本案被訴政府信息公開申請答復書并向原告送達。
經(jīng)質證，原告對被告提供的事實證據(jù)真實性沒有異議，但是認為原告申請公開的內(nèi)容是依法應予公開的內(nèi)容，被告答復中未向原告說明不予公開的理由；對這些證據(jù)所證明的執(zhí)法程序沒有異議。
經(jīng)審核，原、被告提供的證據(jù)來源和形式合法，可以反映客觀事實，本院予以采信。
庭審中，被告提供法律規(guī)范依據(jù)如下：《中華人民共和國政府信息公開條例》第二十一條第（二）項、《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》第二條意見。經(jīng)質證，原告認為被告不予公開信息應向原告說明理由，被告沒有說明理由，另外《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》第二條第二段包含內(nèi)部管理信息和過程性信息，被告也沒有說明原告要求申請的信息屬于內(nèi)部管理信息還是過程性信息。經(jīng)法庭當庭詢問，被告認為原告申請公開的政府信息屬于過程性信息，原告對此也表示異議。
經(jīng)審理查明：原告于2013年7月9日通過郵政特快專遞向被告提出政府信息公開申請，要求公開被告向上海仁恒楊浦房地產(chǎn)有限公司頒發(fā)上海市楊浦區(qū)政和路xx弄仁恒怡庭項目《建設工程竣工備案證書》的依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及申請行政許可需要提交的全部材料目錄以及辦理情況，其中特別要求（包括但不限于）公開以下具體信息：1、公開被告頒發(fā)該項目《建設工程竣工備案證書》時建設單位提交的《竣工驗收報告》；2、公開被告頒發(fā)該項目《建設工程竣工備案證書》時工程質量監(jiān)督機構出具的《工程質量監(jiān)督報告》及出具該報告事實依據(jù)資料。2013年7月30日，被告發(fā)出《延期答復告知書》，告知原告答復期限延期到2013年8月21日。2013年8月15日，被告針對原告申請要求公開被告頒發(fā)仁恒怡庭項目《建設工程竣工備案證書》時建設單位提交的《竣工驗收報告》和工程質量監(jiān)督機構出具的《工程質量監(jiān)督報告》及出具該報告事實依據(jù)資料，作出了第201307191374227140964號－告《政府信息公開申請答復書》，告知原告根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第二條和《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》的規(guī)定，原告要求獲取的信息不屬于《中華人民共和國政府信息公開條例》所指應予公開的政府信息。針對原告的其他申請內(nèi)容，被告在同日作出第201307191374227140964號－補告《政府信息公開補正申請告知書》，告知原告對于其提出的要求公開被告向上海仁恒楊浦房地產(chǎn)有限公司頒發(fā)上海市楊浦區(qū)政和路xx弄仁恒怡庭項目《建設工程竣工備案證書》的依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及申請行政許可需要提交的全部材料目錄以及辦理情況的申請，內(nèi)容不明確。根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第二十一條第（四）項、《上海市政府信息公開規(guī)定》第二十三條第（八）項的規(guī)定，通知原告在2013年8月23日之前補正。原告在2013年8月21日補正申請，明確要求被告提供上海市楊浦區(qū)政和路xx弄仁恒怡庭項目的《工程竣工驗收報告》和《工程質量監(jiān)督報告》，被告2013年8月26日收到原告的補正申請，同日作出第20130826－04號－告《政府信息公開申請答復書》并向原告送達。原告不服該答復，向上海市楊浦區(qū)人民政府申請行政復議。2014年1月6日，上海市楊浦區(qū)人民政府作出楊府復字（2013）第44號《行政復議決定書》，維持被告的具體行政行為。原告仍不服，向本院提起行政訴訟。
另查明，原告朱冉雅及其他仁恒怡庭業(yè)主共22人向本院提起（2014）楊行初字第19號行政訴訟案，要求撤銷上海市楊浦區(qū)建設和交通委員會向仁恒怡庭項目頒發(fā)的2011YP0030建設工程竣工驗收備案證書。在該案審理中，被告將《工程竣工驗收報告》作為頒發(fā)2011YP0030建設工程竣工驗收備案證書的證據(jù)提交給本院，本院也將該證據(jù)交換給原告，并于2014年4月10日當庭進行了質證。
本院認為：原告有權根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向被告申請獲取相關信息，被告具有受理和處理向其提出的政府信息公開申請的法定職責，其在法定期限內(nèi)對原告的申請作出答復，未違反法定行政程序。本案的爭議焦點在于：一是被告認定原告要求公開的信息不屬于《中華人民共和國政府信息公開條例》所指應予公開的政府信息是否正確；二是被告做出的答復適用法律法規(guī)是否正確。
關于被告認定原告要求公開的信息不屬于《中華人民共和國政府信息公開條例》所指應予公開的政府信息是否正確的問題。被告認為原告申請公開的政府信息屬于過程性信息，據(jù)此答復原告其申請公開的信息不屬于《中華人民共和國政府信息公開條例》所指應予公開的政府信息。判斷原告要求公開的兩份系爭報告是否屬于不應公開的過程性信息，應考慮過程性信息的特征和保護目的。首先，過程性信息一般不應公開。過程性信息是行政機關在正式?jīng)Q定形成過程中的信息，對正處于決定形成過程中的信息，保護的目的在于防止信息泄露影響執(zhí)法活動的順利進行，避免由于信息泄露引起的誤解和社會混亂。行政決定作出以后，對曾處于決定形成過程中的政府信息，保護的目的在于保護行政機關內(nèi)部的充分交流，從而使行政機關工作人員在決策制定過程中敢于暢所欲言，確保決策過程的科學性和民主性。其次，兩份系爭報告不具有過程性信息特征。結合本院查明的事實看，原告要求公開的兩份報告是被告在頒發(fā)工程竣工驗收備案證過程中需要審查的文件，其中《工程竣工驗收報告》是開發(fā)商在備案過程中必需向被告提供的，《工程質量監(jiān)督報告》是質量監(jiān)督機構在備案過程中向被告提供的，兩份報告獨立、正式、完整，不屬于行政機關在日常工作中制作以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息。其公開既不存在信息泄露影響執(zhí)法活動的順利進行或信息泄露引起誤解和社會混亂，也不存在公開后會影響行政機關內(nèi)部的充分交流，影響決策過程的科學性和民主性。最后，被告已公開了《工程竣工驗收報告》。在本院審理的其他行政案件中已將《工程竣工驗收報告》作為證據(jù)向本院提供，本院也將其交換給該案中的原告，其中也包括本案原告。綜上，兩份系爭報告明顯不屬于過程性信息，被告認定兩份系爭報告不屬于《中華人民共和國政府信息公開條例》所指應予公開的政府信息錯誤。
關于被告適用法律法規(guī)是否正確的問題。基于上述分析認定，被告適用《中華人民共和國政府信息公開條例》第二十一條第（二）項規(guī)定所做出的答復，是基于錯誤認定兩份系爭報告不屬于《中華人民共和國政府信息公開條例》所指應予公開的政府信息，當屬適用法律不當。且被告適用的上述規(guī)定和《上海市政府信息公開規(guī)定》第二十三條第（三）項均明確，認為申請公開的信息屬于不予公開范圍的，應當依法告知申請人并說明理由，但被告作出的答復中未予告知和說明。同時被告在答復中引用《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》時，未指明具體條款，沒有具體指向性，適用執(zhí)法意見存在不明確。被告辯稱其作出的具體行政行為適用法律正確的意見，本院對此不予采納。被告作出的答復適用法律法規(guī)錯誤。
綜上所述，被告依職權作出的政府信息公開答復雖未違反法定程序，但認定事實不清，適用法律、法規(guī)錯誤，原告要求撤銷被告作出的政府信息公開答復，于法有據(jù)，本院應予支持。被告應重新作出具體行政行為。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第1目、第2目之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷被告上海市楊浦區(qū)建設和交通委員會作出的第20130826－04號－告《政府信息公開申請答復書》；
二、被告上海市楊浦區(qū)建設和交通委員會應于本判決生效之日起五日內(nèi)對原告朱冉雅的申請重新作出答復。
本案案件受理費人民幣50元，由被告上海市楊浦區(qū)建設和交通委員會負擔。
如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內(nèi)，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數(shù)遞交上訴狀副本，上訴于上海市第二中級人民法院。


審 判 長 強 康
代理審判員 丁雅玲
人民陪審員 陳 蓓
二〇一四年五月十九日
書 記 員 周 圣